VII SA/Wa 1729/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego oddala skargę

Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia R. S. na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...]zawiesił z urzędu wznowione na wniosek R. S. postępowanie, zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...], uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r., znak: [...] (odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] wraz z kablową linią zasilającą na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]) oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] wraz z kablową linią zasilającą na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. R. S. złożył zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. GINB przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych omówił pojęcie zagadnienia wstępnego. Podkreślił, że Wojewoda [...], jako okoliczność uzasadniającą zawieszenie wznowionego na wniosek R. S. postępowania, zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...], wskazał, że w związku z zawiązaniem stosunku sądowoadministracyjnego występuje konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego, toczącego się przed Wojewodą [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Organ podał, że z kopii akt sprawy oraz z uzasadnienia ww. postanowienia Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. wynika, że do organu wojewódzkiego 9 marca 2020 r. wpłynęła skarga B. C. na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. Powyższa skarga została przekazana do WSA w O. przy piśmie Wojewody [...] z 31 marca 2020 r. Pismem z 4 maja 2020 r. (nadanym 5 maja 2020 r.), R. S. złożył wniosek o wznowienia postępowania, zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] wznowił na wniosek R. S. postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. Zdaniem GINB, na skutek wniesienia do WSA w O. skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., został nawiązany stosunek sądowoadministracyjny. Fakt nawiązania takiego stosunku wyłącza możliwość podejmowania przez Wojewodę [...] rozstrzygnięć odnośnie kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. Zatem organ wojewódzki słusznie stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył treść uchwały NSA z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17, zgodnie z którą w trakcie postępowania sądowo-administracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo- administracyjnego. W ocenie GINB, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., stanowi zagadnienie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla toczącego się przed Wojewodą [...] postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody [...]. Bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje zarzut wskazany w zażaleniu, że ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., zapadło w skutek dowolnego uznania organu wojewódzkiego, że w przedmiotowej sprawie zasadne jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na wniesioną przez B. C. skargę na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. W konsekwencji, GINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się R. S., wnosząc pismem swego pełnomocnika adw. T. G., datowanym na 27 sierpnia 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, wybiórczą oceną materiału dowodowego, uwzględniającą jedynie okoliczności oraz interpretację przepisów, wskazane przez Wojewodę [...]; 2. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez wadliwą wykładnią oraz dowolne przyjęciem przez GINB, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie, jaka toczyłaby się z inicjatywy skarżącego, na skutek wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty [...] i zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla [...] spółka z o.o. w [...], obejmującego stację bazową telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], wraz z kablową linią zasilającą, na działce nr [...] w [...], zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...], wniesionej przez B. C., która ma charakter prejudycjalny, co niewątpliwie miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, oraz 3. błąd w ustaleniach faktycznych wyrażający się przyjęciem, że postępowanie, jakie toczy się przed WSA w O. , na skutek złożenia skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...], przez B. C., ma charakter zagadnienia wstępnego dla postępowania, jakie toczyłoby się z inicjatywy skarżącego, na skutek wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty [...] i zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla [...] spółka z o.o. w [...], obejmującego stację bazową telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], wraz z kablową linią zasilającą, na działce nr [...] w [...], podczas gdy w rzeczywistości, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, postępowania te mają charakter równorzędny, a rozstrzygnięcie każdej ze skarg na tą samą decyzję, może być inne i to zarówno ze względu na sytuację faktyczną i prawną, na jakiej oparta jest dana skarga, jak i ze względu na sposób prowadzenia sprawy przez stronę, np. zachowanie terminów do dokonywania czynności procesowych, czy aktywność strony z zakresie postępowania dowodowego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia "oraz kontynuowanie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił m.in., że postępowanie toczące się na skutek skargi B. C. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., oraz postępowanie, jakie toczyłoby się w tej sprawie w inicjatywy skarżącego, miałyby charakter równorzędny. Skarżący nie zna żadnych szczegółów związanych z postępowaniem w sprawie skargi B. C., jednak zakłada z dużym prawdopodobieństwem, że B. C. jest właścicielką jednej z nieruchomości, na jakie wpływ będzie miał maszt telefonii komórkowej, wzniesiony na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę dla [...] spółka z o.o. w [...], zlokalizowany na działce nr [...] w [...], będącej własnością M. K.. Jednak lokalizacja nieruchomości B. C. względem spornego masztu jest z pewnością inna niż lokalizacja nieruchomości będących własnością skarżącego, a tym samym stan faktyczny sprawy inny jest. Wskazał również, że udzielenie przedmiotowego zezwolenia na budowę masztu telefonii komórkowej [...] nie może godzić w jego interesy, w interesy B. C., ani właścicieli nieruchomości innych (położonych w bezpośrednim sąsiedztwie masztu). Tymczasem, fakt ewentualnego ustalenia, że sporny maszt nie będzie oddziaływał negatywnie na nieruchomość B. C. nie musi oznaczać, że nie będzie on również oddziaływał negatywnie na nieruchomość skarżącego, zlokalizowaną w innym miejscu i w innej odległości od masztu. W ocenie pełnomocnika skarżącego nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżenie spornej decyzji przez jedną z osób zainteresowanych nie może wyłączać zaskarżenia tej decyzji przez inne osoby, których dotyczy zaskarżona decyzja. Podkreślił, że sporne urządzenia zlokalizowane zostały w bezpośrednim sąsiedztwie działek budowlanych, stanowiących jego własność, a także w pobliżu jego miejsca zamieszkania. Nieruchomość B. C. musi być usytuowana względem spornego masztu nieco inaczej niż nieruchomość skarżącego, a tym samym inny będzie wpływ spornej inwestycji na obie nieruchomości. Zatem sytuacja procesowa i faktyczna B. C. nie może być identyczna z sytuacją skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżone postanowienie (i postanowienie organu I instancji) nie naruszało prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie jest prawidłowość zawieszenia z urzędu przez organ I instancji postępowania wznowionego na wniosek skarżącego, zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r., o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę stacji bazowych telefonii komórkowej sieci [...] na działce nr ewid. [...] w [...] i zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę tej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] – i w konsekwencji prawidłowość zastosowania przez organ II Instancji art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. 1. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest takie zagadnienie prawne, od którego rozstrzygnięcia zależy możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2660/19 (CBOSA), "oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". Jak wynika z istoty tzw. zagadnienia prejudycjalnego, dotyczy ono tylko takich sytuacji, w których załatwienie sprawy (a więc wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem) uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem tego wstępnego zagadnienia prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania - jeżeli w chwili orzekania możliwe prawnie jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. np. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 605/19, CBOSA). 2. Skarżący wnioskiem datowanym na 4 maja 2020 r. domagał się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r.. Organ, postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. wznowił ww. postępowanie. Jednakże, pismem swego pełnomocnika datowanym na 2 marca 2020 r. strona postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją, B. C., skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skargę na tą decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...], uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r., znak: [...] (odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] wraz z kablową linią zasilającą na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]) oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. Słusznie więc Wojewoda [...], już po wznowieniu postępowania, zawiesił je z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., a GINB postanowienie takie utrzymał w mocy. Jak wiążąco dla wszystkich sądów administracyjnych i organów administracji publicznej stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17 "w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego". Uchwała ta jest tzw. uchwałą abstrakcyjną. Została podjęta na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uchwały abstrakcyjne podejmowane są w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ich przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2006, str. 48). Uchwały abstrakcyjne posiadają w innych sprawach sądowoadministracyjnych moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego" C. H. Beck Warszawa 2004, s. 221 i nast.). W ww. uchwale NSA w sposób wiążący tut Sąd (ale także merytorycznie podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) stwierdził, że "zasadna jest zatem konstatacja, że wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji decyzji lub postanowienia w trybie nadzwyczajnym, jednak oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku. Z tych też względów należy uznać, że choć wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonych zaskarżoną decyzją lub postanowieniem, to jednak organ - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (...) - jest w takim przypadku zobowiązany do zawieszenia postępowania, aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. Załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie bowiem możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być traktowane, tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanych przepisów (zob. P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166-167)". Biorąc więc pod uwagę hipotezę art. 269 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że podziela poglądy i ocenę prawną, wyrażone w powyższej uchwale, które znajdują zastosowanie również na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ odwoławczy, utrzymując prawidłową decyzję organu I instancji w mocy nie mógł więc naruszyć art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Z powyższych też przyczyn wszystkie zarzuty podniesione w skardze były niezasadne. Pełnomocnik skarżącego, znając przyczynę zawieszenia przez Wojewodę [...] postepowania po jego wznowieniu (w szczególności wyraźne powołanie się przez organ na treść uchwały NSA z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17) ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu w żaden sposób nie odnosi się do znaczenia prawnego ww. abstrakcyjnej uchwały NSA. Jest to, rzecz jasna, prawo profesjonalnego pełnomocnika, ale podnoszona przez niego argumentacja nie może odnieść oczekiwanego skutku procesowego. 3. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 269 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.