VII SA/Wa 1744/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Jarecka (sprawozdawca) asesor WSA Marcin Maszczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie [...] z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 maja 2025 r. znak: DOZ-APN.650.441.2024.BP w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniono postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 maja 2025 r. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej:"MKiDN") utrzymał w mocy postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "Wielkopolskiego WKZ" ) z dnia 22 sierpnia 2024 r., którym odmówiono wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa, w. cmentarza żydowskiego w S. na dz. ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz dopuszczenia Stowarzyszenia A. (dalej "Stowarzyszenie") do udziału w tym postępowaniu. W uzasadnieniu postanowienia MKiDN wyjaśnił, że pismem z dnia 23 lipca 2024 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Wielkopolskiego WKZ o: wpisanie do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego w S., który jest położony na dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] obręb [...], gm. S. oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że wnosi o wpisanie do rejestru zabytków cmentarza w jego pierwotnych granicach, z uwagi na okólnik Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 18 października 2016 r., skierowany do wojewódzkich konserwatorów zabytków, wskazujący na konieczność objęcia ochroną konserwatorską cmentarzy żydowskich w Polsce. Stowarzyszenie poinformowało również, że do jego zadań statutowych należy m. in. ochrona dóbr kultury materialnej związanej z historią Żydów. Stowarzyszenie wniosło również o przeprowadzenie oględzin ww. terenu, przy udziale wszystkich stron oraz reprezentanta Komisji Rabinicznej ds. cmentarzy żydowskich. Wielkopolski WKZ postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr 619/2024, odmówił wszczęcia postępowania ww. sprawie oraz odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Organ ochrony konserwatorskiej wskazał, że żądanie Stowarzyszenie dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie wpisania cmentarza w S. do rejestru zabytków jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, jednakże za wszczęciem postępowanie nie przemawia interes społeczny. Wielkopolski WKZ podkreślił że w wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych ujęta jest karta ewidencyjna cmentarza żydowskiego w S.. Zgodnie z ww. kartą cmentarz położony jest na: części działki nr [...], części działki nr [...] oraz na działkach nr [...], [...], działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] obręb S., gm. S., pow. poznański. Organ ochrony konserwatorskiej wskazał, że granice ww. zabytku zostały wyznaczone w wyniku czasochłonnych analiz i kwerend. W celu jednoznacznego ustalenia lokalizacji cmentarza żydowskiego w S., Wielkopolski WKZ wykorzystał i przenalizował wszelkie dostępne dane kartograficzne (przede wszystkim mapy sprzed 1939 r.), ikonograficzne i inne materiały źródłowe, w szczególności: graficzne opracowanie przebiegu cmentarza żydowskiego miasto S., powiat poznański, wykonane na fotoplanie Luftwaffe z kwietnia 1940 r., opracowane 2 listopada 2017 r. przez M. Z. geodetę uprawnionego nr upr. [...] (Topographia, Pracownia Geodezyjna), przekazane przez Komisję Rabiniczną do Spraw Cmentarzy; archiwalną mapę geodezyjną wykonaną według pomiarów z r. 1940/41 z zasobów PODGiK Poznań; pruską mapę Messtischblatt w wydaniu z 1911 r.; niemiecką mapę Messtischblatt w wydaniu z 1944 r.; niemiecką fotografię lotniczą z lat 40. XX w.; współczesną mapę geodezyjną zsynchronizowaną z pruską mapą Messtischblatt w wydaniu z 1911 r.; historyczny materiał zdjęciowy, przedstawiający przede wszystkim mleczarnię w S.. Organ ochrony konserwatorskiej poinformował, że jego czynność, polegająca na określeniu granic rzeczonego obiektu, została poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd pierwszej instancji dokonał analizy zgromadzonego materiału, na podstawie którego ustalono, że cmentarz żydowski w S. położony jest na części dz. ew. nr [...], części dz. ew. nr [...] oraz na dz.ew.nr [...],[...], dz.ew nr [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...], obręb S.. Wielkopolski WKZ w uzasadnieniu swojego postanowienia stwierdził, że granice cmentarza wskazane we wniosku Stowarzyszenia zostały błędnie określone. Dotyczy to dz. ew. nr [...] i [...], na których cmentarz żydowski położony jest tylko częściowo. Ponadto dz. ew. nr [...] jest własnością osoby prywatnej. Zadaniem organu wszczęcie postępowania dla całych działek ewidencyjnych, które nie były i nie są cmentarzem niesie zbyt daleko idący skutek prawny dla ich właścicieli i godzi w ich słuszny interes. Wielkopolski WKZ wskazał również, że Stowarzyszenie nie wykazało, we wniosku z dnia 23 lipca 2024 r., potrzeby ochrony interesu społecznego w odniesieniu do tych części działek ewidencyjnych (nr [...] i [...]), które nigdy nie były i nie są częścią cmentarza. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wielkopolskiego WKZ Stowarzyszenie podniosło że kwestię właściwych granic obiektu zabytkowego organ może ustalić dopiero w trakcie trwającego postępowania administracyjnego, natomiast w odniesieniu do istnienia interesu społecznego występującego w niniejszej sprawie, Stowarzyszenie wskazało, że jest organizacją skupiającą osoby narodowości żydowskiej oraz wyznania mojżeszowego, którym na sercu leży ochrona dóbr kultury materialnej związanej z historią Żydów w Polsce. W ocenie Stowarzyszenia analiza wojewódzkiej karty ewidencyjnej cmentarza wraz z wkładką aktualizującą kartę cmentarza żydowskiego w S. z dnia 22 maja 2018 r., prowadzi do wniosku, że na podstawie tych dokumentów nie można jednoznacznie i precyzyjnie wyznaczyć przebiegu pierwotnej granicy cmentarza żydowskiego. Po przeanalizowaniu akt niniejszego postępowania, organ drugiej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcia Wielkopolskiego WKZ było prawidłowe. Wskazał także, że Stowarzyszenie swoje żądanie wszczęcia postępowania uzasadniło lakonicznie i nie przedstawiło żadnych argumentów przemawiających za wszczęciem postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego w S. nadz. ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 31 §1, art. 77 §1 w zw. z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji i poprzedzającego go postanowienia organu Wielkopolskiego Konserwatora Zabytków, rozpoznania sprawy na rozprawie, przeprowadzenia dowodu z akt sprawy VII SAB/Wa 118/25 zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż wskazane w skardze. W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania stanowił art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, na które to postanowienie organizacji społecznej służy zażalenie. Zdanie drugie zacytowanego przepisu stanowi dla organu administracji publicznej podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia z urzędu żądanego przez organizację społeczną postępowania, w przypadkach, kiedy uzna zgłoszone żądanie za nieuzasadnione. Wydanie tej treści rozstrzygnięcia może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia przez organ braku którejś z przesłanek wskazanych w ust. 1 tego artykułu, a w szczególności jeśli zgłoszone żądanie nie pozostaje w związku z celami statutowymi tej organizacji, bądź nie odpowiada interesowi społecznemu. W sprawie będącej przedmiotem skargi wniosek Stowarzyszenia rozpatrzono negatywnie, uznając, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, albowiem nie przemawia za tym interes społeczny. MKiDN uznał za trafną ocenę dokonaną przez organ I instancji ponadto podkreślił, że wniosek Stowarzyszenia ma charakter lakoniczny, a organizacja nie uprawdopodobniła jakichkolwiek przesłanek, w świetle których można uznać, że granice cmentarza wskazane we wniosku są określone prawidłowo. Z uzasadnienia rozstrzygnięć obu organów ochrony konserwatorskiej wynika, że granice cmentarza zostały już należycie określone w załączniku włączonym do karty ewidencyjnej cmentarza żydowskiego w S.. Prace nad wyznaczeniem granic były długotrwałe i czasochłonne, wykorzystano przy ich ustalaniu wszelkie dostępne dane kartograficzne, ikonograficzne i inne materiały źródłowe. Czynność ta został poddana ocenie przez WSA w Poznaniu i wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt. IV SA/Po 299/19 uznana za prawidłową. Tymczasem prowadząc postępowanie w rozpatrywanej Sąd ustalił, że ww. wyrok WSA w Poznaniu został wyrokiem NSA z dnia 21 maja 2015 r. sygn. II OSK 3843/19 uchylony, a czynność aktualizacji karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego uznano za bezskuteczną. Jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku NSA przedmiotem skargi wniesionej do Sądu była czynność aktualizacji karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, ze aktualizacja powyższej karty ewidencyjnej polegała na założeniu załącznika do karty ewidencyjnej cmentarza żydowskiego w S., na której określono numery działek, na których położony jest przedmiotowy cmentarz oraz graficznie zaznaczono jego obszar. W wyniku synchronizacji historycznych granic cmentarza z aktualnymi mapami oraz zgodnie z danymi uzyskanymi od Komisji Rabinicznej do Spraw Cmentarzy stwierdzono, że cmentarz żydowski w miejscowości S. obejmuje następujące działki: część dz. [...], działki nr [...], [...], część działki nr [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W sprawie tej NSA powziął wątpliwość co do zgodności z Konstytucją procedury wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Ostatecznie NSA z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, który usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz.2187) uznał, że Wielkopolski WKZ dokonując zaskarżonej czynności zastosował w sprawie wadliwą, niekonstytucyjną procedurę uniemożliwiającą czynny udział strony skarżącej i orzekł o uchyleniu wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt. IV SA/Po 299/19 oraz o bezskuteczności zaskarżonej czynności tj. aktualizacji karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego. WSA w Warszawie rozpatrując sprawę, nie mógł pominąć tej okoliczności, albowiem miała ona wpływ na ustalenia faktyczne w sprawie, które stanowiły o sposobie jej rozstrzygnięcia . Ocena przez Sąd orzekający w sprawie motywów rozstrzygnięcia obu organów musi uwzględniać tę okoliczność, że czynność polegająca na dołączeniu do karty ewidencyjnej załącznika którym określono granice działek ewidencyjnych wchodzących w skład cmentarza w S., nie została skutecznie dokonana. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego wytyczone są przede wszystkim przez uregulowania w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a., tj. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Z powołanych wyżej względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe oznacza, że wniosek Stowarzyszenia powinien zostać rozpatrzony ponownie w oparciu o stan faktyczny, jaki został ukształtowany na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2018r. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.