VII SA/Wa 185/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W.P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] października 2016r., Nr [...], w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej Nr [...], na działkę nr [...], położoną w m. [...] przy ul. [...], w km 363 + 950 drogi krajowej Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając orzeczenie i ustosunkowując się do odwołania W.P. oraz zaskarżonej decyzji [...]WINB, GINB wyjaśnił, że zgodnie z twierdzeniami skarżącego, podczas przebudowy drogi krajowej Nr [...] i budowy drogi wewnętrznej [...] uszkodzona została nawierzchnia zjazdu do działki nr [...], w związku z tym dalsze jego użytkowanie nie było możliwe. Przedmiotowy zjazd został przydzielony do działki nr [...] w latach 1970-1974 w ramach drogi koniecznej. W 1991 r. zostało wystosowane do Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych pismo w sprawie wyrażenia zgody na poszerzenie zjazdu i skarżący stosowną zgodę uzyskał, co potwierdza pismo GDDKiA z dnia [...] sierpnia 1996r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 1440) przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd nie mieści się w definicji drogi, nie jest zatem częścią drogi, nawet gdy leży w pasie drogi. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy; w art. 29 zawarty został zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, na wykonanie, których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Art. 30 ww. ustawy wskazuje natomiast, które z obiektów i robót budowlanych wskazanych w art. 29 wymagają dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Nie ulega – w ocenie GINB - wątpliwości, że każdy zjazd, należy zaliczyć do obiektów budowlanych, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony, określając miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu, parametry techniczne, oraz zamieszcza się w przypadku obu zezwoleń pouczenie o określonych obowiązkach. W rozpatrywanym przypadku procedury poprzedzające wykonanie robót budowlanych dotyczących zjazdu z drogi krajowej w miejscowości [...] nie zostały dochowane, co stanowi o wykonaniu tego zjazdu a także jego przebudowie w 2014r. w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z akt sprawy, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też: "GDDKiA") pismem z dnia [...] grudnia 2015r. zwróciła się do [...]WINB o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami zrealizowanej przebudowy zjazdu z drogi krajowej Nr [...] do posesji nr [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]. Z informacji zawartej w piśmie GDDKiA z dnia [...] czerwca 2014r., znajdującym się w aktach sprawy wynika, że w trakcie kontroli drogi Nr [...] w dniu [...] czerwca 2014r. stwierdzono wykonywanie robót budowlanych dotyczących przebudowy zjazdu polegających na ułożeniu krawężników i nawierzchni z kostki betonowej bez zgody zarządcy drogi. Przebudowa zjazdu została stwierdzona w protokole z oględzin z dnia [...] stycznia 2016r., przeprowadzonych przez przedstawicieli GDDKiA. Przebudowa nie została zgłoszona do Wojewody [...]. W dniu [...] marca 2016r. pracownicy organu I instancji dokonali inspekcji w terenie w sprawie przedmiotowego zjazdu i ustalili, że w czerwcu 2014r. inwestor ułożył nawierzchnię z kostki betonowej oraz krawężniki na istniejącym zjeździe na szerokości 31m i długości 11, 05m, szerokość przy bramie 5, 05m. Według przedstawiciela zarządcy drogi, inwestor powinien był uzyskać zgodę zarządcy drogi na wykonanie ww. robót i dostosować niweletę i parametry zjazdu do drogi krajowej oraz zgłosić do organu administracji budowlanej. Z oświadczenia W.P. w piśmie z dnia [...] marca 2016r. wynika, że powodem przebudowy zjazdu było uszkodzenie nawierzchni zjazdu podczas budowy drogi krajowej, co spowodowało skutki groźne dla użytkowników. W piśmie z dnia [...] czerwca 2016r. wyjaśnił on także, że zjazd został przydzielony do działki nr [...] w ramach drogi koniecznej w latach [...] po wywłaszczeniu części działki na rzecz Skarbu Państwa pod drogę ekspresową. Zjazd został wybudowany przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, znajduje się na mapach w planie zagospodarowania przestrzennego jak również w rejestrze zabytków i figuruje tam, jako zjazd publiczny. Z pisma z dnia [...] czerwca 1991r. wynika, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] wyraziła zgodę na czasowe użytkowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do posesji W.P., a ze znajdującej się w aktach sprawy kopii pisma z dnia [...] sierpnia 1996r., znak: [...] wynika, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] potwierdziła uzgodnienie dokumentacji. GDDKiA, w piśmie z dnia [...] lutego 2016r., znak: [...] poinformowała [...]WINB że w jej archiwach brak jest dokumentów dotyczących wybudowanego zjazdu. Z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2016r., znak: [...] (stanowiącego odpowiedź na pismo [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2016r.) wynika, że w zasobach archiwalnych organu wojewódzkiego brak jest dokumentacji dotyczącej ww. zjazdu. W ocenie GINB, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie wskazuje więc jednoznacznie, kiedy został wybudowany będący przedmiotem niniejszego postępowania zjazd z drogi krajowej Nr [...], na działkę nr [...], ani czy powstał pod rządami ustawy z 1974r. Prawo budowlane, czy pod rządami Prawa budowlanego z 1994r. Z informacji udzielonej przez W. P. wynika, że zjazd został przydzielony do działki nr [...] w ramach drogi koniecznej w latach 1970/74. Organ I instancji ustalił też, że roboty budowlane dotyczące przebudowy zjazdy polegające na ułożeniu krawężników i nawierzchni z kostki betonowej bez zgody zarządcy zostały wykonane w czerwcu 2014r. W ocenie GFINB rację miał [...]WINB, że powyższa kwestia nie ma znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, zważywszy, że w wyniku dokonanej w 2014r. przebudowy sporny zjazd w bliżej nieokreślonym kształcie przestał istnieć. Przedmiotem postępowania musi być zjazd w obecnym kształcie, powstały w wyniku samowolnej przebudowy samowolnie wybudowanego zjazdu. Jeżeli przedmiotowy zjazd, będący samowolą budowlaną, był wybudowany przed 1995r. a więc przed datą wejścia w życie obowiązującej Prawo budowlane, to ze względu na to, że podlegał on dalszej przebudowie po wejściu w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, do usuwania skutków samowoli będzie miała zastosowanie obecna ustawa Prawo budowlane. Organ uznał, że okolicznością bezsporną jest, że przedmiotowy zjazd wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym, że zjazd jest budowlą, a zatem obiektem budowlanym, to w omawianej sprawie winna mieć zastosowanie procedura wynikająca z art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którą właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ administracyjny przed orzeczeniem nakazu rozbiórki zobligowany jest jednak przeprowadzić postępowanie legalizacyjne obiektu, który powstał bez wymaganego prawem pozwolenia. Postępowanie to ma na celu ustalenie, czy dany obiekt budowlany po spełnieniu przesłanek zawartych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego może zostać zalegalizowany, czy też konieczne będzie nałożenie nakazu jego rozbiórki. W rozpatrywanym przypadku, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że samowolnie wybudowany zjazd nie może być zalegalizowany, ponieważ narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy techniczno budowlane. Z wypisu z planu zagospodarowania przekazanego przez Urząd Miejski w R. (pismo z dnia [...] maja 2016r., znak:: [...]) dla wsi [...] - zachód i część wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] października 2001 opublikowaną w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z 2001r. a także ustaleniami szczegółowymi w zakresie komunikacji (przekazanymi przy piśmie Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] czerwca 2016r.) wynika, że "Droga krajowa Nr [...] relacji [...] – [...] III klasy technicznej posiada dwie jezdnie 2x7, 0 +3, Om pobocze rozdzielone pasem zieleni. Droga prowadzi ruch tranzytowy, dostępność ograniczona. Dla obsługi terenów przyległych wzdłuż drogi głównej po obu stronach prowadzone są drogi lokalne (3, 5 m szer.). W liniach rozgraniczających rezerwuje się pas szer. 60,00m". Zatem plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje obsługi działek położonych wzdłuż drogi krajowej Nr [...] bezpośrednio z tej drogi, lecz za pomocą dróg lokalnych. Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r. poz. 124) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg (....) oraz warunki stosowania zjazdów (...), przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W rozpatrywanym przypadku istnieje droga zbiorcza [...]. Ponadto, jak uznał organ, lokalizacja przedmiotowego zjazdu narusza § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, zgodnie z którym wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1) oraz w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2). Zjazd stanowi zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przyspieszonym odbywającym się na drodze krajowej Nr [...], a jego lokalizacja narusza ww. § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. W związku z tym, że brak jest możliwości legalizacji spornego zjazdu na działkę nr [...] położoną w m. [...] z drogi krajowej Nr [...], wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego zjazdu było w ocenie GINB uzasadnione i zgodne z prawem, a zarzuty zawarte w odwołaniu, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z tą decyzją nie zgodził się W.P., który – reprezentowany przez adwokata J. M. – pismem datowanym na [...] stycznia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając przedmiotową decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, 75, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nie uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzeniu postępowania I instancji, w sytuacji gdy: "1) organ odwoławczy błędnie przyjął w ślad za organem I instancji, iż w sprawie nie ma dowodów świadczących o tym kiedy przedmiotowy zjazd został wybudowany, w sytuacji gdy na karcie 3 swej decyzji organ odwoławczy powołał się na oświadczenie Strony skarżącej, iż przedmiotowy zjazd został wybudowany w latach 1970 - 1974, a z dołączonej przez Stronę skarżącą kopii pisma wynika, iż już w 1991 roku Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych wyraziła zgodę na czasowe użytkowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...], co ma istotne znaczenie, co do tego, jakie przepisy w niniejszej sprawie należy stosować (ustawę prawo budowlane z 31.01.1061 r., czy 24.10.1974 r. czy też z lipca 1994 r.) oraz czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. z [...].10.2001 r., 2) nie wykorzystanie wszystkich środków dowodowych w przypadku kwestionowania oświadczenia Strony skarżącej, zezwalających na określenie kiedy przedmiotowy zjazd został wybudowany tj. np. przesłuchanie świadków obecnych przy przebudowie drogi np. projektantów, czy też zamówienia cyklicznych zdjęć lotniczych z [...] Ośrodka Dokumentacji [...] w W., co uczyniła Strona skarżąca w grudniu 2016 roku. 3) błędnym przyjęciu, iż Strona skarżąca wybudowała nowy zjazd w sytuacji, gdy zarówno organ II instancji (karta 3 zaskarżonej decyzji) jak i organ I instancji (karta 1 i 2) ustaliły, iż zjazd został jedynie przebudowany poprzez położenie krawężników i nawierzchnię z kostki betonowej, co z całą pewnością nie jest wybudowaniem nowego zjazdu, co więcej jak stwierdził organ I instancji na karcie 2 "okolicznością bezsporną w sprawie jest, iż Pan P. dokonał utwardzenia zjazdu poprzez ułożenie kostki betonowej, co niewątpliwie też poprawiło jego dotychczasowe parametry użytkowe i techniczne, a w takim przypadku mamy do czynienia z przebudową obiektu budowlanego, jakim jest zjazd z drogi publicznej". Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że roboty zostały wykonane bez zgody zarządcy drogi oraz bez wymaganej akceptacji organu administracji państwowej, ale miał na względzie szeroko pojęte bezpieczeństwo użytkowników drogi zbiorczej [...], którzy, wjeżdżając na drogę krajową nr [...], korzystają od wielu lat ze zjazdu do jego posesji. Skarżący wskazał, że tak stan faktyczny wynikał z projektów, które "zatwierdzone w decyzjach Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001r., nr [...], znak: [...] oraz z dnia [...] września 2002r., nr [...], znak: [...], które dotyczyły przebudowy drogi krajowej nr [...] w km 358+770 do km 360+000 oraz budowy wzdłuż drogi nr [...] drogi wewnętrznej [...] - projekt przebudowy drogi krajowej nie obejmował zjazdu do działki nr [...], a droga zbiorcza, [...], kończyła się równo z lewą krawędzią istniejącego zjazdu ( po skosie), oznacza to nie mniej ni więcej, iż zjazd istniał w momencie opracowania projektów a zakończenie drogi zbiorczej w skosie świadczy o pierwotnym kształcie zjazdu, nie ustawienie zastawy na końcu drogi [...] sankcjonował wszelki ruch pojazdów na przedmiotowym zjeździe, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] nie kwestionowała legalności budowy zjazdu". W ocenie skarżącego, z materiałów zebranych w sprawie wynika, że legalność budowy zjazdu nigdy nie była kwestionowana przez GDDKiA Oddział w [...]. Zjazd wybudowany zgodnie z. przepisami uznaje się za wybudowany legalnie. Legalne zjazdy z dróg krajowych figurują w ewidencji zjazdów (Bank Danych Drogowych) prowadzonych przez rejony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W dniu [...] maja 2016r., na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. [...]WINB, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy zjazdu ale było to zbyteczne, postępowanie powinno ewentualnie być wszczęte, zgodnie z intencjami GDDKiA Oddział w [...], w sprawie zrealizowanej przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] do posesji nr [...]. Legalność samej budowy jest bowiem bezsprzeczna. Zjazd powstał podczas przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] – [...] – [...] z jednojezdniowej w dwujezdniową (miało to miejsce w latach 70 ubiegłego wieku), pozostał do chwili przebudowy w kształcie w jakim go wybudowano. Skarżący podkreślił, że w chwili przebudowy drogi nr [...] nie istniała definicja zjazdu, wydane pozwolenie na budowę obejmowało całe zamierzenie budowlane a więc drogę ze zjazdami infrastrukturę. Trudno jednak twierdzić (wobec nieodnalezienia stosownej dokumentacji budowlanej), "iż tak spektakularnej inwestycji, jaka było na owe czasy budowa drogi dwujezdniowej, dokonano bez dokumentacji, pozwolenia na budowę, poszerzano pas drogowy, dokonywano wywłaszczeń, dokumenty musiały istnieć, rezultat wykonanej kwerendy w inwentarzu akt Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w [...] (obecny prawny następca to Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]), przedział czasowy to lata 1949 do 1975, prowadzonej w pracowni naukowej Archiwum Państwowego w [...] przy al. [...], był negatywny, nie znaleziono dokumentów dotyczących przebudowy drogi nr [...] z jednojezdniowej w dwujezdniową na odcinku od [...] – [...] – [...]". Kwestia ewentualnej przebudowy zjazdu, była pobieżnie potraktowana przez organ pierwszej instancji, wbrew art. 7 k.p.a. Organ pierwszej instancji pominął całkowicie możliwość powołania świadków obecnych przy przebudowie drogi, projektantów, możliwość zamówienia cyklicznych zdjęć lotniczych z [...] Ośrodka Dokumentacji [...]. Skarżący wyjaśnił, że "definicja zjazdu w ustawie o drogach pojawiła się stosunkowo późno, nie występowała w pierwotnej wersji oraz w jej następnych wydaniach, została wprowadzona dopiero ustawą w 14 listopada 2003r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953), art. 4. pkt 8 zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie: par. 3 pkt 12 zjazd to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430)". Przedmiotowy zjazd wybudowano razem z drogą pod rządami przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dróg stanowił przepis § 4 pkt 2 lit. a zarządzenia Ministra Komunikacji oraz Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 listopada 1964r. (Dz. Bud. Nr 22, poz. 64) w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa specjalnego w zakresie komunikacji, w tamtym okresie zjazd nie był wyodrębniony z drogi, pozwolenie na budowę obejmowało całe zamierzenie budowlane. Nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995r.. Nieprzedłożenie więc przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o działaniu w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Odnosząc się do nakazów ujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy R. należy, w ocenie skarżącego, stwierdzić, że w momencie budowy drogi dwujezdniowej a więc i zjazdu ustalenia te nie obowiązywały, droga i zjazd powstały legalnie. Skarżący wyjaśnił ponadto, że analiza projektów zatwierdzonych w decyzjach Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001r., nr [...], znak: [...] oraz z dnia [...] września 2002r., nr [...], znak: [...], potwierdza, iż pierwotnie droga [...] obejmowała zjazd do jego działki oraz do działki sąsiedniej w stronę R., choć z przyczyn prawdopodobnie finansowych, zakończono inwestycję na krawędzi wybudowanego w latach 70 ubiegłego wieku zjazdu do jego działki, zaś drogę zbiorczą [...] kończy pikietaż 0+298,29, końcówka jest zgodnym z kształtem zjazdu - po skosie. Skarżący podkreślił również, że brak dokumentacji nie dotyczy jedynie zjazdu, ale całej drogi krajowej nr [...]. Pomimo to organ I instancji, jak i II instancji, nie kwestionują "legalności wybudowania wyżej wymienionej drogi", co jest zdaniem skarżącego wewnętrznie sprzeczne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 27 marca 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja GINB, jak również decyzja ja poprzedzająca powinny zostać uchylone, gdyż naruszają prawo w sposób poniżej opisany, zaś skarga jest uzasadniona. Wyjaśnić należy na wstępie, że sprawa może być załatwiona (w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.) przez organ administracji publicznej wyłącznie wówczas, gdy należycie został ustalony stan faktyczny. Dlatego właśnie ustawodawca nadał w art. 7 k.p.a. konieczności ustalenia prawdy obiektywnej rangę zasady postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest więc takie przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego wynikiem jest stworzenie faktycznych podstaw do przyjęcia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Bez wątpienia, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wadliwe ustalenie (lub brak ustalenia) faktów istotnych dla sprawy, uniemożliwia organowi wydanie prawidłowej decyzji. W sprawie zawisłej przed Sądem organa obu instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej i legalności działania (art. 6 k.p.a.) poprzez wydanie decyzji, mającej w sposób nieuzasadniony i nie wynikający z akt sprawy za podstawę prawną art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przyjmując najbardziej dotkliwą dla strony sankcję, wynikającą z ww. przepisu, organ I instancji orzekł stanowczo w sytuacji, kiedy w żaden sposób nie ustalił rzeczywistego stanu rzeczy; w szczególności nie zebrał dowodów (lub wadliwie rozpatrzył dowody istniejące) na okoliczność tego, jak prawnie należy zakwalifikować działanie skarżącego i jaki był stan prawny, poprzedzający wykonane przez skarżącego prace. Organ II instancji wadliwie przeprowadził więc kontrolę zaskarżonej decyzji [...]WINB, nie dostrzegając tak istotnych wad, uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza na podstawie akt sprawy, że wprawdzie organ I instancji podjął szereg działań w celu ustalenia stanu faktycznego, ale działania te nie przyniosły oczekiwanego skutku – co organ sam stwierdza w uzasadnieniu swej decyzji. Skoro tak, to organ I instancji powinien wysnuć stosowne wnioski z dowodów w sprawie istniejących, w szczególności: kopii pisma z-cy dyrektora naczelnego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] (dalej: "DODP") z [...] czerwca 1991 r. na okoliczność udzielenia zgody na budowę przez ówczesnego zarządcę drogi przedmiotowego zjazdu i udostępnienie go do korzystania przez skarżącego; notatki służbowej sporządzonej 12 czerwca 1991 r. na okoliczność zawarcia oraz treści porozumienia pomiędzy Rejonem Dróg Publicznych w P., a M. P. i udzielonej zgody na budowę zjazdu; pisma DODP z . sierpnia 1996 r. na okoliczność potwierdzenia zgody zarządcy drogi z . lipca 1991 r. na budowę zjazdu (zjazdów) i na okoliczność, że zjazd (zjazdy) zostały zbudowane zgodnie z dokumentacją i są zlokalizowane w pasie drogi nr [...]. Istotnym dla treści rozstrzygnięcia oraz właściwego przyjęcia podstawy prawnej zarówno trybu postępowania, jak i wydawanej decyzji jest ponadto pismo zastępcy dyrektora oddziału GDDKiA w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., z którego wynika dopuszczalność ułożenia przez skarżącego na przedmiotowym zjeździe nawierzchni z kostki betonowej w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...] pod warunkiem zachowania jego parametrów oraz dostosowania nawierzchni zjazdu do nawierzchni drogi. Jak ponadto wynika z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z 1981 r.) przedmiotowy zjazd został na wyrysie uwzględniony, a więc istniał w dniu podejmowania uchwały. Słusznie też wyjaśniał skarżący, że zjazdy z dróg krajowych, których legalność budowy nie została zakwestionowana, powinny być ujęte w ewidencji zjazdów Banku Danych Drogowych, prowadzonych przez GDDDKiA, a więc jest to okoliczność faktyczna, która może być ustalona poprzez uzyskanie stosownej informacji od organu prowadzącego ewidencję – czego organ nie uczynił. Z powyższego, jak również ww. kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, wynika po pierwsze, że przedmiotowy zjazd został wybudowany przynajmniej na początku lat 90-tych ub. w. i powstał za zgodą zarządcy drogi. Oświadczenie skarżącego, że zjazd powstał w latach 70-ych ub. w. – jako dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. – podlega więc weryfikacji i ocenie organu, dokonywanej w kontekście innych dowodów. Wszystkie wyżej wymienione dowody zostały omówione w uzasadnieniu decyzji [...]WINB z [...] października 2016 r. ale organ ten w żaden, mający dla sprawy znaczenie, sposób się do nich nie ustosunkował i nie wyciągnął żadnych wniosków z treści ww. kopii dokumentów. Z treści uzasadnienia nie wynika, czemu organ tak postąpił, co jest istotne zwłaszcza w kontekście zamiennego używania przez ten organ zdefiniowanych pojęć z prawa budowlanego. Organ I instancji stwierdza, że skarżący dokonał samowolnej przebudowy zjazdu, natomiast przyjmując za podstawę orzekania art. 48 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego stwierdza, że skarżący zjazd samowolnie wybudował. Takie postępowanie organu stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Należy bowiem stwierdzić, że [...]WINB w żaden sposób nie wyjaśnił, czemu odmówił mocy dowodowej istniejącym w aktach sprawy kopiom dokumentów. Nie jest takim argumentem stwierdzenie, że organ nie uzyskał oryginałów dokumentów – nie jest to konieczne, jeżeli niekwestionowana jest treść i autentyczność istniejących kopii. Ewentualne kwestionowanie treści kopii dokumentów powinno być poparte jakąś argumentacją; jeśli takowej brak, należy kopie dokumentów potraktować, jako dowód w sprawie - na wynikające z ich treści okoliczności. Obowiązkiem organu jest bowiem nie tylko wymienienie istniejących, potencjalnych dowodów, ale również ich rozpatrzenie – czego nie uczynił organ I instancji, a czego nie zauważył, a przez to nie wysnuł stosownych wniosków procesowych, organ II instancji. Skoro z twierdzenia skarżącego wynika, że zjazd wybudowany został na początku lat 70-tych ub. w ., a organ nie przedstawił argumentacji, czemu takiemu dowodowi odmawia wiarygodności i dlaczego w sprawie nie ma znaczenia przywołany przez skarżącego fakt, że zgodnie z przepisami obowiązującym w dacie budowy zjazd nie był wyodrębniany z drogi, a pozwolenie na budowę obejmowało całe zamierzenie budowlane, zaś z ww. kopii dokumentów wynikają następujące fakty: 1. zgoda zarządcy drogi na wybudowanie zjazdu; 2. wybudowanie zjazdu na podstawie dokumentacji zaakceptowanej przez zarządcę drogi; 3. przybliżony czas wybudowania zjazdu; 4. istnienie zjazdu w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2001 r.; 5. zgoda obecnego zarządcy drogi na zmianę nawierzchni zjazdu to – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – organa obu instancji powinny były nie tylko w sposób poddający się kontroli Sądu uzasadnić, czemu kwalifikują działanie skarżącego, jako samowolę budowlaną, ale również wyjaśnić, dlaczego uznają jego działanie za budowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego), a nie przebudowę (art. 3 pkt. 7 cyt. ustawy) lub remont (art. 3 pkt. 8 ustawy). Powyższe uzasadnienie było niezbędne, dla przyjęcia przez organ podstawy prawnej nie tylko orzekania, ale również trybu postępowania; w zależności bowiem od poprawnego zakwalifikowania działania skarżącego, trybem tym i podstawą będzie albo art. 48 ust. 2, a następnie – ewentualnie – art. 48 ust. 1 i n. Prawa budowlanego, albo art. 50 i n. tej ustawy. Ponadto, wobec powyższego i treści pisma GDDKiA z dnia [...] lutego 2014 r., organ powinien dodatkowo uzasadnić swe stamowikso, czemu uznał niemożność legalizacji i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, skoro istniejące dowody wskazują po pierwsze na legalność wybudowania zjazdu przed dokonaną zmianą jego nawierzchni, a po drugie sam zarządca drogi stwierdza taką możliwość. Jak wynika ponadto z załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej (dotyczącej stanu zjazdu przed wykonaniem zmiany nawierzchni i po tym fakcie) oznaczenie poziome drogi wskazuje na to, że zarządca drogi uwzględniał istnienie zjazdu z drogi krajowej poprzez wykonanie linii przerywanej, umożliwiającej wykonanie manewru zjazdu z tej drogi na grunty przyległe. Należy podkreślić, że zjazd z drogi jest zalegalizowaną formą komunikowania gruntów do drogi publicznej przyległych, zaś to, z czego jest wykonany jest kwestią wtórną. Wymiana nawierzchni istniejącego zjazdu nie może być uznana za budowę nowego zjazdu – i w tym zakresie [...]WINB błędnie poczynił swoje rozważania, dokonując wadliwej subsumpcji. Organ II instancji, utrzymując w mocy tak wadliwie wydaną decyzję [...]WINB, naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., który utrzymanie w mocy decyzji kontrolowanej umożliwia wyłącznie, jeżeli jest ona prawidłowa. Powielając ww. wadliwe ustalenia i wnioski organu I instancji, GINB nie dokonał należytej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji. Nie dostrzegł ani braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego, który mógłby uzasadniać stanowisko organu I instancji, ani wadliwego uzasadnienia decyzji. Nie przeanalizował istniejących w aktach dokumentów, o których była mowa w poprzedzającej części uzasadnienia. GINB nie wyjaśnił też – co było jego obowiązkiem – dlaczego uznaje za poprawne, że działania skarżącego stanowiły budowę zjazdu. Co istotne, w konsekwencji braku własnych ustaleń organ ten nie odniósł się poprawnie ani do wadliwości podstawy prawnej orzeczenia [...]WINB, ani przyjętego trybu postępowania i uznanej przez organ I instancji - z uzasadnieniem pomijającym istotne kwestie wskazane w niniejszym wyroku - niemożności skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Dlatego też, organ ponownie rozpatrując sprawę, związany oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sposób należyty i wynikający z uzupełnionego lub istniejącego materiału dowodowego ustali stan faktyczny. W szczególności, organ ustali czy istniejący przed wykonaniem zmiany nawierzchni zjazd z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości skarżącego powstał w sposób legalny, następnie prawidłowo prawnie zakwalifikuje, ze stosownym wyjaśnieniem prawnym i faktycznym, działania skarżącego i w zależności od tej kwalifikacji (a więc, czy była to rzeczywiście budowa, czy też przebudowa lub remont) przeprowadzi - zgodnie z właściwie przyjętą podstawą prawną - postępowanie. Organ rozważy również możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia wymiany nawierzchni do stanu zgodnego z prawem, uwzględniając w tym zakresie stanowisko zarządcy drogi, o którym mowa była wcześniej, a wynik tychże rozważań należycie uzasadni. Wydaną – po prawidłowym rozpatrzeniu sprawy – decyzję organ uzasadni w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasadzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego.