VII SA/Wa 1673/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. W. na stanowisko Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.

R. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na stanowisko Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...], którą organ podtrzymał stanowisko nr [...] Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w M. z dnia [...] maja 2021 r. dotyczące złożonego przez niego wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] i odrzucił ten wniosek. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c. poprzez nieproporcjonalne i nieuzasadnione ograniczenie przez zaskarżoną uchwałę jego prawa do zagospodarowania nieruchomości, której jest właścicielem, 2) zasady poszanowania prawa własności, w tym uprawnienia do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wyrażonego w art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. 3) zasady równego traktowania właścicieli sąsiednich działek. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w strefie oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako M-ZL23 znajdują się cztery działki o nr ew.: [...], [...], [...], i [...]. Działka o nr ew. [...] to miejsce pochówku ludności żydowskiej z czasów II Wojny Światowej z tablicą upamiętniającą. Te cztery działki tworzą wąski pasek lasu otoczony zabudową jednorodzinną lub są gruntami pod taką zabudowę w prostokącie pomiędzy ulicami B.i H. oraz G. i P. Mają one status gruntów leśnych (Ls), lecz nie są częścią większego kompleksu leśnego. Lokalizacja działki nr ew. [...] na terenie oznaczonym symbolem Ls wyłącza możliwość jej zabudowy jakimikolwiek obiektami budowlanymi. Ten zalesiony pasek gruntów otacza ze wszystkich stron zabudowa jednorodzinna. Działka nr [...] przylega całą długością do działek z zabudową jednorodzinną. W związku z tym w dniu 4 maja 2021 r. skarżący złożył wniosek do Rady Miasta o zmianę przeznaczenia działki nr. ew. [...] z leśnej na działkę pod zabudowę jednorodzinną "w trybie korekty Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Uchwałą Rady Miejskiej w M. podjętą na XXIX zwyczajnej Sesji Rady Miejskiej w dniu [...] czerwca 2021 r. wniosek ten został odrzucony. W ocenie skarżącego, decyzja Rady ma dla niego charakter dyskryminujący i bezzasadnie ogranicza w wykonywaniu uprawnień właścicielskich, wyłączając możliwość zabudowy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Organ wskazał, iż pismem z dnia 4 maja 2021 r. R. W. wystąpił do Rady Miejskiej w M. o planistyczną korektę przeznaczenia działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w M., w powiecie mińskim i objętej księgą wieczystą o numerze [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M. Skarżący domagał się planistycznego przekształcenia działki z działki leśnej na działkę pod zabudowę jednorodzinną. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Rada Miejska w M. wyraziła w dniu 25 czerwca 2021 r. stanowisko nr [...], w ramach którego przychyliła się do stanowiska wyrażonego w dniu [...] maja 2021 r. nr [...] przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji, działającą w strukturze organizacyjnej Rady Miejskiej w M.. Organ podkreślił, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla sołectw: M., K., W., G., W., R., G. i J. przyjętym w drodze uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2015 r.(Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lipca 2015 r. poz. [...]). Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość gruntowa położona jest w całości w terenie leśnym oznaczonym symbolem M-ZL23 o przeznaczeniu podstawowym obejmującym tereny leśne oraz o przeznaczeniu dopuszczalnym obejmującym trasy rowerowe, piesze, hippiczne wraz z infrastrukturą towarzyszącą, punkty postoju turystów. Zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości gruntowej, dla której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej p.z.p.) może odbyć się wyłącznie w trybie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzedzonej zmianą ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zmiana przeznaczenia nieruchomości gruntowej wymaga przeprowadzenia pełnej procedury planistycznej określonej dla studium w art. 11 ustawy o p.z.p., a dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w art. 17 ustawy o p.z.p. Z formalnego punktu widzenia wniosku skarżącego nie można więc potraktować jako wniosku, o którym mowa w art. 11 pkt 1 ustawy o p.z.p. czy też jako wniosku, o którym mowa w art. 17 pkt 1 ustawy o p.z.p. Rada Miejska w M. odniosła się merytorycznie do wniosku skarżącego i stwierdziła, że aktualnie nie ma żadnych nowych przesłanek do zmiany zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W zakresie wskazanej działki, wskazany powyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi kontynuację wcześniej obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych w roku 1994 i 2004, w których działka o numerze [...] (przed podziałem) w całości była również położona w terenach leśnych. Skarżący stał się właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] (przed podziałem) w 2010 r. W okresie, w którym skarżącemu przysługują prawa właściciela, działka z aktualnym numerem [...] nie zmieniła swojego przeznaczenia. Rada Miejska (a wcześniej Rada Gminy) w M. nie dokonała więc żadnym aktem prawa miejscowego zmiany przeznaczenia działki o numerze ewidencyjnym [...]. Właściciel w dalszym ciągu może więc ze swojego prawa własności korzystać w niezmienionym zakresie. Organ wskazał, że uprzednio skarga na uchwałę podjętą w przedmiocie skargi w sprawie działalności Wójta Gminy M. (dotyczącej działalności planistycznej) zostało odrzucona w drodze postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2013 r., IV SA/Wa 1386/13 utrzymanego w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., II OSK 2783/16. Skarżący zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw: M., K., W., G., W., R., G. i J. Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., IV SA/Wa 3582/15 Sąd oddalił skargę. Organ wskazał, że istnieją podstawy do tego, aby w rozpatrywanym przypadku zastosować koncepcję niedopuszczalności przedmiotowej skargi w oparciu o art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jeśli te same argumenty, które są aktualnie podnoszone przez skarżącego, były już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, to ewidentnie powinna być procesowo uszanowana wcześniej wydania opinia orzecznicza. Dlatego też w pierwszej kolejności Gmina M. wnosi o odrzucenie przedmiotowej skargi. Rada Miejska w M. w uzasadnieniu swojego stanowiska merytorycznego w sprawie wskazała, że Gmina M. zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego posiada przekroczenie powierzchni przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w stosunku do potrzeb demograficznych. Wyznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową kosztem terenów zielonych nie znajduje swojego uzasadnienia w bilansie terenu sporządzonym w 2019 r. (od 2020 r. stanowiącego integralną część Studium). Rada Miejska przy podejmowaniu decyzji o przystąpieniu do sporządzenia zmian w studium lub w miejscowym planie zobowiązana jest kierować się wnioskami wynikającymi z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy Mrozy i oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy M. Przystąpienie do sporządzenia zmiany studium lub planu miejscowego dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej nie byłoby zgodne z programem działań określonym w tej uchwale. Rada Miejska w M., odrzucając wniosek skarżącego stwierdziła, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, specyficznych uwarunkowań nieruchomości, aktualnego planu miejscowego i bilansu terenu, przystąpienie do sporządzenia zmiany planu miejscowego bądź studium dla wskazanej działki jest nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania oceny jej dopuszczalności, w szczególności do dokonania oceny czy z uwagi na przedmiot skargi sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., Nr 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zakres kognicji tych sądów został określony przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest stanowisko Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2021 r., którą organ podtrzymał stanowisko nr [...] Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w M. z dnia [...] maja 2021 r. dotyczące złożonego przez R. W. wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 624/1 i odrzucił ten wniosek. W ocenie Sądu, wniosek skarżącego z dnia 4 maja 2021 r. należy zakwalifikować jako wniosek, o którym mowa w art. 221 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a."). W ramach postępowania skargowego - uregulowanego w dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków (art. 221 § 1 k.p.a.). W myśl art. 223 § 1 k.p.a. organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych - rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości. Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241 k.p.a.). Postępowanie skargowo-wnioskowe ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (art. 221-256 k.p.a.), odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 22 czerwca 2021 r., II OSK 1156/21, z 20 maja 2021 r., II OSK 530/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej, ale wyłącznie w przypadkach wskazanych w ustawie (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.). Przedmiot wniesionej w tej sprawie skargi nie mieści się w katalogu spraw, do rozpoznania których właściwy jest sąd administracyjny. Skarżący jako podstawę prawną skargi wskazał art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 listopada 2013 r., II OSK 2787/13, organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, na którą służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów, bowiem tym podmiotom, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia skargi nie służyłaby (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001 r., l SA 2668/00, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009 r., I OSK 803/09 oraz z dnia 3 września 2009 r., OSK 1064/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Te same uwagi należy odnosić do uchwały (stanowiska) rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę planu miejscowego czy też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sama forma rozpatrzenia wniosku nie przesądza o dopuszczalności skargi, jeżeli przedmiot uchwały (stanowiska) rady gminy nie mieści się w katalogu spraw do rozpoznania których właściwy jest sąd administracyjny (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.). Dodatkowo wyjaśnić należy, iż uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 p.z.p.). Tylko te podmioty są uprawnione do zainicjowania procedury planistycznej. Wnioski innych podmiotów w tym zakresie podlegają analizie dokonywanej przez organ wykonawczy gminy na podstawie art. 31 ust. 1 p.z.p., której wyniki są przedstawiane radzie gminy. Wnioski takie nie są one dla gminy wiążące. To zadaniem organów gminy jest bowiem dokonanie oceny konieczności wprowadzenia zmian w aktach planistycznych gminy. Rację ma organ, że wniosku skarżącego z formalnego punktu widzenia nie można było potraktować jako wniosku, o którym mowa w art. 11 pkt 1 ustawy czy w art. 17 pkt 1 ustawy, gdyż w przepisach tych mowa jest o wnioskach składanych po wszczęciu procedury dotyczącej uchwalenia lub zmiany studium czy planu miejscowego, a w tej sprawie taka procedura nie została wszczęta. Dodać należy, iż wniosek organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest nieuzasadniony, gdyż – zgodnie z tą regulacją - przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., IV SA/Wa 3582/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw: M., K., W., G., W., R., G. i J. Przedmiot zaskarżenia we wskazanej sprawie był więc inny niż przedmiot sprawy niniejszej, którym jest stanowisko Rady Miejskiej o odrzuceniu wniosku skarżącego o dokonanie zmiany przeznaczenia jego działki w aktach planistycznych gminy. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z powyższych rozważań, przedmiot niniejszej skargi nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.