VII SA/Wa 1824/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), asesor WSA Aneta Żak, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. D. i M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOA/1092/Ar/23 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) decyzją z 23 maja 2023 r. KOA/1092/Ar/23, na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpoznaniu odwołania E. i M. D. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. (Burmistrz) z [...] grudnia 2022r., nr [...] ustalającą opłatę planistyczną - 65.076,10 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr ew. [...] o pow. 1.0916 ha w G. w związku z uchwaleniem planu miejscowego. SKO wskazało, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022r., poz. 503 - dalej "u.p.z.p."), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę i ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. zaś wynika, że wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Obniżenie i wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W świetle art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. wszczęcie takiego postępowania powinno nastąpić przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan albo jego zmiana stały się obowiązujące. Dla zachowania tego terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania w tym przedmiocie. Organ wyjaśnił, że wartość nieruchomości określa się w sytuacji, gdy: na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem albo nieobjętych obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu i gruntu w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem - wyłącznie faktycznego użytkowania terenu i gruntu oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych; na skutek zmiany planu miejscowego lub uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym, korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone - dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, który jest zmieniany lub uchylany (art. 37 ust. [...] ustawy). Z opinii urbanistycznej z 29 września 2022r. wynika, że dla działki nr [...] do 31 grudnia 2003r. obowiązywała uchwała Nr. [...] z [...] listopada 1994r. "Zamiany do miejscowego planu ogólnego zagospodarowani przestrzennego Miasta [...]". Działki ta w ww. planie leżała na terenie 49P - strefie produkcyjno- usługowej. W dniu 15 stycznia 2021 r. wszedł w życie plan zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta [...]Jednostka B3-Etap V - uchwała Rady Miejskiej w [...]. Nr [...] z [...] listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 31 grudnia 2020r., poz. 13579 - plan). Działka nr [...] leży obecnie na terenie o symbolu U oraz w części o symbolu [...]. Z operatu technicznego wynika, że powierzchnia działki na terenie U to 1.0169 ha, a na 6KDW-0,0747 ha. Dla terenu U plan ustala: a) przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa, b) przeznaczenie towarzyszące: urządzenia budowlane, garaże, budynki gospodarcze, zieleń urządzona, parkingi, c) przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa zamieszkania zbiorowego (hotel-motel), stacja paliw, infrastruktura techniczna, drogi wewnętrzne, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obiekty tymczasowe, parkingi, d) na działce budowlanej dopuszcza się: zabudowę usługową, magazyny, garaże i budynki gospodarcze (§ 17 pkt 1 i pkt 3 lit. a planu). W § 17 pkt 9 planu określono stawki procentowe stanowiące podstawę do ustalenia opłaty, teren U -10%. Dla m.in. terenu 6KDW ustala: a) przeznaczenie podstawowe: drogi wewnętrzne, b) przeznaczenie towarzyszące: chodniki, ciągi pieszo rowerowe, zieleń urządzona, c) przeznaczenie dopuszczalne: infrastruktura techniczna, w tym nie związana z drogą, zatoki postojowe (§ 20 pkt 1 planu). W § 20 pkt 6 planu określono stawki procentowe stanowiące podstawę do ustalenia opłaty, dla terenu 6KDW -1%. SKO wskazało, że na mocy umowy sprzedaży z [...] lipca 2021 r., Rep. A nr [...] M., E., J. J. i S. D. zbyli działkę nr [...] (KW Nr [...]) za 4.344.400 zł. Dalej podkreśliło, że w operacie szacunkowym zaznaczono, że 14.01.2021r. - dacie wejścia w życie planu działka ta była w części zabudowana budynkami niemieszkalnymi w stanie do rozbiórki, a w części stanowiła teren nieuporządkowany, porośnięty krzakami i drzewami (s. 4). W ewidencji gruntów działka o pow. 0,4955 ha stanowi grunt Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy), a o pow. 0,5961 ha - RIVb (grunt omy klasy IVb). Art. 37 ust. 12 u.p.z.p. stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, dysponującego wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór metody szacowania, uwzględniającej cel wyceny, rodzaj nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. SKO zaznaczyło, powołując się na orzecznictwo, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Może jedynie ocenić operat pod względem formalnym, a więc zbadać, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem treści, nie ma niejasności, pomyłek, braków, podlegających sprostowaniu lub uzupełnieniu. Swoboda rzeczoznawcy nie może być ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważenia operatu reguluje art. 157 u.g.n., metody wyceny, prawidłowości zastosowanych współczynników korygujących, czy nieruchomości przyjętych do porównania ocenia organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Biegła przyjęła podejście porównawcze, metodę porównywania parami (s. 12). Uwzględniła art. 87 ust. 3a u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. (s. 9 ). Przy ww. metodzie porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości - § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.). Analiza nieruchomości porównywanych wskazuje, że są one podobne, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., z którego wynika, że nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością wycenianą, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. SKO zaznaczyło, powołując się na wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21, że żaden przepis - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości. Pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (np. co do powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". W ocenie SKO operat szacunkowy spełnia wymogi formalne, zwiera wszystkie elementy wskazane w § 56 ust. 1 cyt. rozporządzenia oraz w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Organ zaznaczył, że do zarzutów odwołania biegła ustosunkowała się w piśmie z 6 lutego 2023r. i podzielił stanowisko, że wzniesienie na działce nr [...] obiektu handlowego o pow. sprzedaży powyżej 2000m2 nie byłoby możliwe przy ustaleniach "starego planu". Lokalizacja takiej zabudowy wymagała zmiany studium tj. umieszczenia obszarów, na których możliwa będzie lokalizacja tego typu obiektów. Zgodnie z art. 10 ust. 3a- 3b u.p.z.p., jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 17 pkt 3 lit. b planu wprost wskazano, że na obszarze o symbolu U dopuszczono lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w tym usług komercyjnych, biurowych. W przypadku ustalania wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym (§ 51 cyt. rozporządzenia) i wartości rynkowe oszacowano w taki właśnie sposób przy uwzględnieniu ustaleń starego planu w oparciu o ceny nieruchomości na terenach przeznaczonych w planie na cele przemysłowo-usługowe, dla stanu przy ustaleniach nowego planu w oparciu o ceny nieruchomości leżących w tej samej jednostce urbanistycznej co wyceniana nieruchomość. Na terenie leżącym w sąsiedztwie zawarto pojedyncze transakcje, odnośnie nieruchomości o podobnym przeznaczeniu w planie. We wschodniej części miasta, wzdłuż tej samej drogi nr [...] dotyczyły one gruntów o przeznaczeniu w planie pod zabudowę usługową z dopuszczeniem lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, jednak w tych przypadkach działki leżały pośród zwartej zabudowy i osiągały ceny jednostkowe kilkakrotnie wyższe niż na terenie objętym planem. Przyjęcie do porównań takich nieruchomości wskazywałoby wyższą wartość, a więc i wyższą opłatę planistyczną. Dlatego do szczegółowej analizy wzięto pod uwagę wszystkie możliwe do porównań transakcje z tego terenu. Z § 4 ust. 3 rozporządzenia nie wynika zakaz przyjmowania do wyceny transakcji dotyczącej nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny. W analizie uwzględniono transakcję dotyczącą działki nr [...], gdyż była przedmiotem obrotu rynkowego, znana była jej cena, warunki zawarcia transakcji i cechy nieruchomości. Zakaz taki nie wynika również z art. 153 § 1 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i M. D., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wzrost wartości nieruchomości wynikał z uchwalenia planu w sytuacji, gdy nie wykazano różnic w zakresie cech planistycznych; art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w związku z uchwaleniem planu wzrosła wartość nieruchomości, uzasadniająca ustalenie opłaty planistycznej. art. 153 § 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 159 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty planistycznej na podstawie błędnego operatu szacunkowego przy zastosowaniu metody porównawczej, który to błąd polegał na tym, że dobierając nieruchomości porównawcze biegła wybrała także nieruchomość wycenianą (transakcja z 30 lipca 2021 r.), art. 4 pkt 16 u.g.n. przez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że nieruchomości uwzględnione w operacie szacunkowym są nieruchomościami podobnymi do wycenianej nieruchomości, podczas gdy - zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu - jako nieruchomość podobną można określić nieruchomość porównywalną z nieruchomością wycenianą, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość a nie wprost nieruchomość której dotyczy wycena, art. 4 pkt 16 u.g.n. przez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego stanowią nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości, podczas gdy - zgodnie z ww. przepisem - nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość - co w konsekwencji narusza § 55 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na brak uzasadnienia doboru nieruchomości podobnych, co umożliwia weryfikację operatu przez stronę i organ, nieposiadających wiadomości specjalnych; art. 153 u.g.n. przez jego nieprawidłowe zastosowanie tj. uznanie, że przy podejściu porównawczym wystarcza wskazanie nieruchomości podobnych i ich cen, podczas gdy należy precyzyjnie wyjaśnić z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości; art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędą wykładnię polegającej na uznaniu, że podstawą ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy rzeczywistą podstawą może być tylko bezsporne ustalenie, że wzrost wartości nieruchomości jest wyłącznym i bezpośrednim następstwem uchwalenia planu, a nie innych czynników wpływających na wzrost wartości nieruchomości. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego poprzez: ustalenie kwoty wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy zawierający oczywiste i rażące błędy, przez co nie mógł być podstawą wydania decyzji, błędne ustalenie, że przeznaczenie nieruchomości w planie spowodowało wzrost jej wartości nieruchomości w stosunku do planu z 22 listopada 1994 r., choć ustalenia nowego planu były mniej atrakcyjne i nie wykazano różnic cech planistycznych; art. 80 kpa i 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i brak wyjaśnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wejściem w życie planu a wzrostem wartości nieruchomości; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Po przytoczeniu m.in. art. 37 ust. 1,6,11 u.p.z.p. i przedstawieniu rozważań ogólnych - powołując się na orzecznictwo - wskazali na wartość dowodową operatu szacunkowego i zakres związania organu jego treścią. Zaznaczyli, że organy zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego naruszając art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Niewłaściwie również oceniły operat szacunkowy uznając, że spełnia on wymagania ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia. SKO nie zweryfikowało stanowiska skarżących co do wymogów wyboru nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 u.g.n.). Podejście porównawcze odpowiada ekonomicznemu znaczeniu wartości (nieruchomość ma być warta tyle, ile ktoś będzie chciał zapłacić). Podejście to zakłada, że istnieją sprzedane nieruchomości porównywalne do nieruchomości wycenianej. Zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości, powinno być precyzyjne wyjaśnione w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego. Dalej wskazali na art. 4 pkt 16 u.g.n. i wyjaśnili, jak należy rozumieć pojęcie nieruchomości podobnej, w świetle orzecznictwa, w którym stwierdza się, że nie jest to identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych zasadniczo wpływających na wartość nieruchomości. Jest to podobieństwo, a nie tożsamość. Powyższej definicji nie spełnia więc nieruchomość uwzględniona w transakcji z 30 lipca 2021 r. Przyznali, że słusznie wskazuje SKO, że nie ma zakazu przyjmowania do wyceny transakcji dotyczącej nieruchomość wycenianej, jednak z art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że do ustalenia wartości wycenianej nieruchomości stosuje się nieruchomości podobne, nie wyceniane. Organy winny więc ocenić, czy nieruchomości przyjęte do porównania zgodnie z ww. kryteriami. Według skarżących należy uwzględniać nieruchomości podobne, sprzedane w okresie najbliższym, poprzedzającym wycenę. Rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych, przedstawiając w szczególności: a) rodzaj rynku (np. rynek lokali mieszkalnych, lokali handlowych, gruntów niezabudowanych, itp.); b) obszar rynku (np. osiedle mieszkaniowe, dzielnica, miasto, gmina); c) okres badania cen (np. miesiąc, kwartał, rok); d) informacje o popycie i podaży (w tym oferty), potencjał rozwojowy oraz inne czynniki ekonomiczne, które uzna za istotne. Rzeczoznawca powinien ocenić wielkość wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych, które mogą stanowić wagi cech rynkowych. Cechy rynkowe to m.in. właściwości lokalizacyjne, fizyczne, techniczno- użytkowe i prawne, wpływające zasadniczo na zróżnicowanie cen. Błędny dobór transakcji w operacie doprowadził do nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości, co winno skutkować uchyleniem wydanych decyzji. Bezkrytycznie organ przyjął wnioski wynikające z opinii planistycznej z 29 września 2022r., która nie wyjaśniała jakie elementy i cechy planistyczne występujące w planach przesądzają o wzroście atrakcyjności nieruchomości skarżących. Porównanie planów nie wskazuje, że przeznaczenie nieruchomości w nowym . planie jest atrakcyjniejsze. W każdym z nich występuje funkcja usług oraz inne funkcje o zbliżonym charakterze. Przeznaczenie działki w starym planie jest bardziej ogólne, a "nowy" plan jest bardziej szczegółowy (ograniczające zabudowę). Świadczy to jednoznacznie że korzystniejsze zapisy co do tej działki znajdują się w starym planie. Nie występuje zatem cecha różniąca jaką jest przeznaczenie planistyczne na korzyść nowego planu - a więc nie ma przesłanek do naliczenia opłaty planistycznej. Bezkrytycznie SKO podzieliło też ustalenia biegłej i Burmistrza co do korzystniejszego zapisu planu z uwagi na to, że dopuszcza on realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w tym usług komercyjnych i biurowych. Tymczasem z poprzedniego planu nie wynika, aby było to zabronione. Aktualny plan jedynie uszczegóławia dopuszczalne przeznaczenie, wymieniając właśnie ten element. Organy nie przeanalizowały zapisów uprzedniego planu i nowego w zakresie dopuszczonych przedsięwzięć. Różnic cech planistycznych nie wyjaśnia też opinia planistyczna z 29 września 2022r., ograniczająca się tylko do przytoczenia zapisów obu planów. Skoro opinia nie wyjaśnia przyczyn wyprowadzonych wniosków, to powinna być pominięta, lub - jak w przypadku operatu szacunkowego - organ winien zwrócić się o ewentualne wyjaśnienia. Nie wykazano jakie cechy różniące występują w obu planach i która z nich przesądza o wzroście atrakcyjności nieruchomości, jak i bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wejściem w życie planu a wzrostem jej wartości. Użyty w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wskazuje, że zwiększenie wartości nieruchomości musi być wyłącznie następstwem uchwalenia planu i ustalenia w nim przeznaczenia terenu korzystniejszego niż dotychczasowe. Wzrost wartości nieruchomości musi istnieć w dacie uchwalenia planu lub jego zmiany, a wzrost tej wartości winien być obliczony w operacie sporządzonym zgodnie z przepisami i zasadami logiki (wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2023 r. II SA/Kr 1293/22). W świetle bowiem art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, jej podział, czy scalenie (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2017 r., II OSK 403/16 i z 20 października 2020 r., II OSK 1540/20). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., dalej - p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny wydano zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy nie naruszono przepisów postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie. Dokonując kontroli legalności w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przypomnieć na wstępie należy, że stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1, 3-5 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, jednak nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Nałożenie takiej opłaty musi być poprzedzone ustaleniem wystąpienia kumulatywnie przesłanek: 1) rada gminy uchwaliła lub zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej; 2) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości; 3) nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany, jednak przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały; 4) postępowanie w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany. W orzecznictwie przyjmuje się, że uchwalenie planu miejscowego powoduje wzrost wartości nieruchomości, jeżeli wprowadza tzw. ulepszenia planistyczne (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1345/19 i wymienione w nim orzecznictwo - CBOSA). Wzrost wartości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnianie czynników, które zaszły po tej dacie - m.in. nakłady na nieruchomość, jej podział lub scalenie (por. wyroki NSA z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07; z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14; z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15; z 20 października 2020 r., sygn. akt li OSK 1540/20 - CBOSA). Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zastosowanie mają zasady określone w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899). W świetle art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, dysponującego wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór metody szacowania, uwzględniającej cel wyceny, rodzaj nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Sposób dokonania takiej wyceny i czynności, które musi podjąć rzeczoznawca dla potrzeb ustalenia wysokości renty planistycznej, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 ze zm. - dalej rozporządzenie). Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego sporządzany w tym zakresie nie wiąże bezwzględnie organu, a jest opinią podlegającą jego ocenie (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami, Przepisy i Komentarz, Warszawa 1999 r., s.378, także wyrok NSA z 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00 - CBOSA). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia należy do obowiązków organu. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na ustalenia i konkluzję zwartą w opinii, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach rzeczoznawca majątkowy oparł te elementy i zbadać prawidłowość jego rozumowania. Kontrola opinii biegłego polega więc na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia obowiązujących przepisów, logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania biegłego, które doprowadziło do wydania opinii o takie, a nie innej treści (por. wyrok NSA z 12 grudnia 1983 r. II SA 1302/83, ONSAz 1983 r" z. 2, poz. 106). Niemniej, zagadnienia merytoryczne operatu w zakresie metodologii i wiedzy specjalistycznej, w tym doboru nieruchomości podobnych, wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonej wagi, czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów, czy sądów administracyjnych. Zagadnienia te, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Strona nie może zatem domagać się od organów weryfikacji w tym zakresie. W świetle zarzutów skargi - podważających operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego B. M. z [...] stycznia 2021 r. - podkreślić trzeba, że w orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się, że strona wnosząca zarzuty w tym zakresie, powinna wykazać istnienie takich wad, a odnośnie wiedzy specjalistycznej może to uczynić tylko przez złożenie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego (wyrok NSA z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14 - CBOSA). Aby skutecznie zakwestionować operat szacunkowy, strona skarżąca powinna zatem albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji, subiektywne poglądy osób niemających wiedzy specjalistycznej w zakresie ewentualnych błędów metodologicznych operatu szacunkowego nie mają doniosłości prawnej. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że [...] stycznia 2021 r. wszedł w życie plan zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta [...] Jednostka B3-Etap V - uchwała Rady Miejskiej w [...]. Nr [...] z [...] listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 31 grudnia 2020r., poz. 13579 - plan), który działkę nr [...] umiejscowił na terenie o symbolu U oraz w części o symbolu 6KDW. Powierzchnia działki na terenie U wynosi 1.0169 ha, a na terenie 6KDW - 0,0747 ha. Do 31 grudnia 2003r. na tym terenie obowiązywała uchwała Nr. 39/94 z 22 listopada 1994r. "Zamiany do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]", która dla działki nr [...] położonej wówczas na terenie 49P - przewidywała strefę produkcyjno-usługową. W nowym planie dla terenu U ustalono: a) przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa, b) przeznaczenie towarzyszące: urządzenia budowlane, garaże, budynki gospodarcze, zieleń urządzona, parkingi, c) przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa zamieszkania zbiorowego (hotel-motel), stacja paliw, infrastruktura techniczna, drogi wewnętrzne, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obiekty tymczasowe, parkingi, d) na działce budowlanej dopuszcza się: zabudowę usługową, magazyny, garaże i budynki gospodarcze (§ 17 pkt 1 i pkt 3 lit. a planu). Stawki procentowe stanowiące podstawę do ustalenia opłaty dla terenu U -określono na 10%. (§17 pkt 9 planu). Natomiast dla symbolu 6KDW przewidziano przeznaczenie: a) podstawowe: drogi wewnętrzne, b) towarzyszące: chodniki, ciągi pieszo rowerowe, zieleń urządzona, c) dopuszczalne: infrastruktura techniczna, w tym nie związana z drogą, zatoki postojowe (§ 20 pkt 1 planu). W § 20 pkt 6 planu dla tego terenu określono stawki procentowe stanowiące podstawę do ustalenia opłaty -1 %. M., E., J. i S. D. umową z [...] lipca 2021 r. (Rep. A nr [...]) zbyli działkę nr [...] (KW Nr [...]) za kwotę 4.344.400 zł. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazała, że w dacie wejścia w życie planu na części ww. działki istniały budynki niemieszkalne w stanie do rozbiórki, a w pozostałej części był to teren porośnięty krzakami i drzewami (s. 4). Zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wzięła pod uwagę art. 87 ust. 3a u.p.z.p. wskazujący, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. (s. 9 ). W świetle § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość wycenianą, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomością podobną nie jest zatem tylko nieruchomość identyczna. Jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu ww. przepisu. Z świetle przedstawionej argumentacji, zarzuty skarżących, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości nie są podobne, w tym transakcje z 30 lipca 2021 r. Sąd ocenił jako chybione, skoro dotyczyły one właśnie terenów w zasadniczej części przeznaczonych pod zabudowę usługową, w tym obiektami handlowymi o powierzchni powyżej 2000m2' przy występującej zabudowie budynkami niemieszkalnymi w stanie do rozbiórki. Rzeczoznawca wyjaśniła przy tym, że ze względu na małą ilość porównywanych transakcji (różniących się tylko datą transakcji ceny nie były korygowane ze względu na upływ czasu, jak i nie uwzględniono transakcji dotyczących darowizn, zniesienia współwłasności. W piśmie z [...] lutego 2023r.- odnosząc się do zarzutów odwołania - autorka operatu szacunkowego wyjaśniła, że nowy plan umożliwił sytuowanie na tym terenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, czego nie umożliwiał uprzedni plan, bowiem lokalizacja takiego rodzaju zabudowy wymagałaby zmiany studium. Stosownie bowiem do art. 10 ust. 3a- 3b u.p.z.p., jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w § 17 pkt 3 lit. b planu jednoznacznie dopuszczono lokalizację na obszarze o symbolu U obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w tym usług komercyjnych, biurowych. Sąd podzielił stanowisko organu również co do tego, że ani § 4 ust. 3 rozporządzenia, ani art. 153 § 1 u.g.n. nie zakazuje przyjmowania do wyceny uprzednich transakcji dotyczących nieruchomości wycenianej. W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi, sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy w zakresie, w jakim podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie zawiera wad, które naruszałyby art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n., jak i przepisów cyt. rozporządzenia. Przydatność operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia renty planistycznej została zweryfikowana przez organ odwoławczy z poszanowaniem reguł procesowych, o których mowa w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Spełnia on wymogi wymienione w § 56 i § 57 rozporządzenia. Określa bowiem przedmiot i zakres wyceny oraz cel wyceny. Przedstawia podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości. Opisuje stan nieruchomości, wskazuje jej przeznaczenie oraz analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Operat nie uchybia wymogom wskazania rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, jak i przedstawia obliczenia wartości nieruchomości oraz wyniki wyceny, które prawidłowo uzasadnia. Rzeczoznawca wyjaśniła powody, dla których, określając wartości nieruchomości po wejściu w życie nowego planu wybrała nieruchomości do porównań. W tabeli 4 opisała poszczególne cechy wraz z odpowiadającymi im wartościami liczbowymi, a w tabeli 5 charakterystykę nieruchomości wycenianej i porównywanych. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, które obligowałyby Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. ----------------------- 15 # #