VII SA/Wa 1712/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. C. i K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz T. C. i K. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. i K. C., zwanych dalej również "skarżącymi", od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał skarżącym wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku rekreacyjnego położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gmina J. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności zabudowy działki nr ewid. [...] w miejscowości K. gmina J., należącej do T. i K. C.Następnie w dniu 8 grudnia 2014 r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne na ww. nieruchomości, w trakcie których ustalono, że na terenie tej działki znajduje się budynek rekreacyjny o wymiarach 8,00 m x 6,00 m konstrukcji murowanej z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej pokrytym papą. Budynek wyposażono w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Jak ustalił organ powiatowy obiekt został zrealizowany samowolnie w latach 1993 - 1994. Jego stan techniczny określono jako zadowalający. Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazał T. i K. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce, z zachowaniem następujących warunków: zabezpieczenia terenu prowadzonych prac rozbiórkowych, prowadzenia tych prac pod nadzorem osoby uprawnionej, a także powiadomienia organu o zakończeniu robót rozbiórkowych. Powyższą decyzję organ podjął działając na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud. z 1974 r." w związku z art. 103 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że budynek został zbudowany w latach 1993-1994. Skarżący nie dokonali zgłoszenia zamiaru budowy, ani nie uzyskali pozwolenia na budowę. Zgodnie z zapisem w akcie notarialnym z 1994 r. działka nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod uprawy rolne. Natomiast z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 3 lipca 2015 r. wynika, że teren powyższej działki stanowił grunt leśny w latach 1980-1994. Dla spornej działki nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ani założeń do planu. W konsekwencji organ pierwszej instancji stwierdził, że samowola budowlana powstała na działce nie przeznaczonej pod zabudowę. Jest to bowiem teren leśny i przeznaczenie działki nie zostało zmienione do chwili obecnej. Przedmiotowy obiekt został zatem wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Tym samym organ powiatowy stwierdził, że nie ma podstaw do zastosowania procedury legalizacyjnej i zastosowano nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pr.bud. z 1974 r. Odwołanie od powyższej opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę decyzji poprzez jej uchylenie i orzeczenie o pozwoleniu na użytkowanie budynku należącego do skarżących. Skarżący podnieśli w odwołaniu liczne zarzuty, m.in. naruszenia art. 10 § 1, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pr.bud. z 1974 r. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał skarżącym dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku rekreacyjnego położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gmina J. W ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji było prawidłowe. W przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej popełnionej, jak ustalono przed 1994 r., zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 37 pr.bud. z 1974 r. Zasadne zatem było w ocenie organu odwoławczego dokonanie analizy obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Z uchwały tej wynika, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Organ wojewódzki podkreślić, iż w toku odrębnego postępowania przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia przeznaczenia terenu, na którym powstał ww. budynek. W toku tego postępowania przesłano do wojewódzkiego inspektora kopię uchwały Rady Gminy w J. z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi m. in. działki nr ew. [...] położonej w miejscowości K.W treści ww. pisma wskazano ponadto, że w dniu [...] marca 2015 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. przedmiotową nieruchomość. Analiza planu z 1994 r. pozwoliła ustalić, iż działka na której znajduje się sporny budynek położona jest na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej planu z 1994 r. wynika, że był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Tym samym w świetle powołanych postanowień planu brak było możliwości sanowania budowy obiektów zrealizowanych na ww. terenie w sposób samowolny. Dodatkowo organ wojewódzki wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organ powiatowy oparł swoje rozstrzygnięcie na niepełnej podstawie prawnej tj. art. 37 ust. 1 pr.bud. z 1974 r., podczas gdy prawidłowa podstawa prawna powinna wskazywać także pkt 1 ww. przepisu. Stąd konieczne stało się uchylenie w całości decyzji objętej odwołaniem i wydanie orzeczenia na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Odnosząc się do wywodów i zarzutów zawartych w odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. W ocenie organu uchwała Rady Gminy J. dotycząca przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Taką możliwość daje bowiem jedynie plan miejscowy opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego, nie zaś plany bądź założenia jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, mających wpływ na treść decyzji, a w szczególności: 1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym przez organ czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w drugiej instancji, jak również uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału w tym, czy skarżącym zostało wydane pozwolenie na budowę, jak również nieustalenie gdzie położona jest nieruchomość skarżących, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z regułami określonymi w art. 7, 77 k.p.a.; 2) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącym kwestii wydania przez właściwy organ decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. zezwalającej na zabudowę w obrębie nieruchomości skarżących oraz poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie przez organ czynności i dowodów z zeznań świadków, co doprowadziłoby organ do odmiennych wniosków niż wskazane w decyzji; 3) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w tym brak ustalenia na podstawie właściwych dokumentów (wypis z rejestru gruntów), jaki status w latach 1993-1994 posiadała działka nr [...] położona w miejscowości K., celem ustalenia rodzaju gruntu na którym postawiono przedmiotowy budynek; 4) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i nieuzyskanie przez organ miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzonego uchwałą nr [...]w J. z dnia [...] grudnia 1988 r. obejmującego działkę skarżących, w którym to planie nieruchomość skarżących została przeznaczona pod zabudowę letniskową, co miało wpływ na treść decyzji; 5) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] oraz nierozważenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, co spowodowało wadliwe przyjęcie przez organ, iż brak jest możliwości sanowania budowy budynku powstałego na terenie nieruchomości skarżących; 6) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wzięcie pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nieaktualnego stanu sprawy w zakresie stwierdzenia, iż brak jest założeń co do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w dniu wydania decyzji istnieje uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego K. gm. J., przy czym według ww. uchwały na działce nr [...] przewidziana jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa i letniskowa, co w konsekwencji powoduje, iż decyzja została wydana na podstawie nieprawdziwego stanu faktycznego; 7) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie planowanego przeznaczenia działki nr [...] położonej w m. K., gm. J. na cele związane z zabudową letniskową, co zostało przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., co miało wpływ na treść decyzji gdyż przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczają zabudowę letniskową na działce [...]; 8) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w związku z nie zwróceniem się do Urzędu Gminy [...] o przedłożenie organowi uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., które obowiązuje do dnia dzisiejszego i dopuszcza zabudowę mieszkaniowo-letniskową na działce skarżących; 9) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne i nie poparte żadnym materiałem dowodowym stwierdzenie, iż obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy jest zlokalizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Organ również nie wskazał, z jakimi przepisami o planowaniu przestrzennym niezgodna jest przedmiotowa budowla oraz na podstawie jakich przepisów rangi ustawowej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę budynku skarżących; 10) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ przyczyn niezastosowania w sprawie art. 40 pr.bud. z 1974 r., nie przeprowadzenia w ogóle postępowania w zakresie ewentualnej legalizacji zabudowy skoro organ stwierdził, że doszło do samowoli budowlanej, bowiem w ocenie skarżących możliwe było zastosowanie art. 40 pr.bud. z 1974 r., jak również zasadne było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż w okresie od daty budowy przedmiotowego budynku do daty wydania decyzji istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...]nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., a obecnie obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzone uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.; 11) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa i orzeczenie nakazu rozbiórki budynku, podczas gdy z decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego wynika, iż możliwa była zabudowa w obrębie nieruchomości skarżących. Ponadto, przez cały okres istnienia budynku uiszczany był podatek od nieruchomości wyliczony od domku letniskowego, a nie od gruntu leśnego, co pozwalało ufać, że po ponad 20 latach od wybudowania budynku nie zostanie wydana decyzja nakazują rozbiórkę; 12) art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru geodezyjnego K., w sytuacji gdy, została podjęta uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego K., gm. J.; 13) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1, 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez uchylenie decyzji pierwszej instancji i orzeczenie nakazu rozbiórki, zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub zmiany decyzji i dokonanie legalizacji samowoli budowlanej; 14) art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, w sytuacji gdy zabrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, iż obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę; 15) art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy błędnej wykładni, polegające na wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o stwierdzenie, iż obiekt budowlany jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym; 16) art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o stwierdzenie, iż obiekt budowlany jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w okresie od dnia zabudowy do w chwili obecnej, podczas gdy w latach 1994-2003 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. i przeznaczał nieruchomość skarżących pod zabudowę letniskową (pod taką zabudowę przeznacza również obowiązujące studium), a także od 1988 r. obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzony uchwałą nr [...] w J. z dnia [...] grudnia 1988 r., powinno skutkować zastosowaniem art. 40 pr.bud. z 1974 r. i wydaniem decyzji o legalizacji lub pozwoleniu na użytkowanie, zamiast zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r.; 17) art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 pr.bud. oraz w związku z zasadą zaufania obywatela do państwa prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę z pominięciem rzeczywistej oceny przeznaczenia terenu (tj. oznaczenia UTL) w okresie wcześniejszym. W odpowiedzi z dnia 25 lipca 2016 r. na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Jednocześnie organ wskazał, że merytoryczne uzasadnienie zawarł w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Po dokonaniu analizy materiałów zgromadzonych w sprawie, Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, mimo że większości argumentów podnoszonych przez skarżących nie można uznać za trafne. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości okoliczność faktyczna, a mianowicie wybudowanie na działce nr ewid. [...] ww. budynku rekreacyjnego o konstrukcji murowanej w latach 1993-1994. Roboty budowlane zostały jednak przeprowadzone bez uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym do czynności mających na celu legalizację istniejącej samowoli budowlanej lub do postępowania w przedmiocie rozbiórki ww. budynku rekreacyjnego zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Wynika to bezpośrednio z przepisu przejściowego, art. 103 ust. 2 pr.bud., który stanowi, że art. 48 pr.bud. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego prawa budowlanego, tzn. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Rozstrzygnięcie w przedmiocie legalizacji lub rozbiórki powinno zatem zostać wydane na podstawie art. 37 pr.bud. z 1974 r. Sąd podziela ten pogląd, chociaż w innych sprawach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego i mających za przedmiot samowolnie wybudowane budynki na działkach leśnych w miejscowości Królewo, organy przyjmowały niekiedy odmienne stanowisko. Powołany art. 37 pr.bud. z 1974 r. przewiduje jasno, że obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego, stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W rozpatrywanej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego nie stwierdził, aby istnienie budynku letniskowego zlokalizowanego na działce [...] w miejscowości Królewo, powodowało niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stan taki nie został potwierdzony szczegółową ekspertyzą, ale też nie ma podstaw do przypuszczeń, że takie niebezpieczeństwo faktycznie ma miejsce. Kontrola przeprowadzona na nieruchomości skarżących wykazała, że "stan techniczny budynku określono jako zadowalający". W związku z tym drugą z wymienionych przesłanek rozbiórki przedmiotowego budynku rekreacyjnego zasadnie wykluczono, jako nie mającą zastosowania. W świetle powyższych ustaleń, przedmiotem sporów i zasadniczych wątpliwości prawnych jest więc pierwsza z wymienionych przesłanek, a mianowicie kwestia: czy budynek rekreacyjny został zlokalizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym może być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową lub rekreacyjną, albo pod innego rodzaju zabudowę. Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w sprawie ustaliły, że w okresie budowy przedmiotowego budynku letniskowego (lata 1993-1994) działka nr ewid. [...] należąca do skarżących nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istniał wówczas tylko miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego wsi J., zatwierdzony uchwałą nr [...] w J. z dnia [...] grudnia 1988 r. Z żadnych dokumentów nie wynika jednak, aby plan ten obejmował on miejscowość K., położoną w odległości kilku kilometrów od wsi J. Plan z 1988 r. nie mógł też – wbrew twierdzeniom skarżących - dopuszczać prawa zabudowy rekreacyjnej na działce skarżących, gdyż obowiązujące w tym czasie przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiły, że "ustalenia w planach zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następują po przeprowadzeniu wszechstronnych analiz i uwzględnieniu warunków przyrodniczych oraz techniczno-ekonomicznych zagospodarowania, a także utrzymania układów osadniczych oraz potrzeb produkcji rolnej i leśnej" (art. 5 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 z późn. zm). I w tym zakresie twierdzenie skarżących nie znajduje bowiem oparcia w zgromadzonym materiale, gdyż żadne ze wskazanych w przepisie czynności nie były podejmowane. Godzi się wszak zauważyć, że organy administracji właściwe w rozpatrywanej sprawie nie udokumentowały swojego ustalenia co do treści miejscowego planu zagospodarowania z 1988 r. Wszystko wskazuje jednak, że obszar działki skarżących był wówczas (i nadal jest) kwalifikowany jako teren leśny, oznaczony jako "Ls V", czyli grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 oraz z 2016 r. poz. 422, 586, 903 i 1020; patrz też rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Załącznik Nr 6 - Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych: pkt 10, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034). Wskazany teren nie był więc przeznaczony pod zabudowę. Zarzut postawiony skarżącym, że przedmiotowy budynek rekreacyjny znajdujący się na działce nr ewid. [...] powstał w warunkach samowoli budowlanej. Natomiast twierdzenie skarżących, że ich prawo zabudowy przedmiotowej działki wynikało z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzonego uchwałą nr [...] w J. z dnia [...] grudnia 1988 r., obejmującego działkę skarżących, należy uznać za bezpodstawne. Dla rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma wszakże fakt zatwierdzenia uchwałą nr [...] Rady Gminy w J. z dnia [...] listopada 1994 r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy J., zwanego dalej "planem z 1994 r.". Plan ten stwierdzał istnienie zabudowy letniskowej na terenie obejmującym m.in. nr ewid. [...] w miejscowości K. Zgodnie z planem z 1994 r. nie była jednak dopuszczalna – co przyznają skarżący i co potwierdzają organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie – dalsza zabudowa działek letniskowych, znajdujących się terenie objętym planem, ani prowadzenie remontów utrwalających istniejącą zabudowę. Rozstrzygnięcie takie zostało przyjęte w celu stopniowego przywracania omawianym terenom funkcji leśnej. Wskazany plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. obowiązywał do 2003 r. i utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717). Organ powiatowy ustalił ponadto, że obecnie dla działki nr ewid. [...] w miejscowości K. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Trwają natomiast prace projektowe nad opracowaniem takich planów między innymi dla części obrębu geodezyjnego K. W tym zakresie niezbędne jest też odniesienie się do kilku istotnych zarzutów zawartych w skardze oraz ich uzasadnienia przez skarżących. W szczególności: 1) z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. wynika, że organ samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę o ww. planie dopuścił istnienie zrealizowanej już zabudowy na działkach wytyczonych w terenie leśnym w miejscowości K., co nie oznacza jednak uznania pełnej legalności takiej zabudowy. W planie z 1994 r. przewiduje się, że Rada Gminy [...] akceptuje stan faktyczny (!) istnienia ww. zabudowy. Część opisowa planu z 1994 r. nie wskazuje jednak wprost, żeby postanowienia tego planu miałyby stanowić podstawę postępowań legalizacyjnych. W planie z 1994 r. zabrania się bowiem rozbudowy, modernizacji i remontów istniejącej zabudowy ze względu na to, że docelowo terenowi, na którym znajduje się działka o nr ewid. [...] ma być przywrócona w pełni funkcja obszaru leśnego. Od strony ściśle prawnej konstrukcja zaniechania przez organ władzy publicznej egzekwowania zgodności działań obywateli z obowiązującym prawem, w tym prawem budowlanym i przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, jest kontrowersyjna. Przedmiotem sprawy rozstrzyganej przez Sąd nie jest wszakże bezczynność organów administracji budowlanej lub organów nadzoru budowlanego, ale legalność nakazu rozbiórki samowolnie zbudowanego budynku rekreacyjnego. Trzeba zatem pamiętać, że "brak egzekwowania nakazu rozbiórki przez organ przez wiele lat, jakkolwiek z uwagi na obowiązki nałożone w tym zakresie na organy nie może być oceniony pozytywnie, to jednak nie kreuje po stronie właściciela takiego obiektu żadnych praw podmiotowych, nie powoduje nabycia ex lege prawa do legalizacji takiej samowoli czy możliwości umorzenia postępowania z uwagi na nie przewidziane prawem w takiej sytuacji przedawnienie" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 378/16). Wbrew skarżącym plan z 1994 r. nie mógł być zatem podstawą ani do wydania pozwolenia na budowę (budynek był bowiem już wybudowany), ani na pozwolenia na użytkowanie. "Sanowanie samowoli budowlanej" przez plan z 1994 r. nie było więc nawet warunkowe lub tymczasowe, gdyż nie mogło prowadzić do stwierdzenia legalności budynku rekreacyjnego o konstrukcji murowanej położonego na działce o nr ewid. [...]. 2) wbrew skarżącym, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...]listopada 1997 r., nr [...], nie zmieniała statusu prawnego budynku rekreacyjnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], w szczególności nie prowadziła do legalizacji budowy. Decyzja ta została wydana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę linii energetycznej. Z decyzji tej wynika ponadto, co sprawdził organ drugiej instancji, że nie dotyczy ona działki należącej do skarżących i objętej postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego; 3) wbrew skarżącym legalność ww. budynku rekreacyjnego nie wynika i nie może wynikać ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., ani też z uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego K., gm. J.Zgodnie z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium planu zagospodarowania nie ma charakteru prawa miejscowego, a więc nie zawiera norm prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Studium planu zagospodarowania jest jedynie instrumentem planistycznym organów samorządu terytorialnego, służącym wyznaczaniu polityki planistycznej na określonym terenie, jak i sposobem komunikowania się władz publicznych z obywatelami. Nie może wszakże stanowić podstawy decyzji o pozwoleniu na budowę. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie jasne i jednolite (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2576/14 oraz z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 296/15). W świetle analizy powyższego stanu prawnego, zarówno przepisów ustawowych, jak i prawa miejscowego, zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, a szczególności art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. sugerujące niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także nieuwzględnienie istotnych okoliczności dotyczących sposobu zagospodarowania działki o nr ewid. [...] należącej do skarżących, nie mogą być uznane za w pełni przekonujące. Z tych samych względów błędne są zarzuty skarżących oparte na przepisach prawa materialnego, w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r., kwestionujące zasadność decyzji o rozbiórce budynku rekreacyjnego zrealizowanego samowolnie ze względu na istnienie planu zagospodarowani przestrzennego, który byłby podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku. Uznając argumentację skarżących za nieprzekonywującą w istotnym zakresie Sąd doszedł wszakże do wniosku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. naruszają prawo. Niezgodność z prawem ma jednak swoje źródło w istotnym zakresie w innych przepisach prawa niż wskazują skarżący. Po pierwsze, w orzecznictwie sądów administracyjnych i w nauce prawa wskazuje się, że rozbiórka obiektu budowlanego jest najbardziej surową sankcją przewidzianą przez przepisy prawa budowlanego i powinna mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy nie było i nadal nie ma żadnej podstawy prawnej do doprowadzenia przedmiotowego budynku rekreacyjnego do stanu zgodności z prawem. Tymczasem wskazywany wyżej plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. taką podstawę pośrednio kreował. Plan z 1994 r. stwierdzając istnienie zabudowy rekreacyjnej na terenie leśnym, co na pierwszy rzut oka sugerowało nielegalność działania inwestorów, przechodził nad taką zabudową do porządku. Nie kreował podstawy do legalizacji, ale i nie stał się podstawą do wszczynania postępowań przez organy nadzoru budowlanego. Co więcej, plan z 1994 r. nie był przypadkowym epizodem, obowiązywał bowiem przez okres dziewięciu lat aż do momentu zmiany przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Można zatem powiedzieć, że organy władzy publicznej nie kreowały uprawnienia lub roszczenia po stronie właścicieli samowolnych budowli, ale przyjmowały taką interpretację przepisów prawa, według której rozbiórka owej bezprawnej zabudowy nie była uzasadniona. Plan z 1994 r. sugerował więc, że właściciele ww. obiektów budowlanych mogą mieć zaufanie do organów administracji, że te podejmą działania umożliwiające legalizację samowolnej zabudowy. Z art. 8 k.p.a. nie wynika oczywiście ani gwarancja legalizacji, ani uprawnienie do żądania legalizacji, ale właśnie obowiązek organu administracji (nieskorelowany z uprawnieniem w sensie ścisłym) do działania zgodnie z określonymi standardami. Powoływany art. 8 k.p.a. przyjmuje zatem wyraźną i ważną zasadę postępowania administracyjnego. Zasada zaufania obywatela do władzy publicznej znajduje też wsparcie w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Dał temu wyraz Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa, zwłaszcza, gdy praktyka ta jest jednolita i trwała w określonym czasie, zaś przepisy, na gruncie których owa praktyka została ukształtowana nie pozwalają na przyjęcie jej oczywistej bezzasadności" (vide: wyrok z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 635/10). W omawianym kontekście kwestionowanej legalności zabudowy na działkach położonych w Królewie, gmina J., warto również dostrzec stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2011 r. (sygn. akt III DSA/Wr 483/10, LEX nr 757976). Sąd ów wskazał, że "zasada demokratycznego państwa prawnego oraz wywodzona na jej podstawie zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez nie prawa oraz zasada ochrony praw nabytych i interesów w toku nie wykluczają stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe, a jedynie nakazują, aby legislacja została przeprowadzona z uwzględnieniem ustanowionego zakazu wstecznego działania prawa oraz nakazu przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, w tym przestrzegania zasady dostatecznej określoności przepisów prawa, a także ustanawiania odpowiedniej vacatio legis" (podkreślenie Sądu). Właściciele działek leśnych i obiektów budowlanych w K. nie mogą powoływać się na prawa nabyte, ale zgodnie z art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP mogą liczyć, że ich sprawy będą przez organy administracyjne prowadzone z właściwą starannością irzetelnością. Nie ma też wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest rodzajem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem jego przepisy lub postanowienia nie powinny być ignorowane przez organy administracji. Zasady tej nie zmienia fakt utraty obowiązywania mocy prawnej przez wspomniany plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Można zatem twierdzić, że plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. uznawał, choćby warunkowo, tymczasowe istnienie zabudowy letniskowej. Granicę tymczasowości wyznaczał przy tym okres technicznej trwałości zrealizowanych wcześniej obiektów. W przedstawionym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, zastosowanie powinny znaleźć również zasady wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Zasady te układają się w ciąg norm, wyprowadzonych z przepisów prawa budowlanego z 1974 r. poprzez odniesienie ich do kontekstu systemowego oraz funkcjonalnego i celowościowego, przy czym każda kolejna norma modyfikuje (ogranicza) poprzednią. Należy przy tym uczynić dwa istotne zastrzeżenia co do sposobu rozumowania. Po pierwsze, z uwagi na to, że kluczowe przesłanki sformułowania owych norm nie mają charakteru językowego, treść przepisów (kontekst językowy) nie jest najważniejsza, to do zbudowanych norm nie powinniśmy stosować reguły kolizyjnej "lex specialis derogat legi generalis" (norma szczególna tj. norma formułująca wyjątek, uchyla normę ogólną). Po drugie, odrzucenie schematu: reguła i wyjątek od reguły oraz odwołanie się do wartości wyrażonych w Konstytucji RP sprawia, że o zakresie ustalanych zasad rozstrzygnięcia nie przesądza zakaz rozszerzającego interpretowania wyjątków (exceptiones non sunt extendendae). Kluczowe zasady wyprowadzone z powołanej uchwały można przedstawić następująco. Przyjmuje się mianowicie, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. interpretowanego w związku z art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, a nie przepisy wcześniejsze. Jeśli bowiem rozważamy legalność określonych prac budowlanych to kluczowe znaczenie powinna mieć legalność tu i teraz, a nie jakaś wcześniejsza, już miniona zgodność z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzega jednak, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał samowolny obiekt budowlany, od daty jego budowy. Zauważmy przy tym, że NSA nie mówi: przepisy obowiązujące w momencie (rozpoczęcia lub zakończenia) samowolnej budowy, ale "przeznaczenie terenu [przyjmowane] od daty budowy [obiektu]". NSA nakazuje zatem możliwie elastyczne stanowisko. Jeśli zatem w okresie istnienia obiektu budowlanego zbudowanego bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z prawem obowiązywały przepisy planu zagospodarowania przestrzennego, które sanowały legalność, bądź chociażby dopuszczały istnienie wcześniejszej zabudowy, to tym samym decyzja rozstrzygająca o konsekwencjach nielegalności budynku powinna taką warunkową zgodność z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym brać pod uwagę. Po drugie, należy także pamiętać o celu wprowadzenia art. 103 pr.bud. Według NSA celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli. Przepis art. 48 pr.bud. z 1994 r. w jego pierwotnym brzmieniu w przypadku samowoli budowlanej przewidywał bowiem bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Odesłanie w art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. do przepisów poprzednio obowiązujących ma zatem ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w prawie budowlanym z 1974 r. Ustawodawca przyjął więc, że zasadą prawa w okresie przejściowym powinno być właśnie stosowanie prawa bardziej względnego, łagodniejszego dla inwestora (in dubio mitius). Jednym z argumentów uzasadniających stosowanie przepisów łagodniejszych dla inwestora jest też przekonanie, wyrażane w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie po prostu ukaranie sprawcy samowoli. Takim celem ustawodawcy (ratio legis) powinny się więc kierować organy nadzoru budowlanego. W rozpatrywanej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji zasadnie zastosowały art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r., nawet jeśli organ pierwszej instancji nie wskazał tego precyzyjnie w sentencji swojej decyzji. Uznając jednak niemożność zapewnienia zgodności między przedmiotową budową na działce o nr ewid. [...] a obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego organy nakazały rozbiórkę przedmiotowego budynku. Biorąc wszakże pod uwagę fakt, że obecnie dla miejscowości Królewo nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dopuszczenie istnienia (warunkową i tymczasową legalność istniejącej zabudowy) przez plan zagospodarowania z 1994 r., nakaz rozbiórki można uznać za naruszający prawo. Po trzecie, wreszcie ustalanie normy postępowania właściwej dla sytuacji samowoli budowlanej sprzed 1 stycznia 1995 r. powinno być prowadzone z uwzględnieniem standardów przyjętych w Konstytucji RP: zwłaszcza zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i jej szczególnego przejawu – zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa, zasady ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wskazanych standardów konstytucyjnych nie da się – zdaniem NSA – pogodzić z orzeczeniem nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym, jeśliby jednocześnie pominięto ocenę przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny dodaje: o ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący niniejszą sprawę jest związany wskazaniami NSA, ale niezależnie od tego w pełni podziela rozumowanie przedstawione w powołanej uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Istotne składniki takiego rozumowania zostały już wcześniej wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 506/09. Później nawiązywał do wskazanych standardów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie między innymi w wyrokach: z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1529/15; z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 3002/15 oraz z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 918/16. W rozpatrywanej sprawie, organy nadzoru budowlanego podejmując decyzje w przedmiocie rozbiórki ww. budynku letniskowego, nie wzięły pod uwagę zasady stosowania przepisów prawa w sposób mniej dotkliwy, zwłaszcza w sytuacji niekorzystnych dla obywateli zmian prawa, a także dyrektywy dążenia raczej do przywrócenia stanu zgodnego z prawem niż bezwzględnego karania sprawców samowoli budowlanej. Można zatem uznać, że została naruszona zasada prawna pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, wyrażona w art. 8 k.p.a. Nieuwzględnienie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. powinno być również uznane za naruszenie art. 6 k.p.a., czyli zasady legalności działania organów administracyjnych, interpretowanego w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czyli zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. W szczególności zdaniem Sądu przeciwko nakazowi rozbiórki przemawia wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP obowiązek wykazania, iż ograniczenie praw inwestora do posiadania i korzystania z samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Utrzymanie porządku publicznego polegające na respektowaniu przepisów prawa budowlanego przemawiałoby za nakazem rozbiórki. W sytuacji jednak zmieniających się przepisów planów zagospodarowania przestrzennego przyjmowanych dla miejscowości K., a także bierności organów nadzoru budowlanego nie podejmujących przez kilkanaście lat działań w związku z samowolą budowlaną, trudno uznać, że rozbiórka przedmiotowego budynku stanowi konieczny warunek zachowania porządku publicznego. Taka sama konkluzja wynika z faktu, że organy administracji architektoniczno – budowlanej podejmowały czynności prowadzące do zapewnienia skarżącym, a także kilkudziesięciu innym właścicielom samowolnie wybudowanych budynków rekreacyjnych w miejscowości K., dostaw energii elektrycznej oraz dostaw wody pitnej poprzez zbudowanie wodociągu. O administracji lokalnej nie świadczy też najlepiej fakt, że przez lata samowolnie wybudowane budynki na działkach leśnych były przedmiotem opodatkowania, co podkreślają m.in. skarżący w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z tym Sąd uznał przyjętą przez organ pierwszej instancji wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. za błędną i z tego powodu nakaz rozbiórki ww. budynku letniskowego za naruszenie prawa. Prowadząc ponownie postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy działki nr [...] organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć możliwość, podstawę prawną oraz sposób doprowadzenia do zgodności przedmiotowego budynku letniskowego z prawem publicznym biorąc pod uwagę art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. Fakt wieloletniego obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego istniejącą zabudowę powinien być istotną okolicznością dla zastosowania wskazanego przepisu i zastosowania procedury wynikającej z prawa budowlanego z 1974 r. Po ewentualnym wykluczeniu przesłanek do zastosowania środków przewidzianych w art. 40 pr.bud. z 1974 r. organ powinien przystąpić do oceny sprawy w kontekście art. 42 pr.bud. z 1974 r. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, iż uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w punkcie II wyroku.