VII SA/Wa 1797/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Milicka – Stojek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 czerwca 2022 r. znak: DOA-WPPOH.612.422.2021.AG w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako "organ" lub "GDOŚ") postanowieniem z 29 czerwca 2022 r. nr DOA-WPPOH.612.422.2021.AG utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej jako "RDOŚ") z [...] września 2021 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie z przebudową i zmianą sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na dz. nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dniu 18 sierpnia 2021 r. wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie z przebudową i zmianą sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na ww. działkach. RDOŚ postanowieniem z [...] września 2021 r. odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji i wskazał, że już raz postanowieniem z 16 lipca 2021 r. nr WST.612.2.1846.2021.RM, odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś w porównaniu z projektem decyzji przedłożonym do uzgodnienia przy piśmie z 29 czerwca 2021 r., w obecnym nie uległ zmianie zakres inwestycji, stan prawny, ani stan faktyczny terenu inwestycji - zmienił się jedynie jego zasięg i powierzchnia, która uległa zmniejszeniu (zmiana przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji). Z uwagi zatem na brak zasadniczych różnic odnośnie do przedmiotu ustalenia warunków zabudowy (rodzaju i zakresu prac) w porównaniu z poprzednio przedłożonym projektem decyzji, RDOŚ podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu z [...] lipca 2021 r. Zauważył, że inwestycja ma znajdować się na terenie, na którym obowiązują zakazy zawarte w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] marca 2021 w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2021 r. poz. [...]), powoływanej dalej jako "uchwała", oraz w granicach obszaru Natura 2000, na terenie którego ochronie podlegają siedliska przyrodnicze oraz gatunki i ich siedliska określone w planie zadań ochronnych ustanowionym Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 3 marca 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. 825), jak też ma zastosowanie art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.). W związku z pokrywaniem się obszaru Natura 2000 z obszarem parku krajobrazowego, RDOŚ w pierwszej kolejności zbadał, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w uchwale. Zgodnie zaś z § 3 pkt 7 uchwały na terenie [...] Parku Krajobrazowego obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne – z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że w ramach planowanej inwestycji dopuszcza się m.in. odbudowę i zmianę sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na budynek mieszkalny, w wyniku której maksymalna powierzchnia zabudowy budynku wynosić będzie 140 m2. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", przez budowę należy rozumieć "wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Odbudowa obiektu budowlanego stanowi więc budowę, tj. powstanie nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu. W rozpatrywanej sprawie w wyniku realizacji inwestycji powstanie zupełnie nowy obiekt budowlany - budynek gospodarczy z częścią mieszkalną jednorodzinną, tj. o częściowo innym przeznaczeniu, niż budynek gospodarczy, który mógł w przeszłości istnieć na przedmiotowym terenie (czego nie udowodniono), a także o innej (większej) powierzchni zabudowy, gdyż w projekcie decyzji nie określono, czy planowana odbudowa realizowana ma być w obrysie budynku, który istniał na tym terenie, czy też zmienią się jego gabaryty, np. powierzchnia zabudowy, nie wskazano też parametrów budynku, który wcześniej był tam zlokalizowany. Wyznaczona na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy - mapie w skali 1:1000, linia rozgraniczająca, wyznacza teren inwestycji w miejscu istniejącego budynku gospodarczego oraz obszaru do niego przyległego. Z ww. załącznika graficznego i materiałów kartograficznych zawartych na stronie www.geoportal.gov.pl wynika, że w odległości poniżej 100 m od terenu inwestycji, w kierunku zachodnim, na terenie dz. nr [...] obręb [...] – w miejscu oznaczonym symbolem ewidencji gruntów "Wp", przepływa ciek o nazwie [...]. Z danych dawnego [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] ([...] GeoMelio Portal) wynika, że jest to ciek naturalny o nazwie rz. [...]. Również Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku, Zarząd Zlewni w [...] pismem z 12 lutego 2021 r. wskazał, że ciek przepływający m.in. przez dz. nr [...] jest rzeką o nazwie [...] i według klasyfikacji abiotycznej JCWP opisany jest jako potok lub strumień na obszarach będących pod wpływem procesów torfotwórczych. Przedmiotowy ciek płynący, w świetle definicji zawartej w art. 5 pkt 16a ustawy o ochronie przyrody, jest zatem rzeką, w stosunku do której mają zastosowanie zakazy obowiązujące na terenie ww. parku krajobrazowego. Na podstawie analizy przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki [...]. Inwestycja jest więc niezgodna z § 3 pkt 7 uchwały, tj. jej realizacja doprowadziłaby do naruszenia obowiązującego w parku krajobrazowym zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zdaniem RDOŚ, inwestycja nie mieści się przy tym w zakresie odstępstw od tego zakazu, bowiem w nie jest to budowa obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej - co wynika wprost z projektu decyzji o warunkach zabudowy. W zażaleniu na powyższe postanowienie M J (dalej jako "skarżący"), zarzucił RDOŚ błędną interpretację zakazu określonego w § 3 pkt 7 lit. a) uchwały, z uwagi na to, że planowana inwestycja dotyczy odbudowy z przebudową i zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego, nie zaś budowy nowego budynku. GDOŚ postanowieniem z 29 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2021 r. i wskazał, że w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Słusznie zatem RDOŚ w pierwszej kolejności ustalił, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami wynikającymi z utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie ww. obszaru chronionego zawarto w § 3 ust. 1 uchwały. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej w sakli 1:1000 oraz pomocniczo ogólnodostępnych map w serwisie www.geoprotal.gov.pl wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana. Od strony północnej graniczy z kompleksem leśnym, od strony zachodniej z rzeką [...] . Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości około 150 m w kierunku południowym i południowo-zachodnim. W toku postępowania uzgodnieniowego uzyskano od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie informację, że ciek występujący na dz. nr [...] , według ewidencji melioracyjnej określany jest jako rzeka [...]. Ponadto według klasyfikacji abiotycznej JCWP ciek ten opisany jest jako potok lub strumień na obszarach będących pod wpływem procesów torfotwórczych. W tej sytuacji, prawidłowo uznał RDOŚ, że realizacja zamierzonej inwestycji stoi w sprzeczności z zakazem określonym w § 3 pkt 7 lit. a) uchwały, tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. GDOŚ przeanalizował również możliwość zastosowania odstępstwa określonego w treści zakazu, jednak z uwagi na charakter planowanej inwestycji, która dotyczy odbudowy z przebudową i zmianą sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, bezsprzeczne jest, że nie zalicza się on do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ nie dostrzegł także możliwości zastosowania odstępstwa określonego w art. 17 ust 2 pkt 1-4 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ zamierzone przedsięwzięcie nie jest związane z wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzeniem akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że planowana inwestycja nie wiąże się z powstaniem nowego obiektu budowlanego, a jest jedynie odbudową i przebudową już istniejącego budynku, GDOŚ wyjaśnił, że powierzchnia obecnego budynku gospodarczego wynosi około 60 m2, natomiast planowany budynek mieszkalny, zgodnie z przedłożonym projektem decyzji o warunkach zabudowy, ma mieć powierzchnię do 140 m2, zatem mamy tu do czynienia nie tylko z odbudową i przebudową, ale także i rozbudową istniejącego budynku. Zgodnie przy tym z art. 3 pkt 6 P.b. pod pojęciem budowy rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Odbudowa oznacza przy tym wnoszenie czegoś na nowo, a więc przy użyciu nowych materiałów, a zatem gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. GDOŚ zauważył też, że przez "odbudowę" rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego, a więc odbudowa obiektu budowlanego jest pojęciem rozłącznym z przebudową tego obiektu i zmianą jego funkcji. W tej sytuacji prawidłowo RDOŚ uznał, że przedmiotowa inwestycja narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 lit. a) uchwały, stąd zasadnym było odstąpienie od badania jej wpływu na obszar Natura 2000. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o jego uchylenie zarzucając organowi naruszenie: 1. § 3 ust. 7 uchwały poprzez jego błędną, rozszerzającą interpretację, która doprowadziła organ do jego niewłaściwego zastosowania, mimo że zakaz określony w tym przepisie w ogóle nie powinien obejmować planowanej inwestycji, 2. art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną, rozszerzającą interpretację, która doprowadziła organ do jego niewłaściwego zastosowania, mimo że zakaz określony w tym przepisie w ogóle nie powinien obejmować planowanej inwestycji, 3. art. 3 pkt 6 P.b., poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na nieuzasadnionym posłużeniu się przez organ cenzusem powierzchni budynku (mimo że przepis ten nie wprowadza takiego warunku do swojego zastosowania) do oceny, czy rozbudowa budynku powoduje powstaniem "nowego" budynku, co doprowadziło organ do błędnego zastosowania tego przepisu i błędnego uznania, że skoro powierzchnia budynku po jego odbudowie ulegnie zmianie, to mamy do czynienia nie tylko z odbudową i przebudową, ale również budową "nowego" obiektu. 4. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji RDOŚ, która została wydana z naruszeniem prawa i winna być usunięta z obrotu prawnego; 5. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe przeanalizowanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło organ do wniosku, że mamy do czynienia nie tylko z odbudową i przebudową, ale również rozbudową obiektu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zastosowany przez organy § 3 ust. 7 uchwały w sposób jednoznaczny zakazuje "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie w pasie 100 m liczonych od: linii brzegów rzek (...)". Literalna treść tego zakazu jest zatem jasna oraz nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Brzmienie ww. zakazu jest całkowicie zbieżne z treścią art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i stanowi pełne powtórzenie tego przepisu. Zdaniem skarżącego, organy w sposób błędny i niedopuszczalny rozszerzyły działanie tego przepisu na odbudowę z przebudową budynku, podczas gdy dotyczy on wyłącznie budowy "nowych" obiektów budowlanych, nie zakazując jednocześnie rozbudowy, przebudowy czy też zmiany przeznaczenia obiektów już istniejących, wybudowanych wcześniej. Zakazy określone w ustawie o ochronie przyrody dotyczące budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek nie mogą być modyfikowane w akcie dotyczącym utworzenia parku krajobrazowego, a więc treść tych zakazów nie może być zawężona, ani rozszerzona. Skoro więc analizowany § 3 ust. 7 uchwały zakazuje budowania wyłącznie "nowych obiektów budowlanych" na terenie objętym postanowieniami uchwały, to nie można na jego podstawie zabraniać jednocześnie rozbudowy i odbudowy budynków już istniejących. W materiale dowodowym sprawy znajdują się zdjęcia oraz mapa dokumentujące stan, w jakim dz. nr 37/3 oraz nr 37/1 znajdowały się w 2002 r. Wynika z nich, że planowana przez skarżącego inwestycja nie doprowadzi w żaden sposób do zlokalizowania na tym terenie "nowych" budynków. Wszelkie zaplanowane prace budowlane będą zmierzały bowiem do odbudowy budynków już istniejących (prace budowlane będą prowadzone w ramach istniejących fundamentów). Niestety do treści tych dowodów organ nie ustosunkował się w żaden sposób. Jedynie w lakoniczny sposób ograniczył się do przytoczenia art. 3 pkt 6 P.b. W konsekwencji organ dokonał nieprawidłowej wykładni językowej słowa "rozbudowa" przyjmując niejako, że skoro dany obiekt budowlany zostaje rozbudowany (jego powierzchnia zwiększa się), to część dodana w ramach rozbudowy powinna być traktowana na gruncie przepisów prawa jako nowy budynek. Taki sposób rozumienia ww. słowa jest błędny. Rozbudowa to bowiem powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GDOŚ z 29 czerwca 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie z przebudową i zmianą sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na dz. nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast jak stanowi art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Konieczność dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie, wynikała z faktu, że przedmiotowe działki zlokalizowane są na terenie, na którym obowiązują zakazy zawarte w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z 22 marca 2021 w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Ponadto ww. działki zlokalizowane są również w granicach obszaru Natura 2000, na terenie którego ochronie podlegają siedliska przyrodnicze oraz gatunki i ich siedliska określone w planie zadań ochronnych ustanowionym Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 3 marca 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...]. W niniejszej sprawie organ trafnie przyjął, że w przypadku pokrywania się obszaru Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ uzgadniający winien uwzględnić w ramach swojej właściwości oraz kompetencji w pierwszej kolejności zakazy zawarte w aktach prawa miejscowego ustanawiających te inne obszary. W przypadku bowiem niezgodności zamierzenia z zakazami zawartymi w aktach prawa miejscowego, nie będzie możliwe zrealizowanie na danym terenie planowanej inwestycji, a zatem zbędne już będzie przeprowadzanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Zgodnie z § 3 pkt 7 lit. a) uchwały na terenie [...] Parku Krajobrazowego obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych – z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej w sakli 1:1000 oraz ogólnodostępnych map w serwisie www.geoprotal.gov.pl, a czego nie kwestionuje sam skarżący, bezspornie wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest zabudowana. Od strony północnej graniczy ona z kompleksem leśnym, od strony zachodniej z rzeką [...]. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości około 150 m w kierunku południowym i południowo-zachodnim. W toku postępowania uzgodnieniowego uzyskano od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie informację, że znajdujący się w sąsiedztwie działek inwestycyjnych ciek, występujący na dz. nr [...], według ewidencji melioracyjnej określany jest jako rzeka [...]. Według klasyfikacji abiotycznej JCWP ciek ten opisany jest jako potok lub strumień na obszarach będących pod wpływem procesów torfotwórczych. W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że realizacja zamierzonej inwestycji stoi w sprzeczności z zakazem określonym w § 3 pkt 7 lit. a) uchwały, tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, bowiem znajduje się ona w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki [...]. Obejmuje przy tym odbudowę z przebudową i zmianą sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, w wyniku której maksymalna powierzchnia zabudowy budynku wynosić będzie 140 m2, podczas gdy, jak zauważył organ, powierzchnia obecnego budynku gospodarczego wynosi około 60 m2. Słusznie organy również wskazały, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 P.b. pod pojęciem budowy - należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Odbudowa obiektu budowlanego stanowi więc budowę, a zatem powstanie (nastąpi umiejscowienie) nowy obiekt budowlany w określonym miejscu. Co więcej, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podczas gdy wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie kubatury obiektu, w przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale tylko pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy. W przypadku przebudowy zakres ingerencji w istniejącą już substancję budowlaną jest zatem węższy (niemniej jednak powierzchnia nowej zabudowy w niniejszej sprawie ma wynosić ponad dwukrotnie więcej niż powierzchnia obecnego budynku). Ustawodawca nie wprowadził natomiast legalnej definicji pojęcia odbudowa. Wymienienie jednak w art. 3 pkt 6 P.b. terminu "odbudowa" w ramach szeregu robót, stanowiących swoiste uzupełnienie pojęcia "budowa", rozumianego jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oznacza, że odbudowa staje się, obok rozbudowy i nadbudowy, rodzajem działań powiązanych z budową, stanowiących jej szczególny, także co do zakresu, rodzaj. W orzecznictwie definiuje się odbudowę jako rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który uległ całkowitemu lub częściowemu zniszczeniu (zużyciu technicznemu) (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 859/21 i z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 932/19; https://cbois.nsa.gov.pl). Odbudowa jest zatem niewątpliwie jedną z kategorii budowy, w związku z czym w jej wyniku zawsze powstaje nowa substancja budowlana. W niniejszej sprawie istotny jest ponadto cel przepisów, które znalazły zastosowanie w sprawie. Celem tym jest ochrona zasobów przyrody na terenie [...] Parku Krajobrazowego, który jest jedną z form ochrony przyrody. Szczegółowe zasady ich tworzenia oraz funkcjonowania określone zostały w art. 16 ustawy o ochronie przyrody. W ust. 1 tego przepisu wymienione zostały walory, jakie powinien posiadać konkretny obszar, aby mógł być uznany za park krajobrazowy. Znalazły się wśród nich wartości przyrodnicze, historyczne, kulturowe oraz krajobrazowe. Z powyższego zestawienia wynika, że obszar, na którym ma być utworzony park krajobrazowy, powinien wyróżniać się spośród innych nie tylko z punktu widzenia wartości przyrodniczych, lecz także historycznych, kulturowych i krajobrazowych. Wprowadzone natomiast zakazy mają na celu ochronę ww. walorów na terenie parku krajobrazowego. Rozszerzająca wykładnia norm ustanawiających wyjątki od zakazów stałaby w sprzeczności z celami ochrony przyrody obwiązującymi na terenie parku krajobrazowego. Zakazy chronią prewencyjnie zasoby przyrody parku krajobrazowego jako część środowiska, przy czym podkreślenia wymaga, że jedna z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa przewiduje, że wyjątków od reguły nie interpretuje się rozszerzająco, lecz ściśle. W rozpoznawanej sprawie regulacja ustawy o ochronie przyrody i zapisy uchwały mają na celu wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy, czyli części obszaru [...] Parku Krajobrazowego chronionego ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W konsekwencji powyższego tę część niniejszego przepisu zawartego w uchwale, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej, należy interpretować w sposób ścisły, z wyłączeniem jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Odnosząc się natomiast do zawartego § 3 pkt 7 lit. a) uchwały wyłączenia zakazu zabudowy, tj. możliwości realizacji obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, Sąd podziela stanowisko organów, że wyłączenia te nie znalazły w niniejszej sprawie zastosowania. Planowana inwestycja nie może być bowiem uznana za "obiekt służący turystyce wodnej". Uchwała Sejmiku Województwa [...] z 22 marca 2021 w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, nie wyjaśnia pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej". Sformułowania tego nie definiuje także ustawa o ochronie przyrody, na podstawie której została wydana ww. uchwała. Ogólną interpretację tego terminu zawiera ustawa - Prawo budowlane, która w załączniku za obiekty sportu i rekreacji uznaje stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie (Kategoria V), a za obiekty związane z transportem wodnym uznaje: porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie (Kategoria XXI). Brak jest więc aktu normatywnego zawierającego legalną definicję określenia "obiekt służący turystyce wodnej". Celowe zatem jest sięgnięcie, tak jak to uczynił organ, do wykładni językowej. Zgodnie z definicją słownikową przez pojęcie "turystyka" rozumieć należy wszelkie formy zmiany miejsca pobytu, jeśli nie są związane z pracą zawodową lub zmianą miejsca zamieszkania, tak w kraju, jak i za granicą, a więc te służące celom poznawczym, wypoczynkowym lub rekreacyjnym. Przez turystykę wodną rozumieć zatem należy realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Zatem do obiektów służących turystyce wodnej zaliczyć należy takie obiekty jak: stanice wodne, kąpieliska, przystanie, czy porty żeglarskie, umożliwiające żeglowanie jednostek pływających, ich kotwiczenie, cumowanie, holowanie i opuszczanie ich na wodę i wyciąganie, wiosłowanie, ściganie się jednostek pływających, używanie nart wodnych, nurkowanie. Te bowiem obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu turystyki wodnej." A zatem z językowej wykładni tego pojęcia, wynika również bezpośredniość powiązania danego obiektu z korzystaniem ze sprzętu pływającego. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wykazano żadnego związku planowanej inwestycji z ww. rozumieniem turystyki wodnej. Zdaniem Sądu, inwestycji tej nie sposób również zaliczyć do inwestycji związanych z prowadzeniem gospodarki wodnej lub rybackiej. Przez obiekty służące gospodarce wodnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Ponadto, co również nie jest sporne, planowana do realizacji inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, a także wykonywania zadań wynikających z planu ochrony. W związku z powyższym nie zachodzi żadne z odstępstw określonych w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W konsekwencji nie sposób zarzucić organom orzekającym w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 7 uchwały, art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i art. 3 pkt 6 P.b., poprzez ich niewłaściwą, czy też rozszerzającą interpretację. Końcowo stwierdzić należy, że organy rozpoznały sprawę z należytą starannością i wnikliwością, na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo oceniły okoliczności sprawy, wyprowadziły z nich stosowne wnioski i wydały rozstrzygnięcia. W ich uzasadnieniach zaś, w sposób przekonywujący wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy, co odpowiada wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Z kolei GDOŚ prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ, a zatem nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.