VII SA/Wa 1685/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi M. D. i A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę

Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2017 r. O. W. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB" o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], nakazującej O. W. rozbiórkę przybudówki o wymiarach 1,78 x 6,48 m dobudowanej od strony wschodniej do drewnianego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...]. We wniosku tym O. W. wskazanym wyżej decyzjom zarzuciła: - naruszenie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) poprzez wydanie nakazu rozbiórki przybudówki jako samowoli budowlanej, pomimo, że przybudówka nie jest samowolnie wybudowanym obiektem budowlanym lub jego częścią wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę; - naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej; - naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo z 1974 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że wybudowana przebudówka narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przez przekroczenie wskaźnika intensywności zabudowy; - naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo z 1974 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że wybudowana przebudówka została wybudowana na terenach nie przeznaczonych pod zabudowę lub przeznaczonych pod innego rodzaju zabudowę; - naruszenie prawa przez PINB w [...] poprzez wydanie nakazu rozbiórki z powodu braku zgodności obiektu z obowiązującym w dacie budowy warunkami technicznymi. GINB decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a.", stwierdził nieważność wskazanych wyżej decyzji. W uzasadnieniu organ na wstępie opisał przebieg postępowania w sprawie. Z opisu tego wynika, że pismami z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] organ powiatowy wezwał O. W. i "[...] " sp. j. [...] do stawienia się na kontroli przybudówek do drewnianego budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...] na dz. nr [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 18 września 2013 r. w obecności O. W. i A. D. - przedstawiciela "[...] " sp. j. [...] ustalono, że na dz. nr [...] znajduje się drewniany budynek mieszkalny wraz z dobudowanymi przybudówkami od strony północnej, wschodniej i zachodniej. Objęta przedmiotem postępowania przybudówka od strony wschodniej ma wymiary 1,78 x 6,48 m. Jej wysokość wynosi 2,75 m przy okapie i 3,50 m w kalenicy. Przybudówka ta posiada konstrukcję drewnianą szkieletową i jest posadowiona na betonowym fundamencie. Ściany przybudówki są obite deskami. Więźba dachowa jest drewniana, jednospadowa, pokryta papą. Odległość ściany przybudówki z otworami okiennymi od budynku mieszkalnego murowanego na działce nr [...] wynosi 3,45 m. Odległość ściany przybudówki z otworami okiennymi i drzwiowymi od budynku handlowego murowanego na działce nr [...] wynosi między 3,92 a 4,0 m. Organ wyjaśnił, że na dzień kontroli nie okazano decyzji o pozwoleniu na budowę kontrolowanych przybudówek. Podczas oględzin O. W. oświadczyła, że w budynku mieszkalnym murowanym przy ul. [...] mieszka od 1967 r. oraz że w tamtym okresie przybudówki do budynku mieszkalnego drewnianego już istniały. O. W. odmówiła podpisania protokołu nie podając przyczyny. Dalej organ wskazał, że z zeznań świadków K. B. i A. B. (poprzednich właścicieli kontrolowanych nieruchomości) wynika, że przybudówka od strony wschodniej drewnianego budynku mieszkalnego została wybudowana w 1986 r. bez pozwolenia na budowę. Data budowy podana przez O. W. (wcześniej niż 1967 r.) nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] PINB w [...] zobowiązał "[...] " sp. j. [...] do przedłożenia w terminie do dnia 6 grudnia 2013 r. ekspertyzy samowolnie wybudowanej przedmiotowej przybudówki wraz z opinią [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącą możliwości zalegalizowania przedmiotowej przybudówki. W związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt: [...], jedynym właścicielem działki nr [...] przy ul. [...] w [...] została O. W. Wnioskodawczyni przy piśmie z dnia 8 października 2015 r. przedłożyła ekspertyzę techniczną przybudówki do budynku mieszkalnego na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] sporządzoną przez mgr inż. M. P. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] organ powiatowy wezwał O. W. do uzupełniania przedłożonej oceny technicznej z uwagi na fakt, że nie uwzględnia ona warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62). Uzupełnienie ekspertyzy technicznej sporządzone przez mgr inż. M. P. wpłynęło do PINB w [...] w dniu 27 listopada 2015 r. GINB podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], PINB w [...], na podstawie art. 40 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, nakazał O. W. wykonanie określonych robót budowlanych przy przedmiotowej przybudówce. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...][...] WINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując sprawę ponownie PINB w [...] przeprowadził oględziny przybudówki i następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nakazał O. W. rozbiórkę przedmiotowej przybudówki. Organ wskazał, że poprzednie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dopuszczały na obszarze, na którym znajduje się dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] zabudowę mieszkaniową i nie określały szczegółowo intensywności zabudowy, zaś zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., Nr [...], poz. [...]), wskaźnik intensywności zabudowy powinien zawierać się w przedziale od 0,2 do 0,5 przy czym powierzchnia zabudowy działki nie powinna przekraczać 30% powierzchni działki. Według obliczeń terenowych organów nadzoru budowlanego ww. warunki nie zostały zachowane. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...]. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] wskazał, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt: II OPS 2/13, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w sprawie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uchwale tej NSA wskazał, że o ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. W ocenie GINB taka właśnie sytuacja wystąpiła w badanej sprawie albowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...], dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się w granicach terenu oznaczonego D 83 MN, Ul przewidzianego jako teren usług, handlu, gastronomii, kultury i zabudowy mieszkaniowej. Plan ten nie określał wskaźnika intensywności zabudowy, a tym samym pod jego rządami możliwe było zalegalizowanie przedmiotowej przybudówki. Wskaźnik intensywności zabudowy wprowadzono dopiero w 2006 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Organ podniósł, że jak wynika z przytoczonej uchwały składu siedmiu sędziów NSA, nie jest dopuszczalne orzeczenie nakazu rozbiórki w związku z niezgodnością inwestycji z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeśli była ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi wcześniej. GINB stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w badanej sprawie wydały decyzje sprzeczne z uchwałą powiększonego składu NSA co należy uznać za rażące naruszenie prawa. Jak bowiem wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt: IV SA/Po 381/17, jeśli organ administracji wydaje decyzję wyraźnie sprzeczną z treścią uchwały, która wprowadza jasny, określony, obowiązujący de facto mocą autorytetu sposób rozumienia określonego przepisu - to aby uchronić się przed zarzutem rażącego naruszenia prawa polegającym na wydaniu decyzji opartej na wykładni oczywiście błędnej, powinien powołać argumentację podważającą, przełamującą wynik wykładni zawarty w uchwale. GINB zarzucił, że terenowe organy nadzoru budowlanego nie przedstawiły zaś żadnych argumentów przemawiających za odejściem w tej konkretnej sprawie od wykładni zaprezentowanej w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt: II OPS 2/13. Dalej GINB podniósł, że aby dane naruszenie prawa uznać za rażące, niezbędne jest wykazanie, że powoduje ono skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. O skutkach wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 w sytuacji, gdy inwestycja była zgodna z wcześniej obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, również wypowiedział się NSA w omawianej uchwale wskazując, że wydanie takiej decyzji jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami zaufania obywatela do państwa i prawa, ochrony własności i proporcjonalności. W końcowej części uzasadnienia decyzji, odnosząc się do pisma M. D. z dnia 13 stycznia 2018 r., GINB zauważył, że w kontekście niniejszego postępowania nieważnościowego bez znaczenia pozostają zapisy w przedstawionym przez stronę projekcie planu realizacyjnego zagospodarowania terenu restauracji [...] w [...]. Organ wskazał, że nie jest jego zadaniem, na tym etapie sprawy, ocena twierdzeń M. D. dotyczących konieczności rozbiórki drewnianego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...], ponieważ niniejsze postępowanie dotyczy jedynie przybudówki dobudowanej do ww. budynku od strony wschodniej, nie zaś całego budynku. Organ wskazał, że wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym przez terenowe organy nadzoru budowlanego. W szczególności z ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. M. P. wynika, że ww. przybudówka nie stwarza zagrożenia, a ponadto jest możliwe doprowadzenie jej do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się zaś, że wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 może więc zostać wydana tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, że brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40. Samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków nie może być utożsamiane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które automatycznie skutkuje rozbiórką. Od powyższej decyzji A. D. i M. D. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., GINB utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, ustosunkowując się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśnił, że niedopuszczalne byłoby podważanie przez GINB wykładni przyjętej w uchwale NSA. Odwołując się do orzecznictwa GINB podniósł, że warunek oczywistości naruszenia prawa będzie spełniony, gdy wykładnia tego przepisu jest jasna i jednolita. Funkcją uchwały podejmowanej na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) jest właśnie ujednolicenie i rozwianie wątpliwości co do interpretacji danego przepisu. Warunkiem podjęcia uchwały jest rozbieżność w wykładni przepisu prawa, natomiast po jej podjęciu niedopuszczalne jest powoływanie się na tę rozbieżność, gdyż uchwała wprowadza jednoznaczny, obowiązujący de facto mocą autorytetu sposób rozumienia przepisu. Organ wskazał również, że utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, iż stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. GINB wyjaśnił ponadto, że rażące naruszenie prawa to naruszenie jasne i oczywiste (przy czym na taką kwalifikację musi pozwalać charakter naruszonego przepisu) oraz powodujące skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Naruszenie prawa, z jakim wydane zostały decyzje objęte żądaniem stwierdzenia nieważności, spełnia wymóg oczywistości, gdyż jednoznaczny sposób wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. został ustalony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt: II OPS 2/13, a terenowe organy nadzoru budowlanego nie przywołując żadnej argumentacji odstąpiły od przyjętego w uchwale rozumienia tego przepisu. Ponadto GINB podniósł, że interes właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do tej, na której znajduje się samowolnie wybudowany obiekt, zasługuje na ochronę, co jednak nie oznacza zasadności każdorazowego wydawania nakazu rozbiórki. Organy administracji publicznej ingerując w prawa i wolności obywateli powinny stosować możliwie najmniej dotkliwe środki. Wyrazem tej zasady w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jest wzajemna relacja art. 37 i art. 40 tej ustawy. Otóż zastosowanie najcięższej sankcji w postaci rozbiórki może mieć miejsce wyłącznie w przypadku bezspornego udowodnienia, że zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1-2 wskazanej ustawy. W przeciwnym wypadku organ powinien na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wydać nakaz wykonania w określonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. GINB stwierdził, że w tej sytuacji organy błędnie przyjęły, iż zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane. Organ podniósł również, że z materiału dowodowego nie wynika także, aby zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Z ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. M. P. wynika zaś, że objęta nakazem rozbiórki przybudówka nie stwarza zagrożenia i jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Natomiast w przypadku wystąpienia okoliczności wskazujących na niezgodność przedmiotowej przybudówki z przepisami lub stwarzanie przez nią lub inne obiekty na dz. nr [...] zagrożenia, zastosowanie ostatecznego środka, jakim jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, byłoby dopuszczalne dopiero w przypadku wykazania, że nie ma innej możliwości zażegnania tych nieprawidłowości lub zagrożeń. Zdaniem GINB spełniony jest także warunek wywoływania przez kwestionowane decyzje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w przypadku, gdy nie wykluczono, że możliwe było doprowadzenia go do zgodności z prawem w sposób mniej uciążliwy. Taka sytuacja narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, gdyż powoduje nieuzasadnione obciążenie jednostki najcięższą i najbardziej dotkliwą sankcją znaną w prawie budowlanym, mimo iż nie było to konieczne. Na powyższą decyzję M. D. i A. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja [...] WINB w [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie znak: [...], a także poprzedzająca ja decyzja PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i że w rezultacie należy stwierdzić ich nieważność. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie nie można przyjmować, że doszło w ogóle do naruszenia prawa przez powiatowy i wojewódzki organ nadzoru budowlanego, skoro przy rozstrzyganiu sprawy uwzględniły one aktualne w tym czasie przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, co było też zgodne z aktualnym orzecznictwem. Zdaniem skarżących nawet, gdyby przyjąć, że do naruszenia prawa doszło, nie jest uzasadnione kwalifikowanie, że było to naruszenie - ze względu na skalę i charakter - rażące. Art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. był niejasny i rodził różne możliwości interpretacyjne, a organ powiatowy i wojewódzki oparły się na interpretacji ich zdaniem uzasadnionej najbardziej. W tej sytuacji trudno jest oceniać to jako wadę wyjątkowo ciężką czy jako naruszenie prawa mające znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżący podnieśli, że stanowisko GINB w przedmiocie tego czy utrzymanie w mocy obu decyzji organów nadzoru budowlanego prowadzi do skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie nie zasługuje na uwzględnienie. Powołując argumentacje dotyczącą relacji pomiędzy środkami prawnymi przewidzianymi w art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. GINB wykracza poza ramy wytyczone charakterem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powołanie się na rażące naruszenie prawa powoduje ograniczenie rozpatrywania sprawy wyłącznie do okoliczności bezpośrednio z tym związanych wyłączając analizę sprawy w pozostałym zakresie. Tymczasem GINB w rozważaniach nad zagadnieniem rażącego naruszenia prawa wprowadza kwestie dotyczące, np. warunków techniczno- budowlanych i innych środków przewidzianych na wypadek samowoli budowlanej. Skarżący podnieśli, że uchylenie obu decyzji prowadzi do konsekwencji, które jeszcze bardziej nie nadają się do akceptacji. Praworządne państwo bowiem powinno zapewnić przede wszystkim ochronę podmiotom (w tym sąsiadom), którzy nie mogą (nie powinni) być krzywdzeni przez utrwalanie nielegalnego stanu zabudowy, który im zagraża. Stanowiłoby to bowiem preferowanie podmiotów naruszających prawo kosztem tych. którzy je respektują. Skarżący zarzucili, że GINB opierając się na uchwale NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, nie uwzględnił, iż zaprezentowane tam stanowisko jest trudne do zaakceptowania ze względu na te same wartości konstytucyjne (co powołane w uchwale), tyle że w odniesieniu do innych podmiotów. Przyjęcie, że w sprawie w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej należy także uwzględniać zmiany przeznaczenia terenu od czasu wybudowania obiektu, prowadzić może do rozstrzygnięć oczywiście krzywdzących. Dane rozstrzygnięcie może nie tylko doprowadzić do prawnego zaakceptowania stanu sprzecznego z prawem (uchwałą gminy ustalającą przeznaczenie danego terenu czy warunki zabudowy), a więc takiego stanu zabudowy, który jest oczywiście sprzeczny z ustaleniami aktualnego w dniu rozstrzygania przez organ planu miejscowego, ale może także prowadzić do preferowania podmiotów naruszających prawo (budowlane i o zagospodarowaniu przestrzennym) kosztem innych podmiotów, w szczególności sąsiadów, dla których zagęszczenie zabudowy na sąsiedniej nieruchomości (które nie mogłoby normalnie zaistnieć przy respektowaniu prawa) może powodować negatywne konsekwencje w zakresie choćby bezpieczeństwa przeciwpożarowego, zacienienia, zasłaniania widoku, czy w końcu ze względów estetycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W związku ze śmiercią uczestnika postępowania O. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1685/18, zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu ustalenia notarialnym zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia lub prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku spadkobierców zmarłej. Na podstawie zarządzenia z dnia 23 czerwca 2020 r. Sąd zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o ustanowienie kuratora spadku dla zmarłej O. W. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] ustanowił kuratorem spadku po zmarłej O. W. adwokata A. H. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1685/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy wystąpiła któraś z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu cytowanego powyżej przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Decyzja PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] nakazująca O. W. rozbiórkę przybudówki o wymiarach 1,78 x 6,48 m dobudowanej od strony wschodniej do drewnianego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] wydana została na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowalne (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.). Przepis ten stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przepis ten miał zastosowanie w sprawie w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co było powodem skierowania wniosku przez Prokuratora Generalnego o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. uchwały mającej na celu wyjaśnienie czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji? Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, wskazał, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Zdaniem NSA o ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowane na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a., a na takiej podstawie prawnej wydana została powyższa uchwała, to tzw. uchwały abstrakcyjne. Uchwała taka nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie. Dlatego też zawarta w niej wykładnia nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie. Z treści art. 269 p.p.s.a. wynika jednak moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skoro wykładnia zawarta w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych, to formalnie nie wiąże ona organów administracji publicznej, stron i uczestników postępowania. Nie może jednak budzić wątpliwości, że czynność procesowa strony, np. wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z tą wykładnią, pozostanie z reguły bezskuteczna. Powyższy stan powoduje, że strony oraz inni uczestnicy postępowania są pośrednio związani mocą prawną uchwał, która polega na tym, iż podmioty te nie są w stanie swoją interpretacją przełamać wykładni przyjętej w uchwale (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art .269 p.p.s.a., Lex). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, który jest jasny i klarowny oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa nie jest rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji danej normy prawa. Nie jest to więc spór o wykładnię prawa, lecz działanie wbrew zakazowi lub nakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy stwierdzić, że o ile art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane mógł budzić poważne wątpliwości interpretacyjne, skutkiem czego były rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, to po podjęciu cytowanej wyżej uchwały wątpliwości te ustały. Od dnia podjęcia tej uchwały nie można zatem mówić, że przepis ten jest niejasny i jako taki nie mógł być naruszony w sposób rażący. W konsekwencji tego organy rozstrzygające sprawę nakazu rozbiórki przedmiotowej przybudówki powinny uwzględnić wcześniejsze przeznaczenie terenu, na którym została ona wybudowana. Z ustaleń PINB w [...] zawartych w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zatwierdziło miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w którym to działka o nr geod. [...] przy ul. [...] była oznaczona symbolem [...], oznaczającym teren przewidziany pod zespół usług ogólnomiejskich. Uchwałą nr [...] z [...] marca 1986 r. Rada Narodowa Miasta i Gminy [...] uchwaliła miejscowy plan ogólny miasta [...], w którym działka nr geod. [...] oznaczona była symbolem [...] z przeznaczeniem jako teren usług z pozostawieniem istniejącej zabudowy - kina, restauracji oraz budynków mieszkalnych. Następnie Rada Miejska w [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. dokonała aktualizacji miejscowego planu przestrzennego, w którym teren działki o nr geod. [...] oznaczony był symbolem [...], Ul z przeznaczeniem jako tereny usług, handlu, gastronomii, kultury i zabudowy mieszkaniowej. W świetle powyższych regulacji nie można zatem było uznać, że przedmiotowa przybudówka, jak i dom, przy którym została ona wybudowana, powstały na terenie do tego nieprzeznaczonym. Powodem zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. było zaś stwierdzenie przez PINB w [...], że wybudowanie tej przybudówki jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Część graficzna planu bowiem wskazuje na to, że przedmiotowa przybudówka jak i cały budynek mieszkalny zlokalizowane na działce nr geod. [...], znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 4MN, oznaczającym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 7 części opisowej planu wskaźnik intensywności zabudowy zawierać się winien w przedziale 0,2 do 0,5, przy czym powierzchnia zabudowana działki nie powinna przekraczać 30% powierzchni działki. Powierzchnia działki o nr geod. [...] wynosi 526 m2, w związku z czym dla zachowania zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powierzchnia zabudowana działki winna wynosić 157,8 m2. Wskaźnik ten został, zdaniem organu, przekroczony albowiem powierzchnia zabudowy wszystkich budynków na tej działce wynosi 257,64 m2. Wydając decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej przybudówki organy uwzględniły zatem wyłącznie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia orzekania, wbrew wykładni art. 37 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zaprezentowanej w uchwale II OPS 2/13. Zgodzić się zatem należy, że w świetle uchwały NSA II OPS 2/13 organy rozstrzygające sprawę nakazu rozbiórki przedmiotowej przybudówki nie uwzględniły przeznaczenia działki, na której ona powstała, wynikającego z wcześniej obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stanowiło to rażące naruszenie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z 1974 r. i w tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. został jednak naruszony w niniejszej sprawie także w inny sposób. Przepis ten przewiduje bowiem, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przepis ten ma inne brzmienie niż obowiązujący aktualnie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, który dopuszcza legalizację samowoli jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. przewiduje zaś przymusową rozbiórkę wtedy, gdy obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przepis ten nie mówi o niezgodności z "przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", ale o budowie na terenie do tego nieprzeznaczonym. Niezgodność z "przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" jest pojęciem szerszym i mieści tu się także przekroczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Przekroczenie powierzchni zabudowy nie jest natomiast budową na terenie do tego nieprzeznaczonym. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przekroczenie wskaźnika zabudowy określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zatem przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie przedmiotowa przybudówka nie została wybudowana na terenie do tego nieprzeznaczonym, tak w świetle obowiązujących wcześniej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i planu zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Wadliwości tej organ w zaskarżonej decyzji nie dostrzegł, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem stwierdził on nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] z innych, także uzasadnionych powodów. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.