VII SA/Wa 1878/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 czerwca 2022 r. nr 151/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę

Decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. Nr 151/SPEC/2022 Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz w związku z art. 11g ust. 3 i art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176), po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. i D. Ł. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi publicznej gminnej ul. [...] w zakresie budowy ścieżki pieszo-rowerowej, ścieżki rowerowej, chodnika, zatok postojowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w G.", I. uchylił stronę tytułową projektu budowlanego Tom I pt.: "Projekt zagospodarowania terenu", stanowiącego załącznik Nr 1 oraz integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia nowej strony tytułowej projektu budowlanego Tom I pt.: "Projekt zagospodarowania terenu", który stanowi załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią. II. uchylił stronę tytułową projektu budowlanego Tom II pt.: "Projekt architektoniczno- budowlany: drogi", stanowiącego załącznik Nr 1 oraz integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia nowej strony tytułowej projektu budowlanego Tom II. 1 pt.: "Projekt architektoniczno-budowlany: drogi", który stanowi załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią. III. uchylił stronę tytułową projektu budowlanego Tom III pt.: "Projekt architektoniczno- budowlany: instalacje - sieć elektryczna (budowa sieci nN)", stanowiącego załącznik Nr 1 oraz integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia nowej strony tytułowej projektu budowlanego Tom III pt.: "Projekt architektoniczno-budowlany: instalacje - sieć elektroenergetyczna (budowa sieci nN)", który stanowi załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią. IV. uchylił stronę tytułową projektu budowlanego Tom IIIA pt.: "Projekt architektoniczno- budowlany: instalacje - sieć elektryczna (oświetlenie uliczne)", stanowiącego załącznik Nr 1 oraz integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia nowej strony tytułowej projektu budowlanego Tom III pt.: "Projekt architektoniczno-budowlany: instalacje - sieć elektroenergetyczna (oświetlenie uliczne)", który stanowi załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji będący jej integralną częścią. V. uchylił rysunek pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" - Nr rys. BAI-PZT-01 oraz BAI- PZT-02, stanowiące część projektu budowlanego oraz integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik Nr 1 i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia nowego rysunku pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" - Nr rys. BAI-PZT-01 oraz BAI-PZT-02, będącego załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji i jej integralną część; VI. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1 zapis: "Nieruchomości z których korzystanie będzie ograniczone: obręb [...] działki nr ew.: [...], [...], [...] obręb [...] działki o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu: "Działki niewchodzące w skład projektowanego pasa drogowego przeznaczone pod budowę lub przebudowę: sieci uzbrojenia terenu oraz innych dróg publicznych (tłustym drukiem - numery działek po podziale przeznaczone pod budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu i innych dróg publicznych): obręb 32-działki nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...]; obręb [...] - działki o nr ew.: [...], [...], [...], [...]." VII. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 3 zapis: "Określenie budowy sieci uzbrojenia terenu" o LP. od 1 do 7 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu: "Ustalam obowiązek budowy/przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy innych dróg publicznych: obręb [...] - działki o nr ewid. [...], [...], [...], obręb [...] działki o nr ew.: [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...]. "Działki przeznaczone pod budowę/przebudowę sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowę innych dróg publicznych nie wchodzą w skład projektowanego pasa drogowego, jednakże przedmiotową decyzją ograniczam sposób korzystania z ww. nieruchomości na obszarze oznaczonym w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym część projektu budowlanego oznaczonych linią przerywaną koloru niebieskiego. Do ograniczeń, o których mowa powyżej stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65)." W pozostałej części organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 29 stycznia 2021 r. Burmistrz G. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi publicznej gminnej ul. [...] w zakresie budowy ścieżki pieszo-rowerowej, ścieżki rowerowej, chodnika, zatok postojowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w G.." Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Starosta G. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdził projekt budowlany oraz zatwierdził podział nieruchomości dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi publicznej gminnej ul. [...] w zakresie budowy ścieżki pieszo - rowerowej, ścieżki rowerowej, chodnika, zatok postojowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w G. Organ ustalił, że inwestycja obejmuje wymienione nieruchomości mające się znajdować w projektowanym pasie drogowym oraz nieruchomości znajdujące się już w istniejącym pasie drogowym, m.in. działkę nr [...] z obrębu nr [...], a także nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone. W punkcie 6 decyzji wskazano nieruchomości, które stają się własnością Gminy G. (z jedn. ewiden. [...]: działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz z jedn. ewiden. [...]: działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). W pkt 10 decyzji wskazano, że wysokość odszkodowania zostanie ustalona w odrębnej decyzji według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. Ł. i D. Ł., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności oraz wskazując na nadużycie przepisów specustawy w celu wywłaszczenia ich działki nr [...] i brak potrzeby realizacji tej inwestycji. W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Starostę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji, oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Starosty [...], jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu. W wyniku analizy materiału dowodowego stwierdzono, że w dniu 29 stycznia 2021 r. Burmistrz G. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Do wniosku inwestor załączył, zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy zrid, pozytywną opinię Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 11 grudnia 2020 r., opinię Zarządu Powiatu [...] w postaci uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., a także pozytywną opinię Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2020 r. Natomiast, zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy zrid, inwestor do wniosku załączył mapę w skali 1:500, przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Jednocześnie, odnośnie pozostałych opinii i uzgodnień inwestor wskazał we wniosku zrid, iż nie są wymagane. Ponadto, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy zrid, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia 5 listopada 2020 r., znak: DT-WIT.420.17.2020. W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy zrid, do wniosku dołączono również projekt budowlany wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa ww. art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Starostę [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia, w tym dokonał oceny zachowania zgodności postępowania z procedurą i stwierdził, że w związku z brakami we wniosku organ I instancji pismem z dnia 15 lutego 2021 r. wezwał inwestora do ich uzupełnienia. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu uzupełnień i stwierdzeniu kompletności wniosku pod względem formalnym, zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy, na podstawie art. 11d ust. 5 ww. ustawy Starosta G. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienie wysłano pełnomocnikowi wnioskodawcy, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w G., oraz Starostwa Powiatowego w G., a także w prasie lokalnej pn.: "Przegląd Regionalny". Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją oraz składać ewentualne uwagi i wnioski. W trakcie prowadzonego postępowania strony wniosły uwagi i zastrzeżenia co do planowanej inwestycji, m. in. skarżący D. Ł. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Starosta G. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi publicznej gminnej ul. [...] w zakresie budowy ścieżki pieszo-rowerowej, ścieżki rowerowej, chodnika, zatok postojowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w G." oraz zatwierdził projekt budowlany i podział nieruchomości. Następnie zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Starosta G. zawiadomił strony o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienia wysłano wnioskodawcy, właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń, na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym oraz w urzędowym Biuletynie Informacji Publicznej, a także na tablicy ogłoszeń w urzędzie właściwym ze względu na przebieg drogi - tj. Urzędzie Miejskim w G., w urzędowym Biuletynie Informacji Publicznej i w prasie lokalnej tj.: "Przegląd Regionalny". Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości organ uznał za skuteczne. W zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji stwierdził, że strony były właściwie i skutecznie zawiadomione, miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w trakcie trwania postępowania. Zatem postępowanie w tej sprawie było przeprowadzone w sposób prawidłowy. Natomiast, po analizie zatwierdzonej przez Starostę [...] ww. decyzją dokumentacji projektowej oraz załączonych opinii, uzgodnień i decyzji, organ II instancji stwierdził, że nie została ona wykonana zgodnie z wnioskiem zrid, warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), a także z ustawą zrid, ustawą o drogach publicznych i Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe Wojewoda wezwał inwestora do stosownych wyjaśnień i uzupełnień. Po przeprowadzeniu przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że przedłożony do wniosku inwestora projekt budowlany jest kompletny. Analizując decyzję Starosty [...], organ odwoławczy wskazał, że czyni ona zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 ustawy zrid, zawiera, bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (przedstawione na mapach w skali 1:500 stanowiących graficzną część projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym), zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik nr 2 do decyzji). Ponadto decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 1. W decyzji określono także warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji stwierdził, iż wydania decyzja wymaga jednak dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. W wyniku analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy dostrzegł, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty [...] wymaga korekty wniosku zrid, części projektu budowlanego tj.: stron tytułowych poszczególnych Tomów Nr I, II, III i IIIA, jak również rysunku pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" - Nr rys. BA1-PZT- 01 oraz BAI-PZT-02, stanowiącego część projektu budowlanego oraz integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 1, poprzez uchylenie i wpisanie nowych zapisów ww. decyzji Starosty [...], zatwierdzenie w miejsce uchylenia, nowych stron tytułowych poszczególnych Tomów Nr I, II, III i IIIA, oraz nowego rysunku pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" - Nr rys. BAI-PZT-01 oraz BAI-PZT-02, stanowiącego część projektu budowlanego, będącego załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji, będącej jej integralną częścią. Jednocześnie, skorygowano zapisy w decyzji Starosty [...] odnośnie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Organ wskazał, że uzupełnienie projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego nie powoduje zmiany zamierzenia budowlanego, a więc takie uzupełnienia nie godzą w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 183/18, wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt II OSK 203/18, CBOSA). Wyjaśnienia złożone przez Burmistrza, jak i dokumenty przez niego nadesłane nie spowodowały zmiany przedmiotu inwestycji, zwiększenia ilości stron postępowania administracyjnego, a także zmiany charakteru, jak i funkcji planowanego przedsięwzięcia. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz powyższych uzupełnień i wyjaśnień inwestora, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że uzupełniony zgodnie z ww. wezwaniami projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w niniejszej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji przytoczył treść pisma inwestora z dnia 19 stycznia 2022 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie Wojewody z dnia 29 grudnia 2021 r. do ustosunkowania się do zarzutów odwołania, w którym wyjaśniono m.in., że "Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego Inwestor nie zgadza się z zarzutem, jakoby doszło do naruszenia art. 21 Konstytucji. W ocenie Inwestora zarzut Skarżącego jest zupełnie bezzasadny i stanowi nieuprawnioną polemikę z przepisami Konstytucji. Wywłaszczenie nieruchomości pod drogi zostało wprost przewidziane w ustawie, w szczególności w art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i trudno przyjąć jakoby zastosowanie się przez Organ I instancji do przepisów przedmiotowej ustawy miało naruszać bezpośrednio Konstytucję. Nie został również naruszony art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie inwestora, wywłaszczenie jest konieczne, albowiem bez uzyskania przez Gminę prawa własności osiągnięcie celu publicznego nie będzie mogło być zrealizowane. Droga publiczna nie może bowiem przebiegać po działkach prywatnych, zatem właściwą do zastosowania w niniejszym stanie faktycznym procedurą było uzyskanie przez inwestora decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustawodawca przewidział skutek w postaci wywłaszczenia." Organ odwoławczy zgodził się z argumentami inwestora przytoczonymi powyżej. Odnośnie zarzutów skarżących dotyczących naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., Wojewoda podkreślił, iż projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Organ I instancji wnikliwie przeanalizował uwagi skarżących dot. realizacji ww. inwestycji jeszcze przed wydaniem skarżonej decyzji i przebieg prowadzonego postępowania zawarł w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika m.in. że nie ma innej możliwości zaprojektowania rozbudowy, drogi aby spełnić obowiązujące przepisy prawa. Należy ponadto wskazać, że wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich zostały zawarte w wydanej decyzji Starosty [...]. Rozbudowa pasa drogowego drogi została zaprojektowana przede wszystkim z poszanowaniem istniejącej zabudowy okolicy drogi. Powierzchnie działek pozyskane w celu poszerzenia pasa drogowego są stosunkowo niewielkie, a działka nr [...] należąca do skarżących, stanowiąca już drogę zgodnie z wykazem zamieszczonym w wypisie z rejestru gruntów, nad którą zarząd sprawuje Burmistrz G., leży w istniejącym pasie drogowym rozbudowywanej drogi gminnej ul. [...] Zatem słusznym rozwiązaniem było przejęcie jej na własność przez Gminę G. na podstawie przepisów ustawy zrid w celu realizacji przedmiotowej inwestycji, co jednocześnie ma na celu poprawę warunków jazdy na ww. drodze (zwiększenie bezpieczeństwa ruchu samochodów i pieszych, zapewnienie możliwości dojazdu poprzez zjazdy publiczne i indywidualne dla działek usytuowanych przy drodze, a także zapewnienie mieszkańcom bezpiecznych warunków poprzez zaprojektowanie m. in. ścieżki pieszo-rowerowej, rowerowej i chodników). Organ odwoławczy podkreślił, że organy obu instancji nie posiadają kompetencji do zmiany trasy projektowanej inwestycji. W rozpatrywanym przypadku, w szczególności co się tyczy ww. działki, nie wydaje się możliwa rozbudowa drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Dodatkowo podkreślono, iż zabezpieczenie słusznych interesów i praw osób odwołujących się, a których interesy w wyniku realizacji tego projektu zostaną naruszone, z uwagi na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, nastąpi stosownie do art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), w związku z art. 23 ustawy zrid, w celu zapobieżenia niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia należne jest odszkodowanie. Postępowanie odszkodowawcze stanowi odrębne postępowanie w stosunku do postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie doszło również - zdaniem organu II instancji - do naruszenia zapisów ustawy zrid, gdyż projektowana rozbudowa dotyczy drogi posiadającej status drogi publicznej, przez co spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 1 ustawy, który stanowi: "Ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, 471 i 1087), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach." Natomiast z art. 4 ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, że droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie z art. 19 ww. ustawy, który tanowi: "1. Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. 2. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta)" inwestorem jest właściwy zarządca drogi. Zatem, spełniono także warunki wynikające z art. 2 ustawy zrid. Zdaniem organu odwoławczego, spełniono również w decyzji przesłanki wynikające z art. 11 f ust. 1 pkt 3 ustawy zrid, o którym mowa w odwołaniu, gdyż jak wskazano w powyższych akapitach zgodnie z art. 11f ust. 1 Starosta G. w pkt 3 decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. wskazał warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, które są wymagane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a pozostałe po prostu tej inwestycji nie dotyczą, co wynika jednoznacznie z wniosku inwestora. Organ odwoławczy podkreślił również, że zarówno starosta orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i wojewoda działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które wydając decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są uprawnionymi do oceny zasadności realizacji zawnioskowanych inwestycji, wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy zrid, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Ocenie dokonanej przez organy I i II instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy zrid, natomiast stosownie do przepisu art. 11e tej ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W odniesieniu do zarzutów odwołania, organ podkreślił, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Takie ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14 składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego odmówiono podjęcia, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.)". Według Sądu, Rzecznik Praw Obywatelskich w istocie rzeczy przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, które dotyczy istotnego problemu konstytucyjnego, co do tego w jaki sposób ma być oceniana dopuszczalność pozbawienia własności z uwagi na cele publiczne (art. 21 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał w ww. postanowieniu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Wojewoda wskazał, że podział nieruchomości, jaki nastąpił w związku z wydaniem decyzji i przejęcie działki nr [...], a w następstwie tego, przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy G. nie świadczy o braku ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem te interesy są zabezpieczone konstytucyjnym prawem żądania odszkodowania z tytułu utraty prawa własności. Poza tym, pojęcie nieostre, jakim posługuje się ustawodawca "uzasadnione interesy osób trzecich" nie może być wykładane w sposób zaprzeczający ratio legis będącego podstawą ustawy - uproszczenia procedur związanych z realizacją inwestycji drogowych. W uzasadnieniu odwołania skarżący powołali treść art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 946, zwanej dalej "Konstytucją RP") oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741, t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, zwanej dalej "u.g.n"). Powołanie się na treść art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być skuteczne, bowiem kwestie dotyczące wywłaszczenia na gruncie niniejszej sprawy nie regulują przywołane przepisy. Niezbędne jest w tym miejscu przywołanie art. 2 pkt 10 ww. ustawy, zgodnie z którym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy będącej podstawą realizacji inwestycji drogowych. Tym samym, zasady i tryb postępowania w sprawie ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę inwestycji drogowej regulowane jest przepisami ustawy zrid, a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami, choć z odpowiednim zastosowaniem tej drugiej w sprawach nieuregulowanych. Nie zmienia to faktu, że sytuacja skarżących, która w wyniku wydania decyzji doznała uszczerbku w swoim majątku przez wywłaszczenie, pozostaje zabezpieczona poprzez regulacje przewidujące wypłatę odszkodowania, co czyni zadość art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a. także nie mogą zostać uznane za zasadne, bowiem mając na względzie to, że organy administracji publicznej nie są kompetentne do badania celowości realizacji zamierzonej inwestycji, prawidłowe było odstąpienie od rozważań dla realizacji alternatywnego rozwiązania. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. Ł., zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez naruszenie zasady poszanowania mienia i pozbawienie własności odwołującego się w sposób bezpodstawny, gdyż przedmiotowa inwestycja przebudowy ulicy jest niepotrzebna, zbędna i bezcelowa, nie mająca żadnego uzasadnienia, a zamiarem inwestora nie jest realizacja inwestycji, a jedynie pozbawienie własności skarżącego się i uwolnienie się od obowiązku zapłaty czynszu dzierżawnego, 2. art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony własności i pozbawienie prawa własności odwołującego się bezprawnie, bez przesłanki celu publicznego, gdyż przedmiotowa inwestycja przebudowy ulicy jest niepotrzebna, zbędna i bezcelowa, nie mająca żadnego uzasadnienia i nie będzie realizowana, a zamiarem inwestora nie jest realizacja inwestycji, a jedynie pozbawienie własności skarżącego się i uwolnienie się od obowiązku zapłaty czynszu dzierżawnego, 3. art. 11a i art. 12 ust. 1 specustawy drogowej poprzez bezpodstawne wydanie decyzji zezwalającej na inwestycję na nieruchomościach odwołującego się, podczas gdy inwestycja nie spełnia przesłanki celu publicznego, jest niepotrzebna, zbędna i bezcelowa, nie mająca żadnego uzasadnienia, a zamiarem inwestora nie jest realizacja inwestycji, a jedynie pozbawienie własności skarżącego się i uwolnienie się od obowiązku zapłaty czynszu dzierżawnego, 4. art. 1 ust. 1 specustawy drogowej poprzez bezpodstawne zastosowanie tej ustawy w sytuacji, gdy inwestor nie ma zamiaru jej realizować a jedynym celem jest pozbawienie własności skarżącego się i uwolnienie się od obowiązku zapłaty czynszu dzierżawnego, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji i o umorzenie postępowania, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że ustawodawca określa zakres przedmiotowy regulacji w art. 1 ust. 1 u.z.p.d.p. Zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z analizy treści przywołanego przepisu wynika, że przedmiotem regulacji jest przygotowanie i realizacja inwestycji drogowych. Jednocześnie ustawodawca nie uchylił przepisów dotychczasowych normujących zwykły tryb realizacji inwestycji drogowych. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano jako cel jej uchwalenia "zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych" (IV kadencja, druk sejm. nr 858, s. 1). Z treści uzasadnienia wynika, że przyjęcie tej uproszczonej ścieżki inwestycyjnej ma na celu przyśpieszenie budowy dróg i autostrad. Z powyższego jednoznacznie wynika, że specustawa może być stosowana jedynie w przypadku rzeczywistego zamiaru realizacji inwestycji drogowej. Nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. Gmina G. jest uprawniona do realizacji w trybie specustawy każdej inwestycji drogowej, która ma zamiar rzeczywiście realizować. W niniejszym przypadku doszło do rażącego nadużycia prawa, albowiem celem wszczętego postępowania nie jest budowa, czy przebudowa drogi, a jedynie przymusowe pozbawienie skarżącego prawa własności działki nr ew. [...]w obrębie nr 0034. W przeszłości inwestor, przy braku sprzeciwu skarżącego, bo zgody nie otrzymał, ani się o nią nie zwracał, wybudował drogę w ciągu ulicy [...]. Działka nr ew. [...] ma powierzchnię 756 m2 i w całości zajęta jest przez jezdnię i pas drogowy z chodnikiem, wjazdem na parking, zjazdami na sąsiednią nieruchomość komercyjną (działka nr ew. [...]), pasami zieleni. Kilka lat temu inwestor, również bez pisemnej zgody skarżącego, całkowicie przebudował całą ulicę [...], wymieniając podbudowę drogi, budując chodniki, zatoki, parkingi, przystanki autobusowe. Roboty zostały wykonane bardzo rzetelnie i do chwili obecnej cała średnio obciążona ruchem samochodów osobowych ulica pozostaje w doskonałym stanie. Ruch samochodów ciężarowych praktycznie nie odbywa się, albowiem równolegle do ulicy [...], w odległości ok. 50 m przebiega tranzytowa droga nr [...] ([...]) z chodnikami, ścieżką rowerową, oświetleniem, sygnalizacją świetlną itd. Dokonując przebudowy ulicy [...], Gmina poniosła potężne koszty, ale efekt inwestycyjny był zadawalający. Przez cały ten czas, od 1998 r., skarżący był współwłaścicielem tej nieruchomości. Początkowo toczyły się rozmowy o przeniesieniu własności działki na Gminę, lecz strony nie doszły do porozumienia. Od 1999 r. do XII 2007 r. Gmina korzystała z nieruchomości nieodpłatnie. W dniu 20 stycznia 2009 r. skarżący zawarł z Gminą umowę dzierżawy działki na czas nieokreślony, która obowiązuje do chwili obecnej. W wieloletnim planie inwestycyjnym Gminy, ani w żadnym innym dokumencie nie przewidziano rozbudowy ulicy [...], zarówno w zakresie rzeczonym, jak i finansowym. Ze względu na bardzo dobry stan techniczny i zadawalające rozwiązania komunikacyjne inwestycja przebudowy, czy rozbudowy drogi jest niepotrzebna, zbędna i bezcelowa, nie mająca żadnego uzasadnienia. Podjęcie decyzji o wydatkowaniu wielomilionowych środków na jej realizację stanowiłoby rażącą niegospodarność, moim zdaniem podpadającą pod odpowiedzialność karno-prawną. Inwestor z całą pewnością ma tego świadomość i w dającej się określić przyszłości inwestycja realizowana nie będzie. Rozpoczynając procedurę zrid w trybie specustawy drogowej, Gmina miała na celu jedynie pozbycie się obowiązku zapłaty czynszu dzierżawnego, na który sama zgodziła się w roku 2009, a nie realizację inwestycji. Nie mając zamiaru realizować jej faktycznie wystąpiła o wszczęcie procedury przymusowego pozbawienia skarżącego pożytków cywilnych z własności nieruchomości przez wyzucie go z własności. Jest to jest jedyny cel wystąpienia z wnioskiem w trybie specustawy drogowej. Po uzyskaniu własności nieruchomości temat z przyczyn oczywistych zostanie zakończony, a nikt nie będzie inwestycji realizował. Zdaniem skarżącego, art. 1 ust. 1 specustawy drogowej jednoznacznie wskazuje, że ma ona służyć szybkiej realizacji inwestycji. Nie mając zamiaru realizować rozbudowy ulicy [...], Gmina G. wykorzystała zapisy specustawy drogowej do zupełnie innego celu, a mianowicie przymusowego przejęcia własności nieruchomości. Tego rodzaju działanie stanowi oczywiste nadużycie prawa i nie zasługuje na ochronę, tym bardziej że dopuszcza się go organ władzy. Potwierdzeniem, że wyłącznym celem Gminy było "uwolnienie się" od obowiązku zapłaty czynszu dzierżawnego jest fakt złożenia wniosku o nadanie przez Starostę [...] wniosku o zaopatrzenie decyzji zrid w klauzulę natychmiastowej wykonalności, czego Starosta nie uczynił. Gmina dążyła jedynie do tego, aby jak najwcześniej móc zaprzestać płacić czynsz dzierżawny, zamiast przystąpić do rzeczowych negocjacji w sprawie zakupu nieruchomości. Przez cały czas władania działką nr ew. [...] przez Gminę (od 1999 r.) właściciele nieruchomości akceptowali inwestycje drogowe Gminy na tej działce. Mając świadomość, że nie jest to typowa sytuacja, aby droga publiczna przebiegała przez prywatną działkę, wielokrotnie podejmowali próby przeniesienia własności w formie sprzedaży, czy też zamiany i w dalszym ciągu podtrzymują ten zamiar bez stosowania przez organy władzy samorządowej różnych zabiegów, które można jedynie określić jako nadużycie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2022 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z zarządzeń nr 124/2022 i 125/2022 Burmistrza G. z dnia 9 listopad 2022 r. odpowiednio w sprawie projektu Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy G. na lata 2023-2035 oraz w sprawie projektu uchwały budżetowej Gminy G. na rok 2023 na okoliczność potwierdzenia podniesionego w skardze zarzutu nadużycia prawa polegającego na wystąpienie o realizację w trybie specustawy drogowej tej inwestycji, w sytuacji, gdy Gmina nie ma zamiaru jej realizować przez co najmniej kilka lat. Sąd dopuścił ten wniosek dowodowy na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2022 r. Burmistrz G. poinformował, że roboty budowlane przy tej inwestycji drogowej nie zostały rozpoczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa. Na wstępie wskazać należy, iż w przypadku inwestycji liniowych zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r., II OSK 1539/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1396/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lipca 2020 r., II SA/Gd 4/20, opubl. CBOSA). W takim przypadku Sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżących, niezależnie od zakresu zaskarżenia, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 powołanej specustawy, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinak drogi, nieruchomości, działki. W związku z tym Sąd rozpoznał skargę w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącego, tj. w zakresie dotyczącym działki nr [...] z obrębu nr [...], której jest on współwłaścicielem. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowe postępowanie dotyczące rozbudowy drogi krajowej zostało wszczęte na wniosek uprawnionego inwestora z dnia 29 stycznia 2021 r., tj. Burmistrza G., gdyż rozbudowywana droga jest drogą gminną (art. 11b ust. 1 specustawy). Wniosek zawiera wymagane przez art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy elementy, m.in. załączono do niego mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono mapy zawierające projekty podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). W myśl art. 11d ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy drogowej, we wniosku zawarto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Przedmiotowy projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust 4 tej ustawy, do projektu budowlanego dołączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, jak i wymagane przepisami decyzje administracyjne. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji zgodnie z przepisami specustawy. Decyzja organu odwoławczego została doręczona zgodnie z art. 11f ust. 3 i 6 ustawy. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja polegać ma na rozbudowie drogi publicznej gminnej ul. [...] w zakresie budowy ścieżki pieszo-rowerowej, ścieżki rowerowej, chodnika, zatok postojowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w G.. W projekcie budowlanym wskazano, iż na inwestycję będą składały się: budowa ścieżek pieszo-rowerowych, ścieżek rowerowych oraz chodników, rozbudowa skrzyżowania ul. T. [...], budowa miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, budowa zatok postojowych dla samochodów osobowych, przebudowa istniejących zjazdów publicznych, budowa oświetlenia ulicznego, budowa sieci kablowej nN, humusowanie oraz obsianie trawą niezagospodarowanej części pasa drogowego. W ramach inwestycji przewiduje się rozbiórkę nawierzchni jezdni ulic, chodników, zjazdów, zatok postojowych oraz ich obramowania oraz wskazanych fragmentów sieci elektroenergetycznej oraz słupów oświetlenia ulicznego (Projekt budowlany Tom I, Projekt zagospodarowania terenu część opisowa, str. 15). Przedmiotowa droga jest drogą gminną klasy L, posiada jezdnię o szerokości 6 m znajduje się w centrum G. pomiędzy ulicami [...] i [...]. Długość rozbudowywanego odcinka drogi wynosi 599, 71 m. W ocenie Sądu, przedmiotowa inwestycja mogła być zrealizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., dalej jako specustawa drogowa). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. W przepisie tym ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W myśl art. 4 pkt 1 tej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Również w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.) droga powinna mieć w szczególności pobocza lub chodnik - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych (§ 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). W orzecznictwie przyjmuje się, że zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej ciągu pieszego i drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2018 r., II OSK 3337/17; z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 1881/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym Sąd uznał, że podstawą prawną realizacji przedmiotowej inwestycji mogły być przepisy powołanej specustawy drogowej. W ocenie Sądu, nie jest zasadny zarzut skargi nadużycia prawa poprzez zastosowanie w tej sprawie art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w sytuacji, gdy – jak twierdzi skarżący - inwestor nie ma zamiaru jej realizować, a jedynym celem inwestora jest pozbawienie go własności i uwolnienie się od obowiązku zapłaty czynszu dzierżawnego. W skardze wielokrotnie zakwestionowano celowość i racjonalność realizacji tej inwestycji. W związku z tym podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z dnia 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18, CBOSA). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., II OSK 432/13). W związku z powyższym zarówno organy rozpatrujące wniosek inwestora, jak i Sąd nie mogą kwestionować celowości i zasadności realizacji przez inwestora tej inwestycji. Sąd bada jedynie czy organy dokonały prawidłowej oceny zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego zaskarżonej decyzji. Nie jest również przedmiotem tego postępowania ustalenie czy gmina posiada przewidziane w budżecie środki finansowe na realizację inwestycji drogowej i w jakim terminie tę inwestycję zamierza zrealizować. Sąd ma jedynie obowiązek ustalić czy budowa drogi została rozpoczęta przed wydaniem wyroku w sprawie z uwagi na treść art. 31 ust. 1 i 2 specustawy drogowej. W odniesieniu do argumentacji skargi, iż inwestor celowo zastosował przepisy specustawy drogowej, aby wywłaszczyć skarżącego z jego praw do działki nr [...]i aby uwolnić się od obowiązku zapłaty czynszu dzierżawnego na rzecz skarżącego za możliwość korzystania przez Gminę z tej nieruchomości na cele drogowe (uiszczanego przez Gminę od 2009 r.), wskazać należy, iż z akt sprawy nie wynika, aby inwestycja ta została zaprojektowana i aby rozpoczęto procedurę uzyskania zezwolenia na jej realizację wyłącznie dlatego, aby pozbawić skarżącego prawa własności działki nr [...]. Ta inwestycja liniowa, realizowana na odcinku ok. 600 m, obejmuje nie tylko działkę skarżącego, lecz wiele innych działek. W punkcie 6 decyzji organu I instancji wskazano 12 działek, które stają się własnością Gminy G.. Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja obejmuje szereg różnego rodzaju robót budowlanych polegających na budowie ścieżek pieszo-rowerowych, ścieżek rowerowych oraz chodników, rozbudowie skrzyżowania ul. T. [...], budowie miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, budowie zatok postojowych dla samochodów osobowych, przebudowie istniejących zjazdów publicznych, budowie oświetlenia ulicznego i sieci kablowej nN. Wskazywana przez skarżącego subiektywna argumentacja nie znajduje uzasadnienia w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, z których nie wynika, aby inwestycja ta miała cechy pozorności. Z przedstawionych wyżej względów nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi naruszenia przez organy art. 11a i art. 12 ust. 1 specustawy drogowej poprzez bezpodstawne wydanie decyzji zezwalającej na inwestycję drogową na nieruchomościach skarżącego, podczas gdy inwestycja nie spełnia przesłanki celu publicznego, jest zbędna i bezcelowa, nie mająca żadnego uzasadnienia, a zamiarem inwestora nie jest realizacja inwestycji, a jedynie pozbawienie własności skarżącego i uwolnienie się od obowiązku zapłaty czynszu dzierżawnego. Dodatkowo wskazać należy, iż przepis art. 11a specustawy drogowej określa właściwość organów do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 1 i 2), warunki wydania decyzji (ust. 2a i 4) oraz termin wydania decyzji (ust. 3). W myśl art. 12 ust. 1 ustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Żaden z powołanych przepisów nie został w tej sprawie naruszony. W szczególności, w odniesieniu do działki skarżącego nie zatwierdzono podziału nieruchomości, lecz przeszła ona w całości na własność Gminy. W odniesieniu do zarzutów skargi naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony własności i pozbawienie skarżącego prawa własności bez przesłanki celu publicznego, gdyż przedmiotowa inwestycja przebudowy ulicy jest zbędna i bezcelowa i nie będzie realizowana, podkreślenia wymaga, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są m.in. regulacje specustawy drogowej, które stanowią samodzielną podstawę do wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji drogowych, które są inwestycjami celu publicznego. Zgodnie z art. 12 ust. 2 powołanej ustawy, linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości znajdujące się w tych liniach, niezbędne do realizacji inwestycji, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej). Za przejęte na własność gminy nieruchomości przysługuje odpowiednie odszkodowanie. Działka skarżącego nr [...]stanowi działkę drogową zgodnie z wykazem zamieszczonym w wypisie z rejestru gruntów, nad którą zarząd sprawuje Burmistrz G., leży w istniejącym pasie drogowym rozbudowywanej drogi gminnej ul. [...] Zatem słusznym rozwiązaniem było przejęcie jej na własność przez Gminę G. na podstawie przepisów specustawy drogowej w celu realizacji przedmiotowej inwestycji. Przejęcie tej nieruchomości (oraz innych działek) na własność Gminy pozwoli również na uregulowanie stanu prawnego tej drogi publicznej. Podkreślenia również wymaga, że skarżący nie kwestionuje w zasadzie konieczności przejęcia jego nieruchomości na własność Gminy pod realizację inwestycji drogowej, lecz domaga się odpowiedniej rekompensaty finansowej za tę nieruchomość, wskazując w skardze, że podejmował próby porozumienia z Gminą co do wykupu tej nieruchomości. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje w odrębnym postępowaniu administracyjny organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a). Zatem kwestia przysługującego skarżącemu na mocy wskazanych przepisów odszkodowania za udział w prawie własności działki nr [...] będzie rozpatrywana w odrębnym postępowaniu, w którym skarżący może dochodzić rekompensaty za utraconą własność w odpowiedniej wysokości. W związku z powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego nie narusza prawa, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.