VII SA/Wa 1911/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Milicka – Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela oddala skargę

1. Zaskarżonym postanowieniem z 22 lipca 2022 r., znak: DON.7101.213.2022.AGP, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia G.P. (dalej: "skarżący") od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ I instancji") z 31 maja 2022 r., znak: OA.7723.22.2.2022 - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że PWINB postanowieniem z 31 maja 2022 r., znak: OA.7723.22.2.2022, oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB", "organ powiatowy") w sprawie wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją tego organu z 31 sierpnia 2017 r., znak: PINB.5160.1.6.2016, nakazującą M. C. i D. C. dokonania rozbiórki składu węgla i kruszyw na dz. [...] i dz. [...] w P., gmina C. Decyzja PINB z 31 sierpnia 2017 r. została utrzymana w mocy decyzją PWINB z 27 lutego 2019 r., znak: OA.7721.22.21.2017. Postanowieniem z 4 kwietnia 2019 r., znak: OA.7721.22.21.2017, PWINB wstrzymał wykonanie własnej decyzji z 27 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 381/19) oddalił skargę na powyższą decyzję PWINB z 27 lutego 2019 r. Następnie PWINB postanowieniem z 12 grudnia 2019 r., znak: OA.7723.22.2.2019, oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na bezczynność wierzyciela. Ww. postanowienie PWINB zostało utrzymane w mocy postanowieniem GINB z 30 stycznia 2020 r., znak: DON.7101.6.2020.AGP. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2021 r. (sygn. akt II OSK 843/20) oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z 26 września 2019 r. Skarżący, pismem z 13 maja 2022 r., wniósł kolejną skargę na bezczynność PINB w podejmowaniu czynności w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki, wynikającego z decyzji PWINB z 27 lutego 2019 r. PWINB postanowieniem z 31 maja 2022 r., oddalił wniesioną skargę wskazując, że wierzyciel podejmuje czynności w postępowaniu egzekucyjnym i są one podejmowane w rozsądnym czasie. Od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji skarżący złożył zażalenie. Organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie PWINB odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Skarżącemu jako stronie w postępowaniu administracyjnym przysługiwało prawo do złożenia skargi na bezczynność PINB w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. Wyjaśnił, że bezczynność wierzyciela polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego oraz nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ponadto, wierzyciel będzie pozostawał w stanie bezczynności także wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym nie będzie podejmował stosownych działań celem zastosowania środka egzekucyjnego. GINB (powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego) zaznaczył, że art. 6 § 1a u.p.e.a., ustanawia specyficzny (szczególny) względem regulacji art. 37 k.p.a. środek prawny zapobiegania i zwalczania bezczynności wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Organ powiatowy 4 sierpnia 2021 r., przeprowadził kontrolę w celu sprawdzenia wykonania rozbiórki budowli składu węgla i kruszyw, na dz. nr 1692/4 i 1693/8 i ustalił, że obowiązek nie został wykonany (rozebrane zostały: część zasieków - boksów w których składowane były materiały sypkie oraz węgiel, waga najazdowa, kontener). W związku z niewykonaniem całości obowiązku, PINB 12 sierpnia 2021 r. przesłał M. i D. C. upomnienie znak: PINB.5160.1.6.2016 i pouczył zobowiązanych, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wszczęte przeciw nim postępowanie egzekucyjne. PINB 6 września 2021 r., ponownie przeprowadził kontrolę na dz. nr 1692/4 i 1693/8 i ustalił, że decyzja PINB z 31 sierpnia 2017 r., nadal nie została w całości wykonana, pomimo wykonania rozbiórki kolejnych elementów budowli składu węgla i kruszyw (rozebrana została część ogrodzenia od strony południowej, rozebrane zostały ściany boksów - zasieków, które służyły rozdzieleniu frakcji składowanego kruszywa i węgla na dz. nr 1693/8, z kolei od strony południowej rozebrane zostały wszystkie ściany poprzeczne, a pozostała ściana podłużna istniejących boksów (zasieków) przy granicy północnej obok istniejącego ogrodzenia). Następnie, PINB 8 września 2021 r., wystawił dla M. C. i D. C. tytuł wykonawczy, stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym i wydał postanowienie znak: PINB.52.2.2021 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z 31 sierpnia 2017 r. Kolejno, postanowieniem z 22 października 2021 r., znak: PINB.52.2.2021, odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia. PWINB postanowieniem z 17 stycznia 2022 r., znak: OA.7723.22.4.2021 utrzymał w mocy postanowienie PINB z 22 października 2021 r. WSA w Rzeszowie, postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r., odmówił wstrzymania wykonania postanowienia PWINB z 17 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. W dniu 25 maja 2022 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji PWINB z 27 lutego 2019 r. i ustalił, że w dalszym ciągu istnieje utwardzenie ww. działek, wiaty oraz ogrodzenie. Dokonano rozbiórki w całości zasieków, które istniały w północno-zachodniej części terenu, na którym istniał skład węgla i kruszyw przy istniejącym od tej strony ogrodzeniu, wywieziono gruz z terenu utwardzonego płytami betonowymi. W dniu kontroli stwierdzono istnienie ogrodzenia w miejscu wcześniej rozebranego (strona wschodnia i południowa), które ma wysokość od 1,98 m do 2,18 m, wykonane jest z prefabrykowanych elementów żelbetowych w żelbetowych słupkach prefabrykowanych osadzonych w ziemi. Na placu przy ogrodzeniu od strony północnej w dniu kontroli znajdowały się różnego rodzaju sprzęty rolnicze. Według oświadczenia zobowiązanych, działalność w zakresie składu węgla i kruszyw nie jest już prowadzona na działce [...] i [...]. W tym stanie rzeczy, postanowieniem z 31 maja 2022 r., znak: OA.7723.22.2.2022, PWINB oddalił skargę na bezczynność wierzyciela. Zdaniem GINB, organ powiatowy podejmował działania mające na celu wyegzekwowanie wykonania obowiązku. Nie można mu zarzucić bezczynności przewidzianej w art. 6 § 1a u.p.e.a. Słusznie zatem orzekł o niezasadności skargi wniesionej przez skarżącego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania egzekucyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że choć w postępowaniu w sprawie bezczynności wierzyciela dopuszczalna jest również ocena jego działań jako organu egzekucyjnego we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym, to jednak nie może przerodzić się w ocenę przewlekłości postępowania egzekucyjnego, gdyż w tym zakresie przysługuje odrębny środek prawny, jakim jest skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54a u.p.e.a.). Skarżący podniósł także, że pomimo zapadłych rozstrzygnięć, budowla jest nieprzerwalnie użytkowana i negatywnie oddziałuje poprzez emitowany hałas, zanieczyszczenia na jego nieruchomość. Organ odwoławczy stwierdził, że czynności organu egzekucyjnego doprowadziły do przynajmniej częściowej rozbiórki obiektów składających się na skład węgla i kruszyw, a ponadto działalność w tym zakresie nie jest już na tym obszarze prowadzona. W konsekwencji, GINB postanowieniem z 22 lipca 2022 r., znak: DON.7101.213.2022.AGP, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. 2. G. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z 22 lipca 2022 r., zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: a) art. 6 § 1 i 1a u.p.e.a., poprzez jego błędną wykładnię i niesłuszne uznanie, że wierzyciel podjął działania niezbędne do zastosowania środków egzekucyjnych, oraz że wobec wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ nie był bezczynny, w sytuacji w której prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać zachowania dłużnika, który uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku i w razie uznania, że grzywna nie przynosi zamierzonego skutku, organ powinien podjąć dalsze kroki egzekucyjne, czego w tym przypadku nie było, przez co podjęte działania jako nieefektywne i nieskuteczne świadczą o bezczynności organu; b) art. 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w zw. z art 18 u.p.e.a., poprzez dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i niesłuszne przyjęcie, że organ nie dopuścił się bezczynności, skoro podjął określone działania egzekucyjne, w tym wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, przy czym organy rozpoznające skargę na bezczynność pominęły fakt, że od momentu jej nałożenia 8 września 2021 r., dłużnik nie wykonał decyzji, zaś kontrola przeprowadzona 25 maja 2022 r. (czyli po ponad 8 miesiącach od nałożenia grzywny) wykazała, że dłużnik nie tylko nie wykonał obowiązku, ale w miejscu ogrodzenia podlegającego rozbiórce wybudował nowe, co świadczy o lekceważącym stosunku dłużnika, brakiem skuteczności nałożonej grzywny i bezczynności wierzyciela w zakresie w jakim podejmowane przez niego czynności są opieszałe, pozorne, bezskuteczne i nie prowadzą do wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, w których oddalono skargi na bezczynność wierzyciela. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawą prawną rozstrzygnięć był art. 6 § 1a u.p.e.a., zgodnie z którym, "na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie". Przedmiot postępowania wywołanego wniesieniem skargi na bezczynność (a także zażalenia na rozstrzygnięcie wydane na skutek rozpoznania skargi), stanowi wyłącznie kwestia, czy wierzyciel dopuścił się bezczynności w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2102/19). Przepis art. 6 § 1a u.p.e.a. ustanawia specyficzny (szczególny) względem regulacji art. 37 k.p.a. środek prawny zapobiegania i zwalczania bezczynności wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Środek ten może być kilkakrotnie wnoszony przez uprawniony podmiot, jeżeli uzasadnione to będzie okolicznościami sprawy. Miarodajny w tym zakresie będzie zarówno fakt niewykonania egzekwowanego obowiązku, jak też wystąpienie zmiany stanu faktycznego sprawy w stosunku do stanu ocenianego i rozstrzyganego w wyniku rozpoznania wcześniejszej skargi na bezczynność wierzyciela (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1616/18). Oznacza to, iż art. 6 § 1a u.p.e.a. ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 35 k.p.a. i wyłącza jego zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie tejże ustawy. Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. skarga jest zasadna, jeżeli organ egzekucyjny pomimo tego, że obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej jest obowiązkiem wymagalnym, wbrew jednoznacznej treści art. 26 § 4 u.p.e.a. nie wystawia tytułu wykonawczego i nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 530/17). 2. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na następujące okoliczności faktyczne i prawne mające znaczenie dla sprawy: - PINB 4 sierpnia 2021 r. przeprowadził kontrolę w celu sprawdzenia wykonania rozbiórki budowli składu węgla i kruszyw, na dz. nr [...] i dz. nr [...], położonych w P.i ustalił, że obowiązek nie został w całości wykonany (rozebrane zostały: część zasieków - boksów w których składowane były materiały sypkie oraz węgiel, waga najazdowa, kontener); - w związku z niewykonaniem całości obowiązku, 12 sierpnia 2021 r. PINB przesłał M. i D. C. upomnienie i pouczył zobowiązanych, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wszczęte przeciw nim postępowanie egzekucyjne; - 6 września 2021 r. PINB ponownie przeprowadził kontrolę na dz. [...] i dz. nr [...] i ustalił, że decyzja PINB z 31 sierpnia 2017 r. nadal nie została w całości wykonana pomimo wykonania rozbiórki kolejnych elementów budowli składu węgla i kruszyw (tj. rozebrana została część ogrodzenia od strony południowej, rozebrane zostały ściany boksów - zasieków, które służyły rozdzieleniu frakcji składowanego kruszywa i węgla na dz. nr [...], z kolei od strony południowej rozebrane zostały wszystkie ściany poprzeczne, a pozostała ściana podłużna istniejących boksów (zasieków) przy granicy północnej obok istniejącego ogrodzenia); - 8 września 2021 r. PINB wystawił dla M. C. i D. C. tytuł wykonawczy, stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym i wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z 31 sierpnia 2017 r.; - postanowieniem z 22 października 2021 r. PINB odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia; - PWINB postanowieniem z 17 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z 22 października 2021 r.; - postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r. WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania postanowienia PWINB z 17 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia; - 25 maja 2022 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PWINB z 27 lutego 2019 r. i ustalił, że w dalszym ciągu istnieje utwardzenie wskazanych działek, wiaty oraz ogrodzenie; dokonano rozbiórki w całości zasieków, które istniały w północno-zachodniej części terenu, na którym istniał skład węgla i kruszyw przy istniejącym od tej strony ogrodzeniu, wywieziono gruz z terenu utwardzonego płytami betonowymi; stwierdzono istnienie ogrodzenia w miejscu wcześniej rozebranego (strona wschodnia i południowa), które ma wysokość od 1,98 m do 2,18 m, wykonane jest z prefabrykowanych elementów żelbetowych w żelbetowych słupkach prefabrykowanych osadzonych w ziemi; na placu przy ogrodzeniu od strony północnej w dniu kontroli znajdowały się różnego rodzaju sprzęty rolnicze; według oświadczenia zobowiązanych, działalność w zakresie składu węgla i kruszyw nie jest już prowadzona na dz. [...] i [...]; - postanowieniem z 31 maja 2022 r. PWINB oddalił skargę na bezczynność wierzyciela i GINB utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie zaś skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu. 3. Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie podejmowały określone działania mające na celu wyegzekwowanie wykonania obowiązku. W związku z tym nie można im zarzucić bezczynności przewidzianej w art. 6 § 1a u.p.e.a. Słusznie zatem orzeczono o niezasadności niniejszej skargi. Przez bezczynność wierzyciela należy rozumieć niepodejmowanie przez niego działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Działaniami takimi są zarówno upomnienie zobowiązanego, wystawienie tytułu wykonawczego, złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji, jak też inne czynności wierzyciela podejmowane w toku postępowania egzekucyjnego warunkujące zastosowanie środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, poprzez które zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., należy rozumieć m.in. grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do jego wykonania i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ponadto obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Również niepodejmowanie przez wierzyciela działań w toku postępowania egzekucyjnego, może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a., jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych. W postępowaniu w sprawie bezczynności wierzyciela dopuszczalna jest ocena jego działań jako organu egzekucyjnego we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym. Nie może ona przerodzić się w ocenę przewlekłości postępowania egzekucyjnego, gdyż w tym zakresie przysługuje odrębny środek prawny, jakim jest skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54a u.p.e.a.). Przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie można wprost utożsamiać z łącznym czasem trwania postępowania egzekucyjnego. Można o niej mówić tylko wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. Oznacza to, że przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później, niż mógłby być wyegzekwowany (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 291/21). Stan przewlekłości postępowania może wystąpić w przypadku niepodejmowania przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego albo w przypadku podejmowania tych czynności przez organ z nieuzasadnionym opóźnieniem lub niecelowo. Przy takim sposobie rozumienia przewlekłości postępowania przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później, niż mógłby być wyegzekwowany, przez co postępowanie trwało dłużej niż to jest niezbędne (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2076/20). Skarżący podniósł, że pomimo zapadłych rozstrzygnięć budowla jest nieprzerwalnie użytkowana i negatywnie oddziałuje poprzez emitowany hałas oraz zanieczyszczenia na jego nieruchomość. W niniejszej sprawie wskazać należy, że czynności organu egzekucyjnego doprowadziły do częściowej rozbiórki obiektów składających się na skład węgla i kruszyw (dokonano rozbiórki w całości zasieków, które istniały w północno-zachodniej części terenu, na którym istniał skład węgla i kruszyw przy istniejącym od tej strony ogrodzeniu, wywieziono gruz z terenu utwardzonego płytami betonowymi). Ponadto, co jest bardzo ważne z punktu widzenia potencjalnej uciążliwości prowadzonej działalności - działalność w tym zakresie nie jest już na tym obszarze prowadzona. Podkreślić należy również to, że organy w niniejszej sprawie wydały postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z 31 sierpnia 2017 r. (rozbiórka). Instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. Dopiero niewykonanie obowiązku przez zobowiązanego może być podstawą do ewentualnego zastosowania wykonania zastępczego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 189/16). Zatem w sytuacji, gdy pozostała część składu węgla i kruszyw nadal nie zostanie rozebrana (a organy ustaliły, że w dalszym ciągu istnieje utwardzenie wskazanych działek, wiaty oraz ogrodzenie a na placu znajdują się różnego rodzaju sprzęty rolnicze) – to wtedy można będzie przystąpić do wykonania zastępczego. Co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 263/22). W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki obiektu budowlanego względniejszym środkiem prawnym jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, a nie innego możliwego w tego rodzaju sprawach środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze. Obiektywnie rzecz biorąc, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej (por. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 549/19). Inaczej mówiąc, wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 u.p.e.a., może być orzeczone wyjątkowo, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku. Taka sytuacja nie jest oczywiście wykluczona biorąc pod uwagę stan faktyczny niniejszej sprawy i brak wykonania w pełni obowiązków wynikających z decyzji rozbiórkowej. Nie oznacza to jednak, że organy nie orzekając od razu wykonania zastępczego pozostają w bezczynności, gdyż organ egzekucyjny dysponując dwiema możliwościami zastosowania środka egzekucyjnego tj. grzywną oraz wykonaniem zastępczym, jako pierwszą powinien zastosować grzywnę w celu przymuszenia (por. wyrok NSA z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1565/17). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co nie oznacza, że kolejnym krokiem prawnym organu nie powinno być wskazanie na wykonanie zastępcze, jako środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku w całości. 4. Nie można podzielić zarzutu skarżącego, że organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych czy też błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie. Na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji organ administracji publicznej nie działa już jako organ meriti, ale wyłącznie jako organ powołany do doprowadzenia do wykonania przez stronę określonych obowiązków. Trzeba więc pamiętać, że dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł egzekucyjny, podlega ona egzekucji, a organ stwierdzając niewykonanie obowiązków w niej zawartych jest zobligowany do podjęcia stosownych działań, co też uczynił wydając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Ewentualna nieskuteczność tego środka może zatem powodować konieczność podejmowania przez organy innych prawem przewidzianych działań, co jednak nie oznacza bezczynności wierzyciela w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a. 5. Reasumując poczynione rozważania Sąd doszedł do przekonania, że skargę należało oddalić w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.