VII SA/Wa 1897/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skarg P. G. i M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi

P. G. i M. G. zaskarżyli dwiema skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach o nr ew. [...] i [...] obr. [...] w [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący - współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działki ew. nr [...] i [...] obr. [...]), w piśmie z 2 stycznia 2017 r. zwrócił się PINB w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w [...] (nr ew. [...] i [...] obr. [...]). W pismach z 20 stycznia 2017 r. skarżący wyjaśnił, że domaga się zmiany pozwolenia na budowę dla tej inwestycji przez "odsunięcie" projektowanego budynku od granicy jego działki na odległość 7,5 m a więc zgodnie z § 271- 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). W dniu 15 lutego 2017 r. organ przeprowadził kontrolę spornych robót budowlanych i ustalił, że sporna inwestycja jest prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę trzech czterokondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu). Dotychczas zostały wykonane częściowo ściany fundamentowe wraz ze zbrojeniem stropu żelbetonowego, płyta fundamentowa pod budynkami A i B. Roboty budowlane przy budynku C nie zostały rozpoczęte. Z projektu budowlanego (projektu zagospodarowania działki) wynika, że projektowane trzy budynki wielorodzinne mają wymiary rzutu 18,0 m x 38,75 m. Inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych w zakresie § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i na tej podstawie budynek A został zaprojektowany w odległości 6,0 m od granicy działki skarżącego (lasu). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem. Zdaniem organu I instancji, budynki A i B zostały wytyczone zgodnie z pozwoleniem budowlanym, co wynika ze szkicu tyczenia tych budynków sporządzonego przez geodetę M. B., stanowiącego załącznik do protokołu kontroli. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja jest realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. P. pozwolenia na budowę trzech czterokondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zgodnie z tą decyzją. (Organ dodał, że zainicjowane przez P. G. postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r. o odmowie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji tego organu z [...] kwietnia 2016 r. i umorzeniu postępowania w tej sprawie). Zdaniem organu, roboty budowlane nie mogą spowodować zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Odnosząc się do zarzutów odwołującego, dotyczących zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji (w tym legalności zgody na odstępstwo od warunków technicznych), organ odwoławczy wyjaśnił, że o legalności projektu budowlanego (m. in. jego zgodności z m.p.z.p.) rozstrzyga organ administracji architektoniczno-budowlanej w odrębnym postępowaniu, natomiast organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do zbadania, czy roboty budowlane są prowadzone zgodnie z projektem budowlanym i czy nie powodują zagrożenia dla życia i bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 50 Prawa budowlanego). Na zakończenie organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym nie ma jednolitości stanowiska odnośnie tego, czy jeżeli nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe, czy też wydać decyzję merytoryczną o odstąpieniu od nałożenia obowiązków o których mowa w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., II OSK 519/15 podniósł, że wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku - wykonane roboty budowlane są uznane za zgodne z prawem, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robót. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno też dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzją umorzeniową ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania. P. G. i M. G. zaskarżyli dwiema skargami tę decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 kc, art. 36a ust. 1 prawa budowalnego oraz § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a także postawili zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 8, art. 9, art. 10, art. 73 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących, organ nadzoru budowlanego nie może ograniczać się do kontrolowania robót budowlanych tylko pod względem formalnym (decyzją o pozwoleniu na budowę). Z przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Oznacza to, w ocenie P. i M. G., że obowiązkiem organu nadzoru jest zbadanie, czy dopuszczalne było posadowienie obiektu budowlanego 6 m od granicy z ich nieruchomością (z uwagi na uzyskane odstępstwo od warunków technicznych) oraz czy projekt budowalny jest zgodny ze studium zagospodarowania przestrzennego [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. połączył sprawy o sygn. VII SA/Wa 1897/17 i VII SA/Wa 1898/17 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (pod sygn. VII SA/Wa 1897/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżący zakwestionowali stanowisko organu co do braku podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalności budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach o nr ew. [...] i [...] obr. [...] w [...] sąsiadujących z ich nieruchomościami i podnieśli, że organ nadzoru budowlanego powinien wstrzymać prowadzenie spornych robót budowlanych, ponieważ są one prowadzone z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd nie podziela tego stanowiska, ponieważ nie znajduje ono oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy i w przepisach prawa. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że objęte tym pozwoleniem roboty budowlane są zgodne z prawem. Ewentualne naruszenia prawa związane z wykonaniem tych robót mogą być usuwane w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zarzucana w rozpoznawanej sprawie niezgodność projektu budowlanego z prawem może być co najwyżej rozważana w kategoriach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Badanie zgodności z prawem wykonania robót objętych pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę, w oderwaniu od tego pozwolenia, prowadziłoby do niedopuszczalnego weryfikowania ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. II OSK 947/16, LEX nr 2469282). Skarżący w rozpoznawanej sprawie w istocie formułują zarzuty pod adresem decyzji o pozwoleniu na budowę, od której nie wnieśli odwołania. Adresatem tych zarzutów, dotyczących zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, a także zgodności z prawem postanowienia Starosty z [...] października 2015 r. (znak: [...]) o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie organ nadzoru budowlanego. Należy dodać, że w niniejszej sprawie z żadnego dowodu nie wynika wykonanie robót w sposób niezgodny z pozwoleniem, nie wynika również, ze roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W myśl art. 84 i art. 84a prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że w razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego nie mają prawa ingerować w sposób władczy (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., II OSK 822/16 dostępny na: www.orzeczenia nsa.gov.pl). Sąd orzekający w tej sprawie zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitości co do tego, czy w sytuacji, jak w rozpoznawanej sprawie, kiedy nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków z art. 51 prawa budowlanego, organ powinien wydać decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 Prawa budowlanego (tak m. in. w wyrokach NSA z 15 listopada 2006 r. II OSK 1344/05, z 15 czerwca 2010 r. II OSK 1012/09, z 13 kwietnia 2013 r. II OSK 138/11 dostępne na: www.orzeczenia nsa.gov.pl) czy też decyzję o umorzeniu tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W przypadku robót budowlanych, do których zastosowanie ma tryb legalizacji określony w art. 50-51 Prawa budowlanego, dopuszczalne jest umorzenie postępowania wszczętego w przedmiocie oceny legalności tych robót, gdy zostanie ustalone, że sporne roboty nie zostały wykonane w okolicznościach, o których mowa wart. 50 ust. 1 ustawy. Nie ma wówczas podstaw do wydania jakiegokolwiek nakazu z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bo nie ma potrzeby doprowadzenia robot wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z 3 kwietnia 2014 r. II OSK 2644/12, z 16 lutego 2018 r. II OSK 1022/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 marca 2018 r. II SA/Op 609/17 i powołane tam orzecznictwo w którym podkreśla się, ze decyzja o umorzeniu postępowania legalizuje wykonane roboty budowlane, pomimo, że jest decyzją o charakterze formalnym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.