VII SA/Wa 1845/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. ([...]), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. nr 267 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 poz. 290) - nakazał J. P. rozbiórkę budynku gospodarczego na działkach nr ew. [...], [...] i [...] przy ul. P. [...] we wsi R., gmina R. Organ podał, że czynności kontrolne wykazały, iż budynek posiada wymiary 20 m x 7 m, jest murowany, jednokondygnacyjny, z jednospadowym dachem, orynnowany z odprowadzeniem wody deszczowej na działkę inwestora, usytuowany w linii ogrodzenia z działką nr ew. [...]. Jak ustalił PINB w P. budynek powstał w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy R. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1988 r. ([...]), jednak z odstępstwami od projektu budowlanego poprzez zmianę jego długości i szerokości. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. ([...]) PINB w P. umorzył postępowanie, a [...]WINB decyzją [...] stycznia 2013 r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z powyższym PINB w P. decyzją z dnia [...] października 2013 r. ([...]), nałożył na J. P. obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu zamiennego ww. budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r.([...]) [...]WINB utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/14 WSA w Warszawie skargę oddalił A. W. PINB w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...]) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Następnie zapadła wskazana na wstępie decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r., nakazująca całkowitą rozbiórkę ww. obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania J. P. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie " w przedmiocie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] Organ wskazał m.in., że budynek w obecnym kształcie ma wymiary 20 m x 7 m, a zgodnie z projektem winien mieć 22,5 m x 6 m. Zmieniono zatem charakterystyczne parametry obiektu - długość i szerokość, powierzchnię zabudowy i kubaturę. Inwestor złożył kompletny projekt budowlany zamienny wynikający z decyzji z dnia [...] października 2013 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 4 cyt. ustawy odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego wskazując, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania działkami [...] i [...] na cele budowlane. Następnie zapadła decyzja z [...] kwietnia 2016 r. nakazująca (art. 51 ust. 1 pkt 5) rozbiórkę budynku gospodarczego. Organ odwoławczy wskazał, że Prawo budowlane nie zawiera art. 51 ust. 1 pkt 5. Niemniej z decyzji wynika, że zamiarem organu było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 5 cyt. ustawy. Dalej stwierdził, że wykonanie obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie kończy postępowania. Jeżeli organ uzna, że obowiązek wykonano w terminie, wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, jeżeli budowa została zakończona (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), a w przypadku niewykonania obowiązku w terminie wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). W tej sprawie PINB w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 51 ust. 4 cyt. ustawy najpierw odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego. Organ I instancji wydał zatem decyzje w obu powyższych trybach - na postawie art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego i na podstawie art. 51 ust. 5 ww. ustawy, co stoi w sprzeczności z art. 51 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze w omawianej sprawie zakończono decyzją Nr [...], zatem niedopuszczalne było wydanie decyzji nr [...] nakazującej rozbiórkę. Organ zaznaczył, że przy piśmie z dnia 16 maja 2016 r. J. P. złożył akt notarialny z dnia [...] maja 2016 r. Rep [...], którym nabył działkę nr ew. [...] - 40 m2, na której usytuowany jest częściowo ww. budynek gospodarczy, co również należy wziąć pod uwagę przy ponownym orzekaniu, po zakończeniu przez tut. organ postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji Nr [...]. Dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w przedmiocie wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skargę na ww. decyzję złożył A.W. zarzucając: I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: 1. art. 51 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez mylne uznanie, że wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego, którego obowiązek sporządzenia i przedstawienia nałożono na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, wyłącza możliwość nakazania rozbiórki obiektu stanowiącego samowolę budowlaną; II mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: 2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez umorzenie postępowania, pomimo iż nie zaistniały prawem przewidziane przesłanki umorzenia postępowania, w tym w szczególności w przedmiocie samowoli budowlanej; 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie, pomimo iż w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania rozstrzygnięcia tego rodzaju; poprzez nie wskazanie podstawy prawnej decyzji, w sytuacji gdy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania przez organ odwoławczy oraz poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej decyzji (w tym nie przytoczenie przepisów prawa) w zakresie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.; 4. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. - poprzez niezawieszenie postępowania odwoławczego, lecz wydanie decyzji uchylającej decyzję Organu I instancji i umarzającej postępowanie, w sytuacji gdy Organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na fakcie wydania ostatecznej decyzji nr [...] odmawiającej zatwierdzenia zamiennego projektu, zaś organ II instancji wiedział {vide: str. 4 uzasadnienia skarżonej decyzji), że zostało wszczęte z urzędu przez [...] WINB (i nadal jest w toku) postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego; 5. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez poczynienie ustalenia faktycznego nie znajdującego odzwierciedlenia w zgromadzonym materialne dowodowym, lecz z nim sprzecznego, to jest jakoby stanowiący przedmiot postępowania budynek "zgodnie z dokumentacją projektową winien mieć wymiary 22,50 m x 6 m". Podczas gdy z rzeczonej dokumentacji projektowej wynika jednoznacznie, że budynek winien mieć wymiary 14,70 m x 6 m. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i m.in. dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zawiadomienia [...] WINB z dnia 17 czerwca 2016 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. - na okoliczności toczenia się w chwili wydawania zaskarżonej decyzji postępowania nadzwyczajnego, w ramach którego organ II instancji zamierza stwierdzić nieważność decyzji w oparciu o istnienie której uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej ppsa. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie z jej zarzutów okazały się zasadne. Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 14 kwietnia 2016 r. ([...]), nakazującą w trybie art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę spornego budynku gospodarczego i umarzającą postępowanie "w przedmiocie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...]". U podstaw uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2016r. i umorzenia postępowania toczącego się przed tym organem legło – słuszne, co do zasady, stanowisko organu odwoławczego – że w postępowaniu naprawczym, w konsekwencji wydania decyzji nakładającej, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, nie mogły zapaść dwie decyzje, jedna - na podstawie art. 51 ust. 4 cyt. ustawy - odmawiająca zatwierdzenia projektu zamiennego i druga – w oparciu o art. 51 ust. 5 cyt. ustawy – nakazująca rozbiórkę. Zgodnie bowiem z art. 51 ustawy - Prawo budowlane, po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać, albo decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4, bądź odmawiającą jej legalizacji - przewidzianą w art. 51 ust. 5 tejże ustawy. Skoro w niniejszej sprawie PINB w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...]) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, która pozostawała w obrocie prawnym, to nie mógł wydać decyzji z dnia 14 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, nakazującej J. P. rozbiórkę spornego budynku gospodarczego. Z podanych przyczyn zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 poprzez błędne uznanie, że wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wyłącza możliwość nakazania rozbiórki, należało ocenić jako chybione. Niemniej rację ma skarżący wskazując, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy obowiązkiem organu wojewódzkiego było zawieszenie niniejszego postępowania, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (w przedostatnim zdaniu) organ ten informował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P. z dnia . czerwca 2015 r. (.) odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Tym samym uszło uwadze . WINB, że powyższa okoliczność stanowiła zagadnienie wstępne, od którego niewątpliwie zależało rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tj. czy w istocie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, prowadzonego w trybie art. 51 ust. 5 cyt. ustawy, a w konsekwencji, czy należało umorzyć to postępowanie. Wskazać bowiem należy, że zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co oznacza, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Stąd, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11). Taka zależność miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, istniał bowiem bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy jej rozstrzygnięciem (umorzeniem niniejszego postępowania) a zagadnieniem wstępnym, jakie stanowiło wszczęte postępowanie w trybie nadzwyczajnym w stosunku do decyzji z dnia [...] czerwca 2016r. Nie do zaakceptowania było zatem stanowisko, że ten sam organ (pomimo, że występuje w innej roli) wszczyna z urzędu postępowanie nadzwyczajne, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, jednocześnie uchyla i umarza jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Ze złożonej na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017r. kopii, potwierdzonej za zgodność z oryginałem, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016r. ([...]) wynika, że już w dniu[...] lipca 2016r. ([...]) [...]WINB wydał decyzję stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji PINB w P. z dnia [...] czerwca 2015r. ( nr [...]). Wymienione przez Sąd naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. niewątpliwie istotnie wpłynęło na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem przedstawionej wyżej argumentacji Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.z 2015r. poz. 1800).