VII SA/Wa 1717/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg J. D. i J. M.– W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2022 r. znak : DOA.7110.151.2022.DKA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi

1. Zaskarżoną decyzją z 14 czerwca 2022 r. znak: DOA.7110.151.2022.DKA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 22 kwietnia 2022 r. znak: WI-IV.7840.4.7.2021.MA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Decyzją nr [...] z [...] maja 2021 r. Starosta [...] udzielił K. S. pozwolenia na budowę 19 budynków 2-lokalowych ogólnodostępnej zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej (wg indywidualnego projektu) na działce nr [...] obręb [...] w gminie R. 2.2. Do Wojewody Pomorskiego wpłynęły wnioski o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...], złożone przez M. S. i T. S., J. D., J. W. i J. M. oraz A. W. Wnioskodawcy wskazywali, że sporna decyzja narusza: – art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: p.b.) – z uwagi na wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji sprzeczności inwestycji z planem miejscowym; – art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. – z uwagi na wydanie pozwolenia na budowę bez uzyskania uprzednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) lub co najmniej dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zgodnie z art. 96 ust. 1 ww. ustawy); – art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.; dalej: u.d.p.) – z uwagi na wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy obiekty budowlane zaprojektowane są poza terenem zabudowy w odległości mniejszej niż 15 m od krawędzi drogi gminnej; – art. 35 ust. 1 pkt 3 lit a p.b. w związku z art. 29 u.d.p. – z uwagi na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania wymaganego uzgodnienia zjazdu z zarządcą drogi. Zawiadomieniem z 19 stycznia 2022 r. Wojewoda Pomorski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Na wezwanie organu, wnioskodawcy przedłożyli dokumenty i oświadczenia na wykazanie interesu prawnego w kwestionowaniu spornej decyzji Starosty[...]. Stanowisko w sprawie zajął również inwestor – K. S. 2.3. Decyzją z 22 kwietnia 2022 r. znak: WI-IV.7840.4.7.2021.MA, Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 p.b., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2021 r. 2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji, Wojewoda Pomorski odwołał się do art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. oraz stwierdził, że to na podmiocie domagającym się stwierdzenia nieważności decyzji spoczywa ciężar wykazania, że przysługuje mu interes prawny w sprawie w rozumieniu tych przepisów, w szczególności gdy nie brał udziału w postępowaniu zwyczajnym. W tym zakresie organ ustalił, że: – M. i T. S. wywodzą swój interes prawny z faktu własności nieruchomości niezabudowanych: działka nr [...] i działka nr [...] obręb [...]. Nieruchomości te są oddalone odpowiednio od działki nr [...]: działka nr [...] – 9,4 m, działka nr [...] – 11,7 m. Żadna z tych nieruchomości nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] (pomiędzy nieruchomościami wnioskodawców, a działką objętą sporną decyzją znajdują się działki drogowe nr [...] i [...]). – J. D. wywodzi swój interes prawny z faktu własności zabudowanej działki nr [...]. Nieruchomość ta jest oddalona od działki [...] o 53.8 m. Nieruchomość wnioskodawcy nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] (pomiędzy nieruchomością wnioskodawcy, a działką sporną decyzją znajdują się działki nr [...] – dr, nr [...], nr [...]). – J. W. wywodzi swój interes prawny do kwestionowania decyzji Starost} [...] z faktu posiadania działki nr [...] oraz z art. 28 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. – J. M. wywodzi swój interes prawny z faktu własności zabudowanej działki nr [...]. Nieruchomość ta jest oddalona od działki nr [...] o 5,8 m. Nieruchomość wnioskodawczyni nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] (pomiędzy nieruchomością wnioskodawczym, a działką objętą sporną decyzją znajduje się działka nr [...] – dr). – A. W. wywodzi swój interes prawny z faktu własności działki nr [...]. Nieruchomość ta jest oddalona od działki [...] o 108,2 m. Nieruchomość wnioskodawczyni nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] (pomiędzy nieruchomością wnioskodawczym, a działką objętą sporną decyzją znajdują się działka nr [...] – dr, [...] - dr., nr [...], nr [...]). 2.3.2. Wojewoda Pomorski uwzględnił, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa ogólnodostępnej zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej składającej się z 19 budynków 2-lokalowych wraz z zagospodarowaniem terenu (ciąg pieszo-jezdny, ciągi piesze, miejsca postojowe, miejsca składowania odpadów stałych). Przewidziano realizację dwóch zjazdów na działkę nr [...] (z działki nr [...] oraz z działki nr [...]). Zaprojektowano 6 typów zabudowy różniących się nieznacznie układem funkcjonalnym. Przewidziano budynki 2-kondygnacyjne (parter + poddasze użytkowe), niepodpiwniczone, przekryte dachem wielospadowym o kącie nachylenia 40°. Budynki wykonane zostaną w technologii murowanej z pustaków silikatowych. Powierzchnia użytkowa każdego budynku (lokal I + lokal II) to 116,8 m2, a powierzchnia zabudowy każdego budynku to 88,4 m2. 2.3.3. Wojewoda Pomorski stwierdził, że z uwagi na odległości nieruchomości wnioskodawców od nieruchomości inwestycyjnej, inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 lutego 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065; dalej: r.w.t.) w zakresie: odległości - § 12, przesłaniania - § 13, nasłonecznienia - § 60, ochrony przeciwpożarowej - § 271-273. Z analizy tych przepisów w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, aby przedmiotowe przedsięwzięcie oddziaływało na działki wnioskodawców. Organ podniósł, że skutki związane z realizacją przedmiotowej inwestycji wskazane przez wnioskodawców (wzmożenie ruchu kołowego, negatywny wpływ na krajobraz, potencjalny negatywny wpływ na środowisko, niezgodność inwestycji z zapisami planu miejscowego), nie przesądzają o ich interesie prawnym. Przywołane we wnioskach okoliczności nie wprowadzają ograniczeń prawnych na nieruchomościach stanowiących własność wnioskodawców. Organ dodał, że J. W. nie posiada prawa własności bądź współwłasności w odniesieniu do działki nr [...] (działka ta została zakupiona przez J. M., małżonkę J. W., do majątku odrębnego i stanowi jej wyłączną własność). Natomiast powołany przez tego wnioskodawcę przepis Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dotyczący prawa do korzystania z mieszkania małżonka, w świetle przepisu art. 28 ust. 2 p.b., nie stanowi podstawy do uznania, że posiada interes prawny w sprawie. Na tej podstawie organ uznał, że wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego w kwestionowaniu spornej decyzji Starosty [...], co uzasadnia umorzenie postępowania wszczętego z ich inicjatywy. 2.3.4. Organ dodał, że wnioskodawcy we wnioskach o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zażądali wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. oraz wyjaśnił, że z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców, a tym samym brak przymiotu strony, wniosek o wstrzymanie wykonania spornej decyzji nie może zostać uwzględniony. 2.4. Odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego wnieśli: J. D., J. M. i J. W. oraz A. W. Strony zażądały uchylenia tej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], jak również wstrzymania jej wykonania na zasadzie art. 159 § 1 k.p.a. Odwołujący się podkreślili, że wykazali interes prawny wynikający m.in. z ustawy o drogach publicznych, co zostało pominięte przez organ I instancji. Zarzucili ponadto naruszenie przez ten organ szeregu przepisów procesowych. 2.5. Zaskarżoną decyzją z 14 czerwca 2022 r. znak: DOA.7110.151.2022.DKA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Pomorskiego z 22 kwietnia 2022 r. 2.5.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, GINB podkreślił, że stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, rozumianym jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. 2.5.2. Organ odwoławczy wskazał, że analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że wnioskodawcy M. S., T. S., J. D., J. M. i J. W. oraz A. W. nie brali udziału w postępowaniu w zakończonym wydaniem spornej decyzji Starosty [...], lecz aktualnie wywodzą swój interes prawny z tytułu przysługującego im prawa własności nieruchomości (działki ew. nr [...]) znajdujących się w okolicy terenu inwestycyjnego. Z projekt budowlanego zatwierdzonego sporną decyzją Starosty [...] z [...] maja 2021 r. wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa 19 budynków 2-lokalowych ogólnodostępnej zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej na działce nr ew. [...]. Przeprowadzona przez GINB analiza planszy zagospodarowania terenu oraz portalu https://geoserwis.gdos.gov.pl/mapy/ wykazała, że: – najbliżej położone względem działki nr ew. [...] budynki (lokale) nr [...] i [...] (Typ C) i budynki (lokale) nr [...] i [...] (Typ F) o wysokości w kalenicy 7,14 m usytuowane zostały w odległości około 23,5 m od granicy działki nr ew. [...], natomiast najbliżej położone względem działki nr ew. [...] budynki (lokale) nr [...] i [...] (Typ F) o wysokości w kalenicy 7,14 m usytuowane zostały w odległości około 160,0 m od granicy działki nr ew. [...], ponadto działka inwestycyjna oddzielona jest od działek nr ew. [...] i [...] działką drogową nr ew. [...] oraz działką nr ew. [...]; – najbliżej położone względem działki nr ew. [...] budynki (lokale) nr [...] i [...] oraz [...] i [...] (Typ B) o wysokości w kalenicy 7,14 m usytuowane zostały w odległości około 60,0 m od granicy działki nr ew. [...], ponadto działka inwestycyjna oddzielona jest od działki nr ew. [...] działkami drogowymi nr ew. [...] i [...] oraz działką nr ew. [...]. – najbliżej położone względem działki nr ew. [...] budynki (lokale) nr [...] i [...] oraz [...] i [...] (Typ C) o wysokości w kalenicy 7,14 m usytuowane zostały w odległości około 13,5 m od granicy działki nr ew. [...], ponadto działka inwestycyjna oddzielona jest od działki nr ew. [...] działką drogową nr ew. [...]; – najbliżej położone względem działki nr ew. [...] budynki (lokale) nr [...] i [...] (Typ C) o wysokości w kalenicy 7,14 m usytuowane zostały w odległości około 114,0 m od granicy działki nr ew. [...], ponadto działka inwestycyjna oddzielona jest od działki nr ew. [...] działką drogową nr ew. [...] oraz działkami nr ew. [...] i [...]. 2.5.3. W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., nie obejmuje swym zakresem działek o nr ew. [...] i [...] oraz [...] i [...]. Położenie wskazanych działek względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, iż niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy działek należących do wnioskodawców, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, mając na uwadze argumentację odwołań, wyjaśniono, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Samo powołanie się na immisje pośrednie nie jest nośnikiem uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Fakt występowania immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia bowiem przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. Są to bowiem okoliczności faktyczne mogące jedynie powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości, w żadnym wypadku nie powodują zaś ograniczeń w jej zabudowie. Skarżący mogą skorzystać ze środków prawnych przysługujących mu z mocy przepisów prawa cywilnego, które zapewniają ochronę przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.). Nie jest zaś tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych w zabudowie. GINB zauważył, że sami wnioskodawcy również nie wskazali swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...], tj. nie wykazali, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny – w świetle przepisów prawa – wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. 2.5.4. Organ odwoławczy podkreślił, że J. W. nie przysługuje żaden tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., do nieruchomości o nr ew. [...] położonej w miejscowości R. (ww. działka nie jest również obciążona jakimikolwiek prawami na jego rzecz). Wbrew stanowisku tego wnioskodawcy, jego interes prawny nie wynika z art. 28(1) Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, gdyż jedynie z uwagi na własność, użytkowanie wieczyste lub zarząd nieruchomością można posiadać legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu budowlanym. 2.5.5. GINB za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 28 p.b. Jego zdaniem, materiał dowodowy jest zupełny, zebrano i rozpatrzono wszystkie dowody, przeprowadzono wnioski dowodowe, a udowodniony stan faktyczny stanowi pełną, spójną i logiczną całość, organ wyczerpująco wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniom skarżących było prowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, zgromadzony materiał dowodowy został wnikliwie rozpatrzony, a podjęte orzeczenie nie narusza żadnych ze wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto – w ocenie GINB – Wojewoda nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja posiada wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Za bezzasadny uznano również zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Jak bowiem wyżej wspomniano, skoro skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. Starosty [...] z [...] maja 2021 r., to na ich wniosek nie mogła zostać dokonana merytoryczna ocena ww. decyzji w aspekcie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego należało zatem umorzyć. 2.5.6. Mając zaś na uwadze zawarty w odwołaniach wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r. organ odwoławczy pouczył o treści art. 66 § 1 i 2 k.p.a. i wyjaśnił, że uczynił przedmiotem rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody, natomiast powyższy wniosek strona powinna skierować do organu właściwego, tj. do Wojewody Pomorskiego. 3. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GINB wnieśli: J. D. (sygn. akt VII SA/Wa 1717/22) oraz J. M. (sygn. akt VII SA/Wa 1718/22). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji, jak również o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku uwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie, pomijając istotne względem jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, czego istotę stanowiło niepodjęcie przez organ w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, nie dochowując należytej staranności w przedmiocie zadośćuczynienia zasadzie prawdy obiektywnej, m. in. poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego, bezzasadne przyjęcie, że skarżący wywodzą swój interes prawny jedynie z prawa własności nieruchomości w sytuacji w której skarżący wskazali m.in. iż decyzja Starosty [...] z [...] maja 2021 r. wydana została na podstawie wadliwego projektu, który przyjmuje, że karta terenu pokrywa się z numerami działek, co ma wpływ na zmiany położenia drogi gminnej, a to z kolei przełoży się na możliwość zabudowy jego działki; 2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, czego egzemplifikację stanowi m. in. zaniechanie przez organ wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, poprzez całkowite pominięcie załączanych przez skarżących obliczeń oraz mapek wykonanych przez profesjonalny podmiot do tego uprawniony, tj. czynnego architekta, które jednoznacznie wskazują, że założenia projektu, m.in. dotyczące drogi prowadzą do zmiany osi drogi co wpłynie na możliwości zabudowy wszystkich działek sąsiadujących z planowaną inwestycją; 3) art. 8 art. i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia decyzji wszystkich dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, ograniczając się wyłącznie do przytoczenia treści przepisów prawa oraz autorytatywnych stwierdzeń o charakterze całkowicie subiektywnym, nie odnosząc się w sposób rzetelny i wyczerpujący do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieodniesienie się do faktu naruszenia, które to ma wpływ na interes prawny skarżących, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2, 3 lit. a p.b. w związku z art. 29 oraz 43 ust. 1 u.d.p. skutkującym wydaniem pozwolenia na budowę w sytuacji gdy zaprojektowane obiekty budowlane usytuowane są poza terenem zabudowy w odległości mniejszej niż 15 m od krawędzi drogi gminnej, bez uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu oraz wymaganego uzgodnienia zjazdu z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego, co bez wątpienia ma wpływ na możliwość zagospodarowania działek sąsiadujących na skutek zmiany osi drogi gminnej. 3.1. W odpowiedziach na skargi GINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4. Postanowieniami z 19 października 2022 r. Sąd zarządził połączenie spraw z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz o dalszym prowadzeniu sprawy pod sygn. akt VII SA/Wa 1717/22. Postanowieniem z 20 stycznia 2023 r. Sąd oddalił wniosek J. D. o odroczenie rozprawy, uzasadniony chęcią jego osobistego udziału w posiedzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy. 6. Przedmiotem zaskarżonej decyzji było umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] udzielającej K. S. pozwolenia na budowę 19 budynków 2-lokalowych ogólnodostępnej zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej (wg indywidualnego projektu) na działce nr [...] obręb [...] w gminie R. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek M. S. i T. S., J. W. i A. W. oraz skarżących: J. D. i J. M. 6.1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przy czym w myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. 6.2. Stosownie zaś do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Sąd przypomina, że zgodnie z art. 28 ust. 3 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 p.b. – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę – obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. 6.3. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie było jednak udzielenie pozwolenia na budowę, ale rozpatrzenie podań o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Niemniej jednak zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 p.b. (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12, LEX nr 1481932). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, jednak może to jednak wynikać, np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15, LEX nr 2302676). W konsekwencji ocena przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywana jest przez pryzmat art. 28 ust. 3 p.b. (zob. wyrok NSA z 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 239/14, LEX nr 1987129). Przyjmuje się bowiem, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2112/17, LEX nr 2722247). Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, aby art. 28 ust. 3 p.b. nie miał zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę czy też postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1241/15, LEX nr 2291037). Z powyższego wynika, że organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ma obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 534/15, LEX nr 2177614). Dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie pozwoliłaby organowi na rozpatrzenie sprawy merytorycznie, tj. na kontrolę decyzji objętej wnioskiem pod kątem wystąpienia uchybień wskazanych w art. 156 k.p.a. 6.4. Negatywny wynik weryfikacji statusu podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obliguje natomiast organ do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania administracyjnego jest bowiem niezbędne, gdy postępowanie to zostało wszczęte, a z jakiejkolwiek przyczyny okazało się ono od początku bezprzedmiotowe (bezprzedmiotowość pierwotną), lub też stało się bezprzedmiotowe w jego trakcie – bezprzedmiotowość następcza (wyrok NSA z 24.01.2020 r., I OSK 3648/18, LEX nr 2799085). Inną rzeczą jest natomiast możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, z której to kompetencji właściwy organ może skorzystać, gdy np. podzieli negatywną ocenę spornej decyzji przedstawioną przez podmiot nieposiadający przymiotu strony. To czy organ z takiej możliwości skorzysta, pozostaje jednak poza kognicją sądu administracyjnego, w szczególności w sprawie sądowej, której przedmiotem jest skarga na umorzenie postępowania wszczętego na wniosek. 7. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo oceniły, że osobom wnioskującym o stwierdzenie nieważności spornej decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2021 r. – w tym skarżącym – nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie tego pozwolenia na budowę. 7.1. Z niepodważonego (w tym zakresie) stanu faktycznego sprawy wynika, że J. D. jest właścicielem zabudowanej działki nr [...]. Nieruchomość ta jest oddalona od działki [...] o 53.8 m. Nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] – na której realizowana jest inwestycja. Najbliżej położone względem działki nr ew. [...] budynki (lokale) nr [...] i [...] oraz [...] i [...] (Typ B) o wysokości w kalenicy 7,14 m usytuowane zostały w odległości około 60,0 m od granicy działki nr ew. [...], ponadto działka inwestycyjna oddzielona jest od działki nr ew. [...] działkami drogowymi nr ew. [...] i [...] oraz działką nr ew. [...]. Z kolei J. M. jest właścicielką zabudowanej działki nr [...]. Nieruchomość ta jest oddalona od działki nr [...] o 5,8 m. Nieruchomość skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...]. Najbliżej położone względem działki nr ew. [...] budynki (lokale) nr [...] i [...] oraz [...] i [...] (Typ C) o wysokości w kalenicy 7,14 m usytuowane zostały w odległości około 13,5 m od granicy działki nr ew. [...], ponadto działka inwestycyjna oddzielona jest od działki nr ew. [...] działką drogową nr ew. [...]. 7.2. Jak wyjaśniono już wcześniej, skoro skarżący nie są właścicielami nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja objęta spornym pozwoleniem na budowę, ani też nie są inwestorami spornego przedsięwzięcia, to o tym, czy przysługuje im przymiot stron tego postępowania, rozstrzyga położenie należących do nich nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. Na tle tego przepisu wskazuje się, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma w konsekwencji przesądzające znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3181/18, LEX nr 3232089). Innymi słowy, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Celem art. 28 ust. 3 i art. 3 pkt 20 p.b. jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy gdy ma się w sprawie interes prawny i to w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2117/18, LEX nr 3190426). Zatem przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) wynikające z odrębnych przepisów (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1126/19, LEX nr 3078553). Nawet legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie jest wystarczające do przyjęcia, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1957/16, LEX nr 2527239). Również subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3365/17, LEX nr 2783387). Należy przy tym pamiętać, że dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (zob. wyrok NSA z 23 marca 2022 r., II OSK 975/21, LEX nr 3330283). Toteż gdy występuje możliwość spowodowana jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowania terenu, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 3491/18, LEX nr 2773172). 7.3. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo oceniły, że nieruchomości należące do skarżących oraz pozostałych wnioskodawców, nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Żadna z ich nieruchomości nie sąsiaduje bowiem bezpośrednio z obszarem inwestycji określonym w spornej decyzji Starosty [...], a odległości granic działek ewidencyjnych wnioskodawców od projektowanej zabudowy wykluczają stwierdzenie, że projektowana zabudowa ograniczy możliwość zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości wnioskodawców. Utrzymując w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego, GINB prawidłowo zaakceptował stanowisko organu I instancji, że projektowana zabudowa nie ograniczy możliwości zagospodarowania działek wnioskodawców z uwagi na określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 lutego 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065) zasady odległości (§ 12), przesłaniania (§ 13), nasłonecznienia pomieszczeń (§ 60) czy ochrony przeciwpożarowej (§ 271-273). Żadna z tych ocen organu nie została zakwestionowana przez skarżące strony. 7.4. Co istotne, na wykazanie własnego interesu prawnego w kwestionowaniu spornej decyzji Starosty [...], żaden z wnioskodawców nie powołał jakiegokolwiek przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który wprowadzałby ograniczenia w możliwości zagospodarowania (w tym zabudowy) jego działki z uwagi na projektowaną zabudowę na działce nr [...] obręb [...] w gminie R. Przepisu takiego nie powołali również skarżący w analizowanych skargach. Należy bowiem z całą stanowczością podkreślić, że interes prawny z art. 28 ust. 2 p.b. jest oceniany w kontekście inwestycji, której dotyczy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś przez pryzmat zdarzeń przyszłych, które w ocenie podmiotu ubiegającego się o status strony postępowania, mogą wyniknąć ze spornej inwestycji. 7.5. Tymczasem w zasadzie całość argumentacji obojga skarżących w zakresie ich interesu prawnego sprowadza się do twierdzenia, że sporna inwestycja spowoduje "przesunięcie osi drogi gminnej, co implikuje ograniczenie w możliwości zabudowy działek do niej przylegających, ponieważ przesunięcie drogi gminnej faktycznie spowoduje przesunięcie możliwości zabudowy wszystkich działek przylegających do drogi". W tym zakresie skarżący powołali się na art. 43 ust. 1 u.d.p., wskazując, że "obiekty planowane nie powinny być usadowione bliżej jak 15 metrów od drogi" oraz, że "zaprojektowane w sprawie (...) 5 budynków 2-lokalowych znajduje się w pasie 15 metrów od drogi). W ocenie Sądu, argumentacja ta odnosi się bardziej do oceny zgodności spornej decyzji Starosty z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z ustawą o drogach publicznych, którą organy orzekające w sprawie mogłyby formułować dopiero po ustaleniu, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. Z projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego sporną decyzją nie wynika bowiem, aby jej przedmiotem były jakiekolwiek roboty budowlane związane z "przesunięciem drogi gminnej". W zakresie związanym z drogą, planowana jest wyłącznie budowa zjazdów, nie zaś zmiana osi drogi. Wydaje się zatem, że skarżący i pozostali wnioskodawcy wiążą swój interes prawny ze zdarzeniem przyszłym jakim może być inwestycja polegająca na budowie/przebudowie drogi gminnej, nie zaś z inwestycją, która jest rzeczywiście przedmiotem spornej decyzji Starosty [...]. Strony skarżące i pozostali wnioskodawcy wydają się również trwać w mylnym przekonaniu, że lokalizacja osi (istniejącej) drogi podlega modyfikacji w zależności od stanu zabudowy na działkach przylegających do drogi. Jeżeli natomiast droga jeszcze nie istnieje, a dopiero ma być wytyczona, to okoliczność ta jako przyszła, nie może potwierdzać aktualnego interesu prawnego w postępowaniu inwestycyjnym, który – co należy raz jeszcze podkreślić – nie polega na budowie ani przebudowie drogi. 7.6. Odnosząc się do obszernych argumentów skarżących, dotyczących nieprawidłowości przy wydaniu spornej decyzji Starosty [...], Sąd wyjaśnia, że kwestia oceny decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności jest dokonywana przez pryzmat art. 156 § 1 k.p.a. dopiero po ustaleniu, że z podaniem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił uprawniony podmiot – strona. Poza przypadkiem wszczęcia postępowania z urzędu i działaniem z inicjatywy niektórych organów władzy, organ nie ma kompetencji do merytorycznego rozpoznawania sprawy z inicjatywy innego podmiotu niż strona. Nawet w sytuacji, w której decyzja administracyjna dotknięta byłaby oczywistymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji nie może stwierdzić jej nieważności w postępowaniu wszczętym na wniosek podmiotu nieuprawnionego. Skoro zatem zaskarżoną decyzją prawidłowo odmówiono skarżącym (i pozostałym wnioskodawcom) statusu strony postępowania, to organy nie miały możliwości oceny, czy decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2021 r. została wydana z uchybieniami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Orzekające w sprawie organy prawidłowo zatem nie sformułowały takiej oceny, a w konsekwencji, również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie ma prawnej możliwości jej weryfikacji. 7.7. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów wskazanych w zarzutach skargi, które to naruszenie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie adwokat będący pełnomocnikiem skarżących wskazywał, że organy "bezzasadnie przyjęły, że skarżący wywodzą swój interes prawny jedynie z prawa własności działki". Należy zatem ponownie wyjaśnić, że w świetle art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem skoro skarżący ani pozostali wnioskodawcy nie wskazywali na przysługujące im prawo użytkowania wieczystego lub zarządu jakiejkolwiek nieruchomości, to organ prawidłowo weryfikował, czy należące do nich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów mających powstać na podstawie spornej decyzji Starosty [...]. W związku z tym, że zaskarżona decyzja została wydana na mocy art. 105 § 1 k.p.a., to za oczywiście bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. przez pominięcie przez organy dokumentów sporządzonych przez architekta dotyczących nieprawidłowości przy wydaniu spornej decyzji Starosty [...]. Jak już wyżej wyjaśniono, istotą zaskarżonej decyzji było ustalenie, że skarżący i pozostali wnioskodawcy nie są stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę – nie zaś ocena legalności spornej decyzji Starosty. W związku z tym organ nie naruszył również art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja odnosi się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, tj. związanych z tym, czy nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów mających powstać na mocy spornego pozwolenia na budowę. 8. Zarzuty skarg okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności. Dlatego też Sąd oddalił skargi stosownie do art. 151 p.p.s.a. 9. W tym miejscu należy jeszcze wyjaśnić, że Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżących o odroczenie rozprawy. Wniosek ten był umotywowany zamiarem osobistego udziału w posiedzeniu Sądu przez skarżącego J. D. Wskazano, że z uwagi na "niedyspozycję" tego skarżącego, nie będzie to możliwe w terminie wyznaczonym na rozprawę. Należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 109 p.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Sąd rozpoznając ten wniosek miał na uwadze sformułowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki oraz zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkości postępowania, zgodnie z którą Sąd powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu. Ponadto skarżący J. D. jest zastępowany w postępowaniu sądowym przez profesjonalnego pełnomocnika wykonującego zawód adwokata, a jego pełnomocnik substytucyjny brał udział w rozprawie. Skoro zatem strona skarżąca była profesjonalnie reprezentowana na rozprawie, to nie sposób stwierdzić zasadności jej odroczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji.