VII SA/Wa 1729/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. i A. T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do podjęcia określonych czynności oddala skargę

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] czerwca 2017r., po rozpatrzeniu odwołania J. T.i A. T. – utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2017 r., nr [...], zobowiązującą do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych przy zabytkowym budynku przy ul. B. (ul. S.) w W. do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu - na podstawie art. 7 pkt 1, art. 44 ust. 1 pkt 3, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446, ze zm.), dalej u.o.z., oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ wskazał, że [...] Konserwator Zabytków decyzją z [...] maja 2016 r. pozwolił J. i A. T. na remont dachu i elewacji, zgodnie z projektem inż. arch. A. S. i mgr. inż. L. M., z 2015 r. Pozwolenie dot. wymiany zniszczonego tynku wapiennego na elewacji na nowy tynk wapienny, barwiony w masie, z otworzeniem pierwotnej kolorystyki i faktury. W związku z wykonaniem części robót w sposób odbiegający od zakresu w ww. pozwoleniu, [...] Konserwator Zabytków decyzją z [...] grudnia 2016 r., wstrzymał roboty budowlane, a następnie wydał ww. decyzję z [...] lutego 2017 r. zobowiązującą m.in. do usunięcia warstwy styropianu z elewacji oraz odtworzeniu tynku wapiennego, barwionego w masie w zakreślonym terminie. Dalej Minister przytoczył art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i podkreślił, że ww. budynek zwany "[...]" wpisano do rejestru zabytków decyzją z [...] czerwca 2009 r. (nr [...]). Budynek powstał w latach 1925-1928, w stylu modernistycznym z elementami historyzującymi, takimi jak profilowane gzymsy i balustrady tralkowe. Ochronie podlega w szczególności: ukształtowanie bryły oraz rozwiązania stylistyczne elewacji. Organ zaznaczył, że 2 grudnia 2016 r. PINB [...] przeprowadził oględziny obiektu, w których udział wziął pracownik [...] Konserwatora Zabytków. Zauważono częściowe obłożenie elewacji styropianem grubości ok. 10 cm i na potwierdzenie wykonano zdjęcia. Następnie podzielił stanowisko organu I instancji, że ww. docieplenie przyczyniło się do niekorzystnej zmiany wyglądu [...] i obniżenia jej wartości architektonicznych. W przypadku obiektów indywidualnie wpisanych do rejestru zabytków, szczególnie istotne jest bowiem dążenie do zachowania ich wyglądu w jak najmniej przekształconej formie, co dotyczy bryły, detali architektonicznych i wzajemnych proporcji tych elementów, jak i rodzaju materiałów wykończeniowych elewacji i pierwotnej kolorystyki. Wprowadzenie płyt styropianowych doprowadziło do pogrubienia fragmentów elewacji, deformacji pierwotnych proporcji bryły, a zarazem "zafałszowanie pierwotnego wyglądu zabytku oraz jego wyrazu artystycznego". Roboty przeprowadzono niezgodnie z pozwoleniem, w sposób niemożliwy do zaakceptowania z perspektywy konserwatorskiej. Wydanie w. decyzji jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków wynikającą z art. 4 pkt 2 u.o.z. Organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Konserwatora Zabytków o negatywnym wpływie prac na autentyczność zabytku i pozbawieniu go oryginalnych cech architektonicznych, wskazujących na czas powstania. Termoizolacja elewacji spowodowała znaczące uproszczenie historycznego opracowania bryły, której cechą charakterystyczną było zastosowanie fakturowego tynku wapiennego, barwionego w masie. Wprowadzone zmiany doprowadziły w konsekwencji nie tylko do zaburzenia oryginalnych proporcji bryły (m.in. poprzez pogłębienie otworów okiennych, co ma bezpośredni wpływ na postrzeganie i identyfikację modernistycznej architektury budynku), lecz również zatarcie oryginalnych cech stylistycznych. Obiekt obłożony ahistorycznym materiałem, z uproszczonym opracowaniem elewacji utracił znacząco wizualne cechy autentyczności. Organ zaznaczył, że termoizolacja styropianem obiektów zabytkowych jest niewłaściwa z perspektywy zasad ochrony konserwatorskiej, ponieważ blokuje naturalną wentylację zabytkowych murów ceglanych, prowadząc do ich zniszczenia. Dlatego tak istotne jest uzgodnienie zakresu i przedmiotu planowanych robót z organem konserwatorskim, który posiada kompetencje do merytorycznej oceny planów inwestora pod względem wpływu inwestycji na chronione wartości zabytku. Minister podkreślił, iż zgodnie z art. 5 pkt 2, 3, 4 u.o.z. do obowiązków właściciela lub posiadacza zabytku należy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku na podstawie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie wraz z jego otoczeniem, a także korzystanie zapewniające trwale zachowanie jego wartości. Inwestorzy nie wywiązali się z ww. obowiązków, doprowadzając do istotnej dewaluacji zabytku. Organ II instancji stwierdził, że postępowanie przeprowadzono prawidłowo. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. i A. T. zarzucając naruszenie: 1. art. 4 ust. 3 u.o.z. poprzez działanie sprzeczne z nałożonym na organ obowiązkiem ochrony zabytków, polegającym zwłaszcza na udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, 2. art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, mimo że działania skarżących nie spowodowały pogorszenia stanu budynku, miały na celu zabezpieczenie przed dalszymi uszkodzeniami i nie wpłynęły negatywnie na jego wartości zabytkowe, 3. art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. art. 8 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą proporcjonalności, 4. art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji. Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozważenie uchylenia poprzedzającej ją decyzji oraz koszty postępowania. Skarżący po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, nie zgodzili się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Minister wydał rozstrzygnięcie nie uwzględniając całokształtu okoliczności sprawy, a wykonanie decyzji doprowadzi do uszkodzenia zabytku. Zakwestionowali twierdzenie, że położenie ok. 10 cm warstwy styropianu, a następnie przykrycie tynkiem w celu zachowania dotychczasowej formy budynku, zdeformuje budynek. Zaznaczyli, że docieplenie spowodowane było koniecznością dostosowania budynku do wymogów ustawy o efektywności energetycznej i było uzasadnione - z przyczyn technologicznych, bo nie można było przeprowadzić remontu elewacji bez zastosowania jakiegokolwiek docieplenia. Z uwagi na zawilgocenie budynku, nie było możliwe docieplenie go od strony wewnętrznej. Zdaniem Skarżących, remont nie wpłynął negatywnie na wygląd elewacji budynku pod względem jej wartości zabytkowej. Skarżący odtworzyli kolorystę elewacji i zachowali w niezmienionej formie najcenniejszy architektonicznie element budynku - ozdobny gzyms. Wobec konieczności zabezpieczenia ścian budynku przez zawilgoceniem i zniszczeniem, nieznaczne pogrubienie ścian styropianem, należałoby potraktować jako nieszkodliwe odstępstwo od zaleceń organu. Nakazanie usunięcie ocieplenia może doprowadzić do nieodwracalnego zniszczenia ścian. W świetle art. 4 u.o.z. organy powołane do ochrony zabytku, prowadzą natomiast działania, które nie dość, że nie zmierzają do zachowania budynku w jak najlepszym stanie, ale mogą doprowadzić do jego pogorszenia się. Zabezpieczenie termiczne budynku stanowiło przejaw opieki nad zabytkiem, do czego zobowiązuje właścicieli art. 5 u.o.z. Według skarżących działanie organów nie spełnia warunków z art. 7 k.p.a. . Przede wszystkim decyzje nie spełniają kryterium dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wydanie decyzji nakazującej usunięcie warstwy ocieplenia nastąpiło bez zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz bez rozważenia skutków wykonania decyzji. Nadto organ odwoławczy nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w całości przyjmując stanowisko organu I instancji, nie badając samodzielnie okoliczności faktycznych. Organ naruszył tym samym obowiązek wynikający z art. 77 k.p.a., organ nie wyjaśnił dlaczego nie uznał za istotny argumentu o możliwość powstania uszkodzeń w przypadku usunięcia ocieplenia. Uzasadnienie decyzji powinno być sformułowane w sposób prawidłowy, tak aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ. Organy nie uwzględniły przy tym zasady proporcjonalności wynikającej z głównych zasad postępowania administracyjnego. Organy powinny dokonać wyważenia z jednej strony treści przepisów prawa, a z drugiej - skutków jakie niósł będzie zastosowany środek. Nie rozważono, czy nakaz jest zgodny z interesem społecznym oraz słusznym interesem strony oraz czy rozstrzygnięcie nie stanowi zbytniej ingerencji władzy publicznej w prawa jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przypomnieć na wstępie trzeba, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel. Oznacza to, że wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z., zgodnie z którym decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności. W niniejszej sprawie nie może być kwestionowane, że wprawdzie inwestorzy uzyskali wymagane zezwolenie na przeprowadzenie określonych w nim szczegółowo robót budowlanych, niemniej w części wykonali je niezgodnie z przedstawionym projektem, bowiem wyszli poza zakres udzielonego pozwolenia. Decyzja [...] Konserwatora Zabytków z [...] maja 2016r. dotyczyła bowiem wyłącznie remontu dachu i elewacji, zgodnie z projektem inż. arch. A. S. i mgr. inż. L. M., z 2015 r. Remont elewacji obejmował tylko wymianę zniszczonego tynku wapiennego na nowy tynk wapienny, barwiony w masie, z jednoczesnym otworzeniem pierwotnej kolorystyki i faktury. Tymczasem inwestorzy w części samowolnie wykonali roboty budowlane polegające na dociepleniu zabytkowej "[...]" (obiekt ten został wpisany do rejestru zabytków decyzją z [...] czerwca 2009r.) Wbrew zarzutom skargi w wyniku wykonanych samowolnie prac dociepleniowych doszło do przesłonięcia partii oryginalnego wykończenia elewacji budynku i zmieniony został niekorzystnie jej charakter architektoniczny. Opisane walory architektoniczne stanowią świadectwo stosowanych w dacie powstania willi trendów w architekturze i budownictwie. Wartości architektoniczne zawsze są bowiem osadzone w czasach, w jakich dany obiekt powstał, a w takim aspekcie odnoszą się również do jego wartości historycznych. Oczywiste jest, że prowadzenie robót budowlanych przy obiektach o wartościach zabytkowych dopuszczalna jest wyłącznie na zasadzie maksymalnego zachowania struktury budynku i detalu architektonicznego, dla utrwalenia cech autentycznych świadczących o czasie jego powstania. W istocie – jak zasadnie wskazał organ - docieplenie elewacji styropianem o grubości 10 cm doprowadziło do zmiany bryły budynku, prowadzącej oprócz zaburzenia oryginalnych proporcji bryły m.in. poprzez znaczne pogłębienie otworów okiennych, także do pozbawienia istniejących w oryginale cech stylistycznych. W ten sposób elewacja utraciła cechy autentyczności, a więc chronione wpisem do rejestru wartości. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami, że termoizolacja "nieznacznie" tylko pogrubiła ściany, jak twierdzili skarżący. Wobec powyższego, jako chybiony należało ocenić zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 u.o.z. poprzez działanie sprzeczne z nałożonym na organ obowiązkiem ochrony zabytków, polegającym zwłaszcza na udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Zaznaczyć ponadto trzeba, że art. 4 cyt. ustawy zawiera tylko przykładowe wyliczenie form ochrony zabytków. W każdym jednak przypadku rola jaką mają do spełnienia organy ochrony zabytków sprowadza się do sprawowania nad nimi pieczy, a więc na szeroko pojętym nadzorze, tak aby zapewnić trwałe zachowanie zabytku dla przyszłych pokoleń. Sąd podzielił również stanowisko organu, że przeprowadzona termomodernizacja (docieplenie ścian) ma charakter odwracalny, co doprowadzi zabytek do walorów historycznych i architektonicznych. Wprawdzie organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn dla których nie uznał za istotny argumentu o możliwość powstania uszkodzeń w przypadku usunięcia ocieplenia, jak podnosili skarżący, niemniej - w ocenie Sądu - uchybienie o pozostaje bez istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Oczywiste jest bowiem, że przy obecnym stanie techniki budowlanej możliwe jest przeprowadzenie nakazanych robót bez naruszenia substancji obiektu. Mając natomiast na uwadze zarzuty sformułowane w pkt 2 i 3 skargi Sąd podkreśla, że nie mógł zostać naruszony art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z., skoro organy w ogóle go w niniejszej sprawie nie stosowały. Jak podkreślono na wstępie podstawę rozstrzygnięć organów konserwatorskich stanowił art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.