VII SA/Wa 169/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. Z., M. G. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżących A. Z., M. G. solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a.") w zw. z art. 30a oraz z art. 69a ust 1 ustawy z dnia 8 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r. poz. 849 ze zm., dalej "ustawa o prawach pacjenta") po rozpatrzeniu odwołania M. G. i A. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 4.800 zł na M. G. - Prezesa Zarządu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dla której w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą prowadzona była księga nr [...] oraz kary pieniężnej w wysokości 4.800 zł na A. Z. - Wiceprezesa Zarządu ww. spółki, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 22 lutego 2019 r. do Wydziału Zdrowia [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. wpłynęła telefoniczna informacja o braku dostępu do wytworzonej dokumentacji medycznej z powodu niefunkcjonowania zakładu leczniczego pod nazwą A. w S. przy Al. J., należącego do podmiotu leczniczego A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W dniu 10 kwietnia 2019 r. w ww. zakładzie leczniczym przeprowadzono kontrolę doraźną, podczas której ustalono, że ww. zakład nie funkcjonuje pod wskazanym adresem. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 295, ze zm.) orzekł o wykreśleniu z Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą podmiotu leczniczego A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dla którego prowadzona jest księga rejestrowa nr [...]. Wojewoda wskazał, że ww. podmiot leczniczy zaprzestał udzielania świadczeń zdrowotnych pod wskazanym w ww. rejestrze adresem, a jednocześnie organ rejestrowy nie został w ustawowym terminie powiadomiony o zaprzestaniu działalności lub jej przeniesieniu do innej lokalizacji. Takie postępowanie należy zakwalifikować jako rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności objętej wpisem w myśl art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej. Wojewoda stwierdził, że następstwem wskazanego naruszenia jest nałożenie na ww. podmiot leczniczy zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru, a w konsekwencji konieczność podjęcia przez organ rejestrowy decyzji o wykreśleniu podmiotu leczniczego. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] zakazał wykonywania działalności objętej wpisem, wobec czego niniejsza decyzja jest konsekwencją wydania ww. decyzji. Następnie Wojewoda [...] pismem z dnia 22 maja 2019 r., powołując się na art. 30a ust. 4 ustawy o prawach pacjenta, wezwał A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "spółka", "podmiot leczniczy") do wskazania, w terminie 7 dni od jego otrzymania, nazwy (firmy) i adresu podmiotu, z którym zawarta została umowa na przechowywanie dokumentacji medycznej, zgodnie z art. 30a ust. 3 ustawy o prawach pacjenta oraz została poinformowana o możliwości skorzystania z "Rejestru przechowawców akt osobowych płacowych", dostępnego na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa. W związku nie przekazaniem przez podmiot leczniczy informacji o miejscu przechowywania dokumentacji medycznej, pismami z dnia 27 sierpnia 2019 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na M. G. oraz A. Z. (dalej jako "skarżący"), prezesa i wiceprezesa zarządu omawianego podmiotu leczniczego, kary pieniężnej, o której mowa w art. 69a ust. 1 ustawy o prawach pacjenta. M. G. w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 11 września 2019 r., wskazał, że spółka posiadane dokumenty medyczne przekazała pacjentom w ostatnich miesiącach działalności, którzy zgłaszali się do placówki w S. osobiście. Na kilka miesięcy przez planowaną likwidacją przychodni wszyscy pacjenci zostali poinformowani telefonicznie, a część pacjentów poinformowana pisemnie, o planowanej likwidacji przychodni. Dokumenty były wydawane w godzinach działalności przychodni. Spółka nie wykonuje już działalności od prawie 2,6 lat. Do pisma załączono kopię części książki korespondencji, która w ocenie skarżącego wskazuje na przesłanie posiadanej dokumentacji pacjentom po planowanym zamknięciu przychodni. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak: znak: [...], powołując się na art. 69a ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, nałożył karę pieniężną w wysokości 4.800 zł na M. G. - Prezesa Zarządu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., oraz karę pieniężną w wysokości 4.800 zł na A. Z. - Wiceprezesa Zarządu ww. spółki. Wojewoda wskazał, że nie ma wątpliwości, że strony naruszyły przepisy art. 30a ustawy o prawach pacjenta. Zarząd spółki, mimo odebrania wezwania do wskazania miejsca przechowywania dokumentacji medycznej, nie podjął żadnych działań w celu realizacji ciążącego na spółce obowiązku, w szczególności nie poinformował organu rejestrowego, pomimo wezwania, o miejscu przechowywania dokumentacji medycznej. Takie postępowanie, zgodnie z art. 69a ust. 1 ustawy o prawach pacjenta skutkuje nałożeniem w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej na ostatniego kierownika podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych. Jednocześnie przepis art. 69a ust 1 ustawy wskazuje, że za niedopełnienie obowiązków, o których mowa w art. 30a ww. ustawy, organ rejestrowy nakłada karę pieniężną w wysokości do trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ogłoszenie. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 sierpnia 2019 r., ogłoszonym w tym samym dniu, przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2019 r. wyniosło 4.839,24 zł (M.P. z 2019 r., poz. 742). Organ I instancji wskazał, że określając wysokość kary wziął pod uwagę, zgodnie z art. 69a ust. 7 ustawy, wszystkie okoliczności sprawy, w tym rodzaj oraz wagę stwierdzonych naruszeń. Zdaniem organu nałożenie kary pieniężnej w wysokości 4.800,00 zł, na każdego członka zarządu tj. miesięcznego przeciętnego wynagrodzenie jest w pełni uzasadnione. Odnosząc się do pisma M. G., które wpłynęło do organu 11 września 2019 r., Wojewoda wskazał, że wyjaśnienia zawarte w tym piśmie nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary, ponieważ w myśl art. 30a ustawy o prawach pacjenta podmiot leczniczy, w przypadku zaprzestania wykonywania działalności leczniczej, zobowiązany jest przekazać dokumentację medyczną podmiotom określonym w art. 30a ust. 2-4 i 7 ustawy, a nie wydać ją pacjentom. Organ I instancji wskazał, że nie dal wiary powyższym wyjaśnieniom, według których dokumentacja faktycznie została pacjentom przekazana. Załączona kopia książki korespondencji nie zawiera bowiem żadnych danych wskazujących, że korespondencja została przesłana pocztą (brak pieczątek pocztowych i numerów nadania przesyłek) lub wydana pacjentom (brak podpisów odbiorców). Ponadto w aktach sprawy znajduje się wymieniona już notatka służbowa z dnia 25 lutego 2019 r. z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 22 lutego 2019 z pacjentem Spółki A. poszukująca dokumentacji medycznej wytworzonej w zakładzie leczniczym A.w S. przy Al. J. Od powyższej decyzji skarżący pismem z dnia 7 października 2019 r. wnieśli odwołanie. Postawili zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania: art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie oraz zbadanie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie przez organ, poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, nie znajdujących oparcia w przeprowadzonych dowodach, a w szczególności poprzez: a) nieprzesłuchanie w przedmiotowym postępowaniu skarżących. na okoliczność ustalenia daty faktycznego zaprzestania wykonywania działalności leczniczej przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, wydania wszelkiej posiadanej dokumentacji medycznej pacjentom, braku podstaw do zawarcia umowy o przechowanie dokumentacji medycznej; b) pominięcie wniosków płynących z okoliczności ustalonych przez organ w drodze czynności kontrolnych, tj. że pod adresem rejestrowym spółki od ponad dwóch lat działa zupełnie inny podmiot (sklep), co potwierdził osobiście jego pracownik; pominięcie wniosków płynących z faktu niepodejmowania korespondencji przez spółkę pod adresem rejestrowym oraz z wyjaśnień M. G. a które to wskazują na zaprzestanie wykonywania działalności leczniczej przez podmiot prawie trzy lata temu; c) niewłaściwą ocenę dokumentów przedłożonych przez spółkę w postaci kserokopii książki korespondencji, z której wynika, iż wszelka wytworzona i zgromadzona przez spółkę dokumentacja medyczna została wydana bezpośrednio pacjentom korzystającym z usług podmiotu; d) nieustalenie personaliów osoby poszukującej dokumentacji medycznej a następnie nieprzesłuchanie jej w przedmiotowym postępowaniu, na okoliczność potwierdzenia, czy osobie tej nie została już wcześniej wydana dokumentacja medyczna przez spółkę, co miałoby wpływ na ocenę wagi naruszenia przepisów przez spółkę; e) z daleko idącej ostrożności, pominięcie przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej okoliczności takich jak jednorazowości stwierdzonego naruszenia na przestrzeni kilku lat, poinformowanie o planowanym zaprzestaniu działalności pacjentów z odpowiednim wyprzedzeniem, umożliwienie pacjentom odebrania dokumentacji medycznej, przekazanie dokumentacji medycznej pacjentom, które to okoliczności uprawniają do przyjęcia najniższego poziomu kary pieniężnej; - przez co niemożliwe było ustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenie całości materiału dowodowego, a tym samym prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe naruszenia przepisów postępowania doprowadziły do błędnego ustalenia okoliczności faktycznych, co prowadzi do błędnego zastosowania prawa materialnego: 2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 69a ust. 1 w zw. z art. 30a ust. 4 ustawy o prawach pacjenta poprzez ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy art. 30a ust. 4 ww. ustawy stanowiący podstawę do wezwania podmiotu w przypadkach, o których mowa w art. 108 ust. 2 o działalności leczniczej do wskazania, w wyznaczonym terminie, nazwy (firmy} i adresu podmiotu, z którym zawarł umowę o przechowywanie dokumentacji medycznej, jak również art. 69a stanowiący podstawę nałożenia kary pieniężnej weszły w życie w maju 2017 r., a więc po zaprzestaniu wykonywania faktycznej działalności leczniczej przez podmiot, a w konsekwencji zdaniem skarżących nie mogą stanowić podstawy do nałożenia kary za zdarzenie, które miało miejsce przed wejściem przepisów w życie w przywołanym brzmieniu. Skarżący w uzasadnieniu odwołania podkreślili, że spółka zaprzestała wykonywanie działalności leczniczej przed majem 2017 roku. W tej sytuacji, na członków zarządu spółki nałożono kary pieniężne w oparciu o przepisy nieobowiązujące w chwili stanowiącej podstawę do ich zastosowania. Ponadto Wojewoda pominął całkowicie fakt, iż spółka nie dysponuje już żadną dokumentacją medyczną, wobec wydania wszystkich dokumentów swoim pacjentom, przed zakończeniem działalności. W tej sytuacji, całkowicie niezasadne byłoby zawieranie umowy o przechowanie dokumentacji medycznej w sytuacji, gdy spółka takowej nie posiada. Organ przyjął odmienne zapatrywanie, jedynie w oparciu o notatkę znajdującą się w aktach, a wskazującą na telefoniczne zgłoszenie braku dostępu do poszukiwanej dokumentacji medycznej przez bliżej nieokreśloną osobę, Na podstawie tej notatki nie sposób jednak w żadnej mierze ustalić, czy zarzuty te są zasadne. Nie wiadomo, czy osoba ta rzeczywiście w ogóle była pacjentem przychodni, czy została wytworzona jakakolwiek dokumentacja medyczna, a wreszcie, czy osobie tej nie wydano dokumentacji przed zaprzestaniem działalności leczniczej przez spółkę. Okoliczności tych na etapie postępowania przed organem I instancji nie można było w żaden sposób zweryfikować ani wyjaśnić, co uniemożliwiło również przedstawienie dowodów przez spółkę na okoliczność przeciwną. Spółka odpowiednio postąpiła z posiadaną dokumentacją medyczną. Spółka poinformowała wszystkich pacjentów o planowanym zaprzestaniu działalności, z odpowiednim wyprzedzeniem wydawała dokumentację pacjentom bezpośrednio jak również wysyłała ją pocztą. Brak było do tej pory jakichkolwiek zastrzeżeń co do sposobu postępowania z dokumentacją. Żaden z pacjentów nie zgłaszał żadnych uwag ani skarg. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Zdrowia (dalej "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta podmiot udzielający świadczeń przechowuje dokumentację medyczną przez okres 20 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano ostatniego wpisu, z wyjątkiem: 1) dokumentacji medycznej w przypadku zgonu pacjenta na skutek uszkodzenia ciała lub zatrucia, która jest przechowywana przez okres 30 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił zgon, 2) dokumentacji medycznej zawierającej dane niezbędne do monitorowania losów krwi i jej składników, która jest przechowywana przez okres 30 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano ostatniego wpisu, 3) zdjęć rentgenowskich przechowywanych poza dokumentacją medyczną pacjenta, które są przechowywane przez okres 10 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym wykonano zdjęcie, 4) skierowań na badania lub zleceń lekarza, które są przechowywane przez okres: a) 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym udzielono świadczenia zdrowotnego będącego przedmiotem skierowania lub zlecenia lekarza, b) 2 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym wystawiono skierowanie - w przypadku gdy świadczenie zdrowotne nie zostało udzielone z powodu niezgłoszenia się pacjenta w ustalonym terminie, chyba że pacjent odebrał skierowanie, 5) dokumentacji medycznej dotyczącej dzieci do ukończenia 2. roku życia, która jest przechowywana przez okres 22 lat. Minister podkreślił, że art. 29 ust. 2 ustawy przewiduje jedyną sytuację, kiedy dokumentacja medyczna może zostać wydana pacjentowi. Jest to możliwe w stosunku do dokumentacji, która jest przeznaczona do zniszczenia i dla której upłynął okres przechowywania, o którym mowa powyżej. Z obowiązkiem przechowywania dokumentacji medycznej w ścisłym związku pozostaje obowiązek udostępniania dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 26 ustawy, który zawiera katalog podmiotów uprawnionych w tym zakresie. Oprócz pacjenta lub jego przedstawiciela ustawowego bądź osoby upoważnionej przez pacjenta i osoby bliskiej na zasadach określonych w art. 29 ust 2-2c, są to podmioty wymienione w art. 29 ust 3-4. Zatem zdaniem organu wydanie dokumentacji medycznej pacjentom w czasie, kiedy winna ona być przechowywana przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych wpływa na realizację prawa do dokumentacji medycznej przez inne podmioty. Natomiast zgodnie z art. 106 ust. 3 pkt 10a ustawy o działalności leczniczej w przypadku podmiotu leczniczego do rejestru wpisuje się dane dotyczące miejsca przechowywania dokumentacji medycznej w przypadku likwidacji podmiotu leczniczego. Przepis ten obowiązuje od 30 czerwca 2012 r. Ponadto, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 września 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych objętych wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach dokonywania wpisów, zmian w rejestrze oraz wykreśleń z tego rejestru (Dz.U. z 2014 r. poz. 325, z póżn. zm.), które obowiązywało do 1 kwietnia 2019 r. wśród danych, które zawiera rejestr, zgodnie z § 5 ust 1 pkt 31, znajduje się nazwa i adres podmiotu przechowującego dokumentację medyczną po zaprzestaniu udzielania świadczeń zdrowotnych przez podmiot leczniczy. Zatem zdaniem Ministra obowiązki w tym zakresie istniały w chwili faktycznego zakończenia działalności leczniczej przez spółkę. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Niekwestionowana jest okoliczność, że podmiot zaprzestał wykonywania działalności leczniczej w I kwartale 2017 r. Zarzut nieustalenia personaliów osoby poszukującej dokumentacji medycznej, a następnie nieprzesłuchanie jej w postępowaniu, na okoliczność potwierdzenia, czy osobie tej nie została wcześniej wydana dokumentacja medyczna przez spółkę zdaniem organu należy uznać za chybiony. Nie stanowi to bowiem okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy - prawnie niedopuszczalne było przekazanie dokumentacji medycznej pacjentowi przed upływem okresu jej przechowywania. Zdaniem Ministra organ I instancji dokonał również właściwej kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności. Prawdziwe jest twierdzenie stron, że przepis art. 30a oraz 69a ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie obowiązywały w czasie faktycznego zakończenia wykonywania przez Spółkę działalności leczniczej. Jednak zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich zastosowanie w sprawie jest nieuzasadniony. Niewątpliwe jest bowiem, że przywołane przepisy mają zastosowanie do toczącego się postępowania administracyjnego, o którym organ rejestrowy poinformował pismem z dnia 18 kwietnia 2019 r., a nie do nieujawnionych czynności spółki. Wcześniej, pismem z dnia 25 lutego 2019 r. organ podjął próbę wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zdaniem organu odwoławczego prowadzenie regulowanej odrębnymi przepisami działalności gospodarczej, jaką jest działalność lecznicza, nakłada na stronę dodatkowe wymagania. Jednym z tych wymogów jest dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 107 ust. 1 ustawy, którego jednym z elementów, w przypadku zaprzestania wykonywania działalności leczniczej, jest wskazanie miejsca przechowywania dokumentacji medycznej po zaprzestaniu udzielania świadczeń zdrowotnych przez podmiot leczniczy. Pismem z dnia 18 grudnia 2019 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli M. G. i A. Z. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania od organu oraz i uwzględnienie skargi przez Ministra Zdrowia w trybie autokontroli. Skarżący postawili ponownie zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30a ust. 4 w zw. z art. 69a ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie i nałożenie kary pieniężnej na członków zarządu spółki w oparciu o art. 69a ust. 1 ustawy za niewskazanie podmiotu, z którym spółka zawarła umowę o przechowanie dokumentacji medycznej, w sytuacji gdy art. 30a ust. 4 ww. ustawy stanowiący podstawę do wezwania podmiotu w przypadkach, o których mowa w art. 108 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej do wskazania, w wyznaczonym terminie, nazwy (firmy) i adresu podmiotu, z którym zawarł umowę o przechowywanie dokumentacji medycznej, jak również art. 69a stanowiący podstawę nałożenia kary pieniężnej weszły w życie w dniu 11 maja 2017 r., a więc po dacie zaprzestania wykonywania faktycznej działalności leczniczej przez podmiot a tym samym po dacie ewentualnego niedopełnienia obowiązków dotyczących postępowania z dokumentacją medyczną, podczas gdy zdaniem skarżących przepisy nieobowiązujące w chwili czynu nie mogą stanowić podstawy do nałożenia kary za zdarzenie, które miało miejsce w innym stanie prawnym, przed wejściem ww. przepisów w życie w przywołanym brzmieniu. Skarżący ponownie wskazali, że spółka zaprzestała wykonywania działalności leczniczej przed majem 2017 roku. Przepis art. 30a ustawy o prawach pacjenta w chwili zaprzestania działalności przez spółkę nie zawierał ust. 4. art. 30a ust. 4 tej ustawy, został dodany ustawą z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz niektórych innych ustaw i wszedł w życie 11 maja 2017 r. Ponadto art. 69a ustawy również został dodany dopiero ww. ustawą i wszedł w życie 11 maja 2017 r. Ponadto żaden z przepisów ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz niektórych innych ustaw, nie wskazuje, aby znowelizowane przepisy znajdowały zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie ww. przepisów (zgodnie z art. 4 ustawy nowelizującej podmioty, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przechowywały dokumentację medyczną po zaprzestaniu wykonywania działalności leczniczej przez podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych, przechowują ją na dotychczasowych zasadach). Jedyny przepis przejściowy (art. 6 ustawy nowelizującej) mówi że: 1. Do postępowań wyjaśniających prowadzonych przez Rzecznika Praw Pacjenta rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 2. Do postępowań przed wojewódzką komisją do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.) nie dotyczy w ogóle przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżących w świetle powyższego należy przyjąć, iż na członków zarządu spółki nałożono kary pieniężne w oparciu o przepisy nieobowiązujące w chwili zaprzestania wykonywania działalności, co nie było kwestionowane przez organ. Innymi słowy, na członków zarządu spółki zostały nałożone sankcje o charakterze administracyjno-prawnym na podstawie przepisów (art. 30a i art. 69a ustawy o prawach pacjenta), który nie obowiązywały w chwili popełnienia czynu. W wyniku powyższego doszło do naruszenia naczelnej zasady lex retro non agit. Nie można nikogo karać za czyn, który nie był penalizowany przez ustawę w chwili jego popełnienia. W odpowiedzi naskarżę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ, ponownie przytaczając treść art. 29 ustawy o prawach pacjenta i art. 106 ust. 3 pkt 10a ustawy o działalności gospodarczej wskazał, że obowiązki Zatem obowiązki w zakresie przechowywania dokumentacji medycznej istniały w chwili faktycznego zakończenia działalności leczniczej przez spółkę i skarżący nie dopełnili tych obowiązków. Zdaniem Ministra faktyczne zakończenie wykonywania działalności leczniczej przez spółkę stanowi zaledwie jeden z etapów zakończenia tej działalności. Przywołać w tym miejscu należy art. 107 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, który nakłada na podmiot wykonujący działalność leczniczą, wpisany do rejestru, obowiązek zgłaszania organowi prowadzącemu rejestr wszelkich zmian danych objętych rejestrem w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Tymczasem skarżący zaniechali tego zgłoszenia. Niewątpliwie fakt zakończenia udzielania świadczeń podlega obowiązkowi zgłoszenia. Zauważyć należy, że w interesie skarżącego było dopilnowanie dokonania właściwych zmian wpisu w rejestrze. Wobec bezczynności skarżących w tym zakresie na postawie art. 108 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o działalności leczniczej spółka została wykreślona z urzędu z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. W trakcie tego postępowania została wezwana do wskazania miejsca przechowywania dokumentacji medycznej po zaprzestaniu udzielania świadczeń zdrowotnych przez podmiot leczniczy. Kwestia faktycznego zaprzestania działalności czyli zaprzestania udzielania świadczeń nie wpływa na obowiązki w zakresie wskazania miejsca przechowywania dokumentacji medycznej określone w art. 30a ust. 1 i 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w przypadku zaprzestania wykonywania działalności leczniczej. Przepis ten obowiązywał w trakcie toczącego się postępowania w sprawie wykreślenia Spółki z rejestru. Przepisy te nakładają na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych obowiązki w zakresie dokumentacji medycznej nie w momencie zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych, ale w momencie zaprzestania wykonywania działalności leczniczej. Działalność lecznicza jest działalnością gospodarczą regulowaną. Oznacza to, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292, ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 103 ustawy o działalności leczniczej, że można ją rozpocząć po uzyskaniu wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. A contrario dopiero wykreślenie z rejestru oznacza jej zakończenie. Zatem faktyczne zakończenie udzielania świadczeń zdrowotnych stanowi tylko element, etap procesu zakończenia działalności. Wobec tego w dniu wydania przez Wojewodę decyzji o nałożeniu kary tj. [...] września 2019 r. po stronie skarżących miało miejsce niedopełnienie obowiązków w zakresie postępowania z dokumentacją medyczną po zaprzestaniu wykonywania działalności leczniczej. W dniu wydania decyzji przez Wojewodę obowiązywał przepis stanowiący jej podstawę tj. art. 69a ust 1 ustawy o prawach pacjenta. Zatem niedopełnienie obowiązków dotyczących postępowania z dokumentacją medyczną po zaprzestaniu wykonywania działalności leczniczej, stanowiące, zgodnie z przywołanym przepisem przesłankę nałożenia kary przez wojewodę, stało się podstawą decyzji administracyjnej znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...]. Zarzut orzeczenia kary na podstawie nieobowiązujących przepisów pozostaje całkowicie bezzasadny. Przytoczone przepisy mają zastosowanie do toczącego się postępowania administracyjnego, o którym organ rejestrowy poinformował pismem z dnia 18 kwietnia 2019 r., a nie do nieujawnionych czynności spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 4.800 zł na M. G. - Prezesa Zarządu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dla której w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą prowadzona była księga nr [...] oraz kary pieniężnej w wysokości 4.800 zł na A. Z. - Wiceprezesa Zarządu ww. spółki Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 30a oraz art. 69a ust. 1 ustawy z dnia 8 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z art. 30a ust. 1 w przypadku zaprzestania wykonywania działalności leczniczej podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych przekazuje dokumentację medyczną podmiotom, o których mowa w ust. 2-4 i 7, w sposób zapewniający zabezpieczenie przed jej zniszczeniem, uszkodzeniem lub utratą oraz dostępem osób nieuprawnionych. Zgodnie z art. 30a ust. 4 ww. ustawy, w przypadku wykreślenia podmiotu z rejestru z urzędu na zasadach określonych w art. 108 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej organ prowadzący rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą wzywa podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych podlegający wykreśleniu, do wskazania, w wyznaczonym terminie, nazwy (firmy) i adresu podmiotu, z którym zawarł umowę o przechowywanie dokumentacji medycznej. Natomiast w myśl art. 69a ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, w przypadku niedopełnienia obowiązków dotyczących postępowania z dokumentacją medyczną po zaprzestaniu wykonywania działalności leczniczej, o których mowa w art. 30a ww. ustawy, organ prowadzący rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, na ostatniego kierownika podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, likwidatora albo syndyka karę pieniężną w wysokości do trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ogłoszenie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia i 7 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W sprawie bezsporne jest, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej orzekł o wykreśleniu z Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą podmiotu leczniczego A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dla którego prowadzona jest księga rejestrowa nr [...]. Bezsporne jest także, że Wojewoda pismem z dnia 22 maja 2019 r., powołując się na art. 30a ust. 4 ustawy o prawach pacjenta, wezwał A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (do wskazania, w terminie 7 dni od jego otrzymania, nazwy (firmy) i adresu podmiotu, z którym zawarta została umowa na przechowywanie dokumentacji medycznej, a podmiot leczniczy nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. Jednakże skarżący zarówno w trakcie postępowania administracyjnego, jak i w skardze konsekwentnie podnosili, że zaprzestali prowadzenia działalności leczniczej w I kwartale 2017 r., a więc przed wejściem w życie art. 30a ust. 4 ustawy o prawach pacjenta. Podkreślić należy, że zarówno art. 30a ust. 4 oraz art. 69a ust. 1 ustawy z dnia 8 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta zostały wprowadzone art. 1 pkt 13 i pkt 24 ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 836) i weszły w życie w dniu 11 maja 2017 r. Przepisy te wykreowały ustawowy obowiązek wskazania przez podmiot wykreślony z rejestru z urzędu na zasadach określonych w art. 108 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej do wskazania, w wyznaczonym terminie, nazwy (firmy) i adresu podmiotu, z którym zawarł umowę o przechowywanie dokumentacji medycznej (art. 34a ust. 4 ustawy) jak i nieznaną przed tą datą sankcję kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków dotyczących postępowania z dokumentacją medyczną po zaprzestaniu wykonywania działalności leczniczej, o których mowa w art. 30a. Nie ulega wątpliwości, że przepisy te mają charakter materialnoprawny. W demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. Zasada lex retro non agit jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm (szerzej na ten temat m.in. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym. Warszawa 2015, s. 48 i nast. oraz przytoczone tam orzecznictwo TK). Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednakże wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa zagrożone pogorszeniem ich sytuacji prawnej wskutek nałożenia na nich określonych obowiązków z mocą wsteczną. W orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów w czasie) nie przesądza o bezpośrednim działaniu nowej ustawy. W szczególności zaś Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Dokonanie wyboru czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, publ.: cbois). Należy podkreślić, że zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK z 2009, Nr 5, poz. 65) przepisy działające wstecz można natomiast wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daniowe); mają one rangę ustawową; ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy); problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz. Zaznaczyć także należy, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz prowadzi zazwyczaj do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 4 października 1989 r., sygn. akt K 3/88, OTK 1989, Nr 1, poz. 2, z 15 lipca 1996 r., sygn. akt K 5/96, OTK 1996, Nr 4, poz. 30, z dnia 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88, OTK 1988, Nr 1, poz. 6, z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 21/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 144). Art. 9 ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz niektórych innych ustaw, mocą którą dodano art. 30a ust. 4 (przepis sankcjonowany) oraz art. 69 ust. 1 (przepis sankcjonujący) stanowi, że ustawa zmieniająca wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w tej sprawie, z tego przepisu nie wynika, że może mieć on zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych zarówno przed, jak i po jego wejściu w życie. Nawet jeżeli przyjąć, że zasadą ogólną jest bezpośrednie działanie prawa, to z samej tej zasady nie można wyprowadzać domniemania, że wobec braku konkretnej wypowiedzi ustawodawcy, przepis, zwłaszcza materialnoprawny może mieć zastosowanie z mocą wsteczną (np. wyroki TK: z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK nr 6/A/2003, poz. 51 i z 23 lipca 2013 r., P 36/12, OTK nr 6/2013, poz. 82). W ocenie Sądu także z brzmienia art. 4 ustawy nowelizującej w myśl którego "Podmioty, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przechowywały dokumentację medyczną po zaprzestaniu wykonywania działalności leczniczej przez podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych, przechowują ją na dotychczasowych zasadach", nie wynika, że omawiane przepisy mają zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie ustawy. W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie winny ustalić, czy A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. prowadziła działalność leczniczą po wejściu w życie 3art. 0a ust. 4 oraz art. 69a ust. 1 ustawy z dnia 8 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, tj. po dniu 11 maja 2017 r., a tym samym czy mają do niej zastosowanie ww. przepisy. Podkreślić należy, że Sąd nie podziela stanowiska organu, że wykreślenie z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą podmiotu leczniczego na postawie 108 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej jest równoznaczne z zaprzestaniem prowadzenia działalności leczniczej. Zdaniem Sądu wykreślenie z rejestru jest konsekwencją zaprzestania prowadzenia działalności leczniczej, a w niniejszej sprawie wykreślenie z rejestru było konsekwencją zaprzestania przez podmiot leczniczy udzielania świadczeń zdrowotnych pod wskazanym w ww. rejestrze adresem, a jednocześnie niepowiadomienia w ustawowym terminie organu rejestrowego o zaprzestaniu działalności. Takie postępowanie zakwalifikowano jako rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności objętej wpisem w myśl art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej. Podkreślić należy w myśl art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. Dane w niej zawarte podlegają ochronie określonej w niniejszej ustawie oraz w przepisach odrębnych. W art. 24 ust. 1 tej ustawy ustawodawca przyjął, że w celu realizacji powyższego prawa podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych jest obowiązany prowadzić, przechowywać i udostępniać dokumentację medyczną w sposób określony w rozdziale 7 oraz w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, a także zapewnić ochronę danych zawartych w tej dokumentacji. Tę zasadę uszczegóławia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta w związku z określeniem, że obowiązek przechowywania dokumentacji medycznej trwa zasadniczo przez okres 20 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano ostatniego wpisu i dopiero po upływie tego okresu albo okresów, do których stosuje się jako wyjątek inny termin, podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych niszczy dokumentację medyczną w sposób uniemożliwiający identyfikację pacjenta, którego dotyczyła lub wydaje ją pacjentowi, jego przedstawicielowi ustawowemu lub osobie upoważnionej przez pacjenta. Obowiązek ten spoczywa na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych. Sąd podziela stanowisko organów, że podmiot leczniczy A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. naruszył ww. przepisy, w szczególności zawarty w art. 29 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta obowiązek przechowywania dokumentacji medycznej przez okres 20 lat. Jednakże do tego naruszenia nie można zastosować art. 69a ust. 1, który sankcjonuje naruszenie niedopełnienia obowiązków dotyczących postępowania z dokumentacją medyczną po zaprzestaniu wykonywania działalności leczniczej, o których mowa w art. 30a ustawy. Jednakże na marginesie wskazać należy, że w niniejszej sprawie należałoby rozważyć, czy nie stosowano praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, a tym samym czy mają zastosowanie przepisy rozdziału 13 ustawy, dotyczące postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, gdzie właściwym organem jest Rzecznik Praw Pacjenta. W świetle powyższego w ocenie Sądu naruszono art. 30a ust. oraz z art. 69a ust 1 ustawy z dnia 8 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz przepisy postępowania tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., przez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zbada, czy A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. prowadziła działalność leczniczą po wejściu w życie art. 30a ust. 4 oraz art. 69a ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, tj. po dniu 11 maja 2017 r., a tym samym czy mają do niej zastosowanie ww. przepisy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.