VII SA/Wa 1672/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi E G na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. EG od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] ją zmieniającą, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] , Prezydent [...] zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił inwestorowi: Spółdzielni [...] " z siedzibą w [...] pozwolenia na rozbiórkę zespołu pawilonów handlowych na działce ew. nr [...]z obrębu [...] i zespołu garaży (boksy nr [...]) na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] róg [...] - na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...]z obrębu [...] - w [...]. Decyzją z dnia [...]lipca 2011 r., nr [...], Prezydent [...] , na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: "p.b.") zmienił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r., i zatwierdził zamienny projekt rozbiórki zespołu garaży (boksy 1, 3-20) na działce ew. nr [...]z obrębu [...]oraz zamienny projekt budowlany zespołu wielorodzinnego z usługami przy ul. [...]róg [...]- na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...]- w [...]obejmującego część kubaturową zamierzenia budowlanego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. E G (dalej jako "skarżąca"), powołując się na art. 156 k.p.a., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wskazując na rażące naruszenie prawa. Skarżąca wskazała, że oświadczenie złożone przez Spółdzielnię "[...]" o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone do pozwolenia na budowę jest oświadczeniem nieprawdziwym, gdyż na terenie objętym budową pozostał budynek wolnostojący garażu nr [...], na rozbiórkę którego skarżąca nie wyraziła zgody. Skarżąca podniosła, że inwestor zwrócił się do Prezydenta [...] w dniu [...] lipca 2009r. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, po rozpatrzeniu którego, zatwierdzony został projekt rozbiórki zespołu pawilonów handlowych na działce ew. nr [...]z obrębu [...] i zespołu garaży (boksy nr [...]), na działce ew. nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...]w [...]oraz zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę zespołu wielorodzinnego z usługami przy ul. [...]róg [...]- na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu -[...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]zatwierdzono projekt rozbiórki i udzielająca pozwolenia na rozbiórkę zespołu pawilonów handlowych oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. W dniu 11 grudnia 2009 r. inwestor skorygował wniosek wyłączając z rozbiórki 4 wolnostojące garaże o numerach: [...]. W rezultacie właściciele wszystkich wolnostojących garaży wyrazili zgodę na rozbiórkę oprócz właścicieli garażu nr [...]. Jak stanowi art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, zobowiązany jest przedłożyć organowi wydającemu decyzję - pozwolenie na budowę, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej. Bez spełnienia opisanego obowiązku, pozwolenie na budowę nie może być wydane, o czym wprost przesądza art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.. Inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę zobowiązany był oświadczyć prawdę, że nie posiada zgody skarżącej, właścicielki wolnostojącego garażu nr [...] na jego rozbiórkę, a tym samym nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czego nie uczynił. Skarżąca stwierdziła, że Prezydent [...] w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał ww. decyzję zatwierdzając projekt rozbiórki i udzielając pozwolenia na rozbiórkę zespołu pawilonów handlowych na działce ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...]i zespołu garaży boksy nr [...]) na działce ew. nr [...]z obrębu [...]przy ulicy [...]w [...]oraz zatwierdzając projekt budowlany, udzielając pozwolenia na budowę inwestorowi na budowę zespołu wielorodzinnego z usługami przy ulicy [...]róg [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] uchylił poprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]zatwierdzającą projekt rozbiórki i udzielającą pozwolenia na rozbiórkę ww. zespołu pawilonów handlowych na działce ew. nr [...] z obrębu [...] i zespołu garaży (boksy nr [...]) oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu wielorodzinnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] nie zauważył, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączyła wymaganej zgody właścicieli garażu wolnostojącego nr 2 należącego do skarżącej, składając przy tym nieprawdziwe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca zgody takiej nie udzieliła. Także przy wydaniu przez Prezydenta [...]decyzji zmieniającej z dnia [...]lipca 2011 r. Prezydent nie zauważył, że skarżąca nie udzieliła zgody na rozbiórkę będącego jej własnością garażu wolnostojącego nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że dniu 30 kwietnia 2019 r. Urząd [...] Biuro Geodezji i Katastru w wydanym wypisie z kartoteki lokali wskazał, że skarżąca nie posiada wolnostojącego garażu nr [...] lecz lokal niemieszkalny w budynku. Potwierdzeniem na to, że wnioskująca pozbawiona została wolnostojącego garażu nr [...] jest wyrys z mapy ewidencyjnej. Na działce na której znajdował się wolnostojący garaż nr [...] należący do skarżącej obecnie znajduje się budynek mieszkalny zgodnie z wypisem z rejestru gruntów. Współwłaścicielem wieczystym jest Spółdzielnia [...] Po wolnostojącym garażu nr [...] nie pozostał ślad. Budynek został "wymazany" z rejestru gruntów i budynków. Po złożeniu wniosku na budowę urzędnik zobowiązany był ustalić czy budynek na którego budowę ma wydać decyzję pozwolenia na budowę nie znajduje się w sferze oddziaływania na budynek będący wolnostojącym garażem nr [...]. Jeżeli uzna, że inwestycja wpłynie na sferę jej uprawnień, takiego pozwolenia nie powinien wydać. Wojewoda [...] (dalej jako: "organ I instancji", "Wojewoda") decyzją z dnia [...] marca 2020 nr [...], na postawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 155 § 1 k.p.a.. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]oraz z dnia [...]lipca 2011 r. nr [...]. Organ obszernie odniósł się do braku zaistnienia przesłanek nieważnościowych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie, ustosunkowując się do argumentów zawartych we wniosku skarżącej, wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. (według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanych decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie ww. oświadczenia co do zasady zwolnią organy rozstrzygające sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę od konieczności badania czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele prawne. Nie istnieje bowiem przepis nadający mu takie prawo. Wojewoda wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Spółdzielnia [...]z siedzibą w [...], zamiarem inwestycyjnym objęła budowę zespołu wielorodzinnego z usługami przy ulicy [...]róg [...] na działkach ew. nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...]oraz rozbiórkę garaży wolnostojących na dz. ew. nr [...]i rozbiórkę pawilonów wolnostojących na dz. ew. nr [...]. Analizując dalej złożone przy piśmie z dnia [...]lipca 2009 r., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazać należy, iż jednoznacznie określono w nim, iż do ww. nieruchomości inwestorowi przysługuje tytuł prawny wynikający z użytkowania wieczystego, a też wymieniono dokumenty mające potwierdzać przysługujące prawo do dysponowania powyższymi nieruchomościami na cele budowlane. W odniesieniu do zamierzonej rozbiórki pawilonów wolnostojących Wojewoda wyjaśnił, że zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, iż inwestor uzyskał wymaganą zgodę na ich rozbiórkę od wszystkich członków Spółdzielni posiadających spółdzielcze własnościowe prawo do lokali użytkowych w pawilonach przy ul. [...]posadowionych na działce ew. nr [...]w obrębie [...]. W odniesieniu zaś do planowanej rozbiórki boksów garażowych, Inwestor otrzymał zgodę 16 z 20-u członków spółdzielni posiadających spółdzielcze własnościowe prawo do garaży usytuowanych na działce ew. nr [...]. Zgody takiej poprzez łożenie stosownego oświadczenia nie udzieliła m.in. skarżąca jako posiadająca przydział garażu nr [...]. W takim stanie rzeczy, korygując wniosek złożony dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego, inwestor pismem z dnia [...]grudnia 2009 r., przedłożył oświadczenie, wskazujące iż przy realizacji inwestycji nie przewiduje się rozebrania garaży nr [...], nr [...], nr [...] i Nr [...]. Pismem z dnia [...]czerwca 2010 r., inwestor złożył w informację dotyczącą zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w związku z planowaną inwestycją, w tym zapewnienie w trakcie budowy właścicielom nierozbieranych boksów garażowych przejazdu jak i przejścia. Nadto do dokumentacji projektowej dołączono ekspertyzę techniczną dotyczącą zabezpieczenia wydzielonych boksów garażowych przy budowie zespołu wielorodzinnego przy ul. [...], a też projekt zabezpieczenia konstrukcji istniejących boksów garażowych przed wpływem wykopów fundamentowych. Wyraźnie w nich zaznaczono, iż zakres robót związanych z rozbiórką garaży nie wpłynie na bezpieczeństwo pozostawionych boksów, a też wskazano w nich, iż właściwe rozwiązania architektoniczne projektowanego zespołu zapewnią przydatność do użytkowania pozostawionych boksów garażowych. W tak przedstawionych okolicznościach sprawy, Prezydent ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., zatwierdził projekt rozbiórki zespołu garaży tj. boksy [...]. Wobec zaś uzyskania po wydaniu tej decyzji przez inwestora zgody właścicieli garaży Nr [...] na ich rozbiórkę, wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r., skorygowanym w dniu 5 maja 2011 r., wystąpił on o zmianę pierwotnej decyzji Jak zaś wynika z załączonej do tegoż wniosku dokumentacji projektowej, wskazano w niej, iż "istniejące na terenie tymczasowe pawilony handlowo-usługowe i 19 z istniejących 20 boksów garażowych są przeznaczone do rozbiórki. Pozostaje boks nr [...], który musi zostać zachowany. Został on obudowany niepodpiwniczonym segmentem mieszkalny z klatką schodową B". W ocenie Wojewody [...] nie można wywieść z powyższego, aby inwestor nie posiadał na dzień wydania zaskarżonych decyzji prawa do dysponowania nieruchomościami stanowiącymi teren inwestycji. Skoro bowiem inwestor ostatecznie zamiarem inwestycyjnym objął działki wymienione w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z wyłączeniem rozbiórki garażu nr [...] należącego do skarżącej i usytuowanego na będącej w użytkowaniu wieczystym Inwestora działce ew. nr [...], zapewniając zarazem jego bezproblemową eksploatację to w takiej sytuacji nie mogło być dopuszczalnym jak twierdzi skarżąca uzależnianie prawidłowości złożonego oświadczenia od jej zgody na przedmiotową rozbiórkę. Od powyższej decyzji skarżąca pismem z dnia 9 kwietnia 2020 r. wniosła odwołanie. Powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...]uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie, że jak wynika z akt sprawy względem decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]sierpnia 2010 r.. H A złożył odwołanie do Wojewody [...]. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołani Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...]sierpnia 2010 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji. Innymi słowy wniosek E G o stwierdzenie nieważności winien być potraktowany z urzędu jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2010 r.. Nr [...]. W świetle art. 157 k.p.a., art. art. 17 ust. 2 k.p.a. art. 88a ust 1 p.b Wojewoda [...] nie był właściwy do rozpoznania ww. wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2010 r.. Organem właściwym, do którego winien zostać przekazany wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jest GINB. Tym samym w ocenie organu odwoławczego koniecznym było uchylenie decyzji I instancji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. i umorzenie w tym zakresie postępowania organu I instancji jako prowadzonego przez niewłaściwy organ. Odnosząc się natomiast do oceny decyzji organu I instancji w części dotyczącej decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]lipca 2011 r., organ obszernie opisał kwestię interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto wyjaśnił, że decyzja zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę, jest inną, i niezależną decyzją względem pierwotnego pozwolenia na budowę. Ocena legitymacji prawnej wnioskodawczyni do kwestionowania ww. decyzji Prezydenta [...]z [...]lipca 2011 r., następuje zatem w odniesieniu do zakresu robót zatwierdzonych tą decyzją. Jak natomiast wynika z analizy akt sprawy sporne przedsięwzięcie polega na powiększeniu garaży wielostanowiskowych w kondygnacji podziemnej i parterze o powierzchnię na której znajdują się przeznaczone do rozbiórki indywidualne boksy garażowe nr [...], w budynku przewidzianym przy ul. [...]. Należy przy tym podkreślić, że wskazane wyżej zmiany, jak wynika z projektu budowlanego, nie wpływają na bryłę budynku. Ponadto projekt zamienny przewiduje jedną bramę wjazdowo-wyjazdową zamiast dwóch oddzielnych. W garażu podziemnym przewidziano zmianę podziału na strefy pożarowe dwie zamiast trzech i zaprojektowano wentylację oddymiającą. W kondygnacji parteru zaprojektowano dostępne z garażu pomieszczenie gospodarcze na sprzęt porządkowy zaś na I piętrze przy klatce schodowej "[...]" pomieszczenie monitoringu (zob. projekt zamienny zagospodarowania terenu, pkt 1.4, str. 3) Zdaniem GINB analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że E G swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wywodzi z przysługującego jej spółdzielczego własnościowego prawa do garażu nr [...] usytuowanego przy ul. [...], dla którego nie jest prowadzona księga wieczysta. Garaż nr [...] położony jest aktualnie na działce nr ewid. [...] stanowiącej współwłasność Spółdzielni [...]". Organ, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że spółdzielcze prawo do lokalu nie daje członkom spółdzielni legitymacji do udziału w postępowaniach dotyczących zagospodarowania terenów, których właścicielem lub wieczystym użytkownikiem jest spółdzielnia. W postępowaniu takim członków spółdzielni reprezentuje zarząd. Członek spółdzielni, który kwestionuje działalność zarządu ma prawo czynić to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego bądź na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. Wyjątek od tej zasady zachodzi jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem prawa materialnego naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes". W ocenie organu warunkiem uznania E G. stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2011 r., jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na możliwość korzystania z przysługującego jej spółdzielczego prawa do garażu. Zdaniem GINB z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z [...] lipca 2011 r., wynika, że decyzja ta nie kształtuje sfery praw i obowiązków E G. Odnosząc się do argumentacji wniosku, iż znajdujący się na działce inwestycyjnej garaż nr [...] był wolnostojący, zaś aktualnie jak wynika z wypisu z rejestru gruntów znajduje się tam jedynie budynek mieszkalny, bez uwzględnienia garażu nr [...], organ odwoławczy wskazał, że okoliczność ta jest nieistotna dla ustalenia indywidualnego interesu prawnego E G do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Nie ma ona bowiem wpływu na możliwość korzystania ze spółdzielczego prawa do garażu przez skarżącą. Tym samym skarżąca nie jest stroną postępowania dotyczącego powyższego rozstrzygnięcia (art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2p.b.). Również skarżąca nie przedstawiła takich argumentów, które przemawiałyby za istnieniem jej indywidualnego interesu prawnego do występowania jako strona w postępowaniach, dotyczących spornej inwestycji, obok Spółdzielni [...] ". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła E G. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie tej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do akt sprawy oraz załączonych na CD dołączonego do skargi. W bardzo obszernej skardze postawiła zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP, art. 8, art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. , wskazując, że organ w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób chaotyczny i pobieżny przywołał orzecznictwo a do meritum odniósł się pobieżnie, głównie wykazując skarżącej jak to bezzasadnie zwróciła się do organu o wycofanie z obiegu prawnego wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji. Decyzji, która pogwałciła jej prawo własności. Organ skupił się głównie na wyjaśnieniach związanych z tym, że wniosek skarżącej rozpatrzony został nieprawidłowo przez Wojewodę [...] , a organem właściwym był organ wyższego stopnia, łamiąc dodatkowo obowiązującą zasadę, że organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy przekazuje organowi właściwemu sprawę, bez rozpatrzenia. Stawiając zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. skarżąca wskazała, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza prawa własności i spowodowała rażące ograniczenia w zakresie dysponowania nieruchomością należącą do skarżącej. W wyniku przeprowadzonego procesu budowlanego skarżąca utraciła swoje prawo do wolnostojącego garażu. Wprawdzie skarżąca nie była właścicielem działki, na której posadowiony został należący do niej wolnostojący garaż, która objęta została inwestycją, to jednak położenie nieruchomości do niej należącej, bezpośrednio obejmującej planowaną inwestycję nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, wręcz przeciwnie całkowicie wyklucza możliwość wydania decyzji pozwolenia na budowę "na obiekcie" znajdującym się na gruncie. W wyniku wydania decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. skarżąca została pozbawiona przynależnego jej ograniczonego prawa rzeczowego w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do gruntu. Zdaniem skarżącej krąg podmiotów w sprawi, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykły, Skarżąca postawiła także zarzuty naruszenia art. 35 § 3 i art. 95 § 1 k.p.c., art. 220 k.p.a., art. 15, art. 77 i art. 156 k.p.a. Ponownie podkreśliła, że istnienie na terenie objętym złożonym oświadczeniem inwestora, innego budynku wolnostojącego do całości którego skarżąca posiadała ograniczone prawo rzeczowe w postaci spółdzielczego, własnościowego prawa do garażu, wykluczało swobodę dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze strony inwestora. Skarżącej przysługiwało zatem roszczenie o wyodrębnienie budynku garażu oraz ustanowienie służebności drogi koniecznej, a nie objęcie jej procesem budowlanym, gdyż zgody na budowę, rozbudowę czy "obudowę" (pojęcie nie zdefiniowane w prawie budowlanym) nie wyraziła. W odpowiedzi naskarżę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Sąd w pełni podziela ustalenia oraz szczegółową argumentację organu przedstawioną w rozpoznawanej sprawie, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. W ocenie Sądu, są one prawidłowe i wyczerpujące. Na wstępie należy zauważyć, że podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W niniejszej sprawie wskazać należy, że skarżąca jednym pismem złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności dwóch odrębnych decyzji, tj. - decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]sierpnia 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej inwestorowi: Spółdzielni [...] z siedzibą w [...]pozwolenia na rozbiórkę zespołu pawilonów handlowych na działce ew. nr [...] z obrębu [...] i zespołu garaży (boksy nr [...]) na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] róg [...]- na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...]- w [...]. - decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2011 r., nr [...], , zmieniającej decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r., i zatwierdzającej zamienny projekt rozbiórki zespołu garaży (boksy [...]) na działce ew. nr [...]z obrębu [...] oraz zamienny projekt budowlany zespołu wielorodzinnego z usługami przy ul. [...]róg [...]- na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...][...],[...]z obrębu [...]- w [...] obejmującego część kubaturową zamierzenia budowlanego. W ocenie Sądu po złożeniu ww. wniosku winny być przeprowadzone dwa odrębne postępowania administracyjne w sprawie odrębnego rozstrzygnięcia, czy wobec ww. decyzji zachodziły przesłanki nieważnościowe. Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest wydawanie jednej decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku (wniosków) o stwierdzenie nieważności dwóch różnych rozstrzygnięć. Kwestia rozważenia istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w każdej sprawie powinna zostać rozstrzygnięta odrębnie z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności tej sprawy. Powyższe naruszenie nie zostało zauważone prze organ odwoławczy, jednakże zaskarżona decyzja uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie organu I instancji, lecz z innych niż powyższa przyczyn, niejako "skonsumowała" powyższą wadliwość decyzji organu I instancji. Ustosunkowując się do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]sierpnia 2010 r., nr [...], organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że, jak wynika z akt sprawy, względem decyzji Prezydenta m[...] z dnia [...]sierpnia 2010 r.. H A złożył odwołanie do Wojewody [...] . W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Wojewoda [...]decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2010 r.. Stosownie do treści przepisu art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie z art. 17 ust. 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do wojewody jest właściwy w sprawie minister. W zakresie prawa budowlanego stosownie do art. 88a ust 1 p.b funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów pełni Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten dotyczy wszystkich organów postępowania, na każdym etapie postępowania, a więc zarówno do trybu "zwyczajnego", jak i do postępowań nadzwyczajnych o uchylenie, zmianę, stwierdzenie nieważności albo wygaśnięcie decyzji, jaki i o wznowienie postępowania. Zatem w sytuacji gdy do organu o którym mowa w art. 148 § 1, wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, a organ ten nie jest zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. właściwy do jego rozpoznania to winien on przekazać wniosek do właściwego organu zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji gdy niewłaściwy organ wszczął postępowanie i w jego trakcie ustalił, że jest niewłaściwy w sprawie winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Brak właściwości (zarówno rzeczowej, miejscowej, jak i instancyjnej) organu administracji publicznej uniemożliwia mu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por.m.in. wyrok NSA z 17 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1119/09, wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2008 r. o sygn. akt II SA/Kr 710/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2013 r., o sygn. akt II SA/Wa 62/13 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie rozstrzygniecie, wydane z naruszeniem przepisów o właściwości byłoby obciążone kwalifikowaną wadą powodującą jego nieważność (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast brak właściwości organu I instancji dostrzeże dopiero organ odwoławczy to winien on uchylić zaskarżony akt i umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wa 233/08 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności. decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2010 r., powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji, tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Tym samym Wojewoda [...]nie był właściwy do rozpoznania ww. wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...]z dnia [...]listopada 2010 r.. Organem właściwym, do którego winien zostać przekazany wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jest GINB. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Organy administracji publicznej zobligowane są do przestrzegania z urzędu, swojej właściwości zarówno rzeczowej jak i miejscowej w każdym stadium postępowania od momentu jego wszczęcia do momentu rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym GINB prawidłowo uchylił w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzył w całości postępowanie wszczętego przez ten organ, nie wchodząc w meritum sprawy. Dlatego też obszerne zarzuty skarżącej podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, odwołaniu oraz skardze, są bezpodstawne, gdyż odnoszą się do meritum sprawy, a powyższe rozstrzygnięcie ma charakter formalnoprawny. Jednakże wyraźnie należy podkreślić – czego nie zawarł GINB w zaskarżonej decyzji – że pomimo uchylenia decyzji Wojewody [...]z [...] marca 2020 r., Nr [...]w powyższym zakresie i umorzenia postępowania przed organem I instancji, wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]sierpnia 2010 r., nr [...]winien być rozpoznany przez organ właściwy, tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd w tym miejscu nie przesądza w żaden sposób o wyniku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem. Odnosząc się natomiast do oceny zaskarżonej decyzji w części dotyczącej decyzji Prezydenta [...]z [...]lipca 2011 r, nr [...], wskazać należy, że słusznie GINB wskazał, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Wskazać bowiem należy, że stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę słusznie został przez organ oceniony w świetle art. 28 ust. 2 p.b.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. W świetle przywołanej normy art. 28 ust. 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. rozstrzygnięć) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. rozstrzygnięć) pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. W niniejszej sprawie słusznie wskazał organ, że przedmiotem wniosku skarżącej jest decyzja Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2011 r., który na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. zmienił ww. decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r., i zatwierdził zamienny projekt rozbiórki zespołu garaży (boksy [...]) na działce ew. nr [...]z obrębu [...] oraz zamienny projekt budowlany zespołu wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] róg [...]- na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...] obejmującego część kubaturową zamierzenia budowlanego. Powyższa decyzja została wydana w związku z faktem, iż inwestor uzyskał zgodę właścicieli garaży nr [...] na ich rozbiórkę. Bezsporne jest, że inwestor nie uzyskał zgody skarżącej na rozbiórkę garażu nr [...]. Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę, jest inną, i niezależną decyzją względem pierwotnego pozwolenia na budowę. Ocena legitymacji prawnej wnioskodawczyni do kwestionowania ww. decyzji Prezydenta [...]z [...] lipca 2011 r., następuje zatem w odniesieniu do zakresu robót zatwierdzonych tą decyzją. Prawidłowo ustalił GINB, że sporne przedsięwzięcie polegało na powiększeniu garaży wielostanowiskowych w kondygnacji podziemnej i parterze o powierzchnię na której znajdują się przeznaczone do rozbiórki indywidualne boksy garażowe nr [...], w budynku przewidzianym przy ul. [...] Wskazane zmiany nie wpłynęły na bryłę budynku. Ponadto projekt zamienny przewidywał jedną bramę wjazdowo-wyjazdową zamiast dwóch oddzielnych. W garażu podziemnym przewidziano zmianę podziału na strefy pożarowe dwie zamiast trzech i zaprojektowano wentylację oddymiającą. W kondygnacji parteru zaprojektowano dostępne z garażu pomieszczenie gospodarcze na sprzęt porządkowy zaś na I piętrze przy klatce schodowej "[...]" pomieszczenie monitoringu. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...]z [...] lipca 2011 r., wynika, że decyzja ta nie kształtuje sfery praw i obowiązków E G. Z dokumentacji projektowej zatwierdzonej ww. decyzją wynika, że garaż nr [...] nie zostanie rozebrany. Z dokumentacji projektowej nie wynika również, aby projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją przewidywał jakiekolwiek inne roboty budowlane, które swoim zakresem obejmowałyby garaż nr [...] stanowiący własność skarżącej. Z ww. dokumentacji projektowej nie wynika również, aby w ramach spornej inwestycji przewidywane były jakiekolwiek inne roboty budowlane, które uniemożliwiłyby skarżącej korzystanie z przysługującego jej garażu nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...] , zgodnie z jego przeznaczeniem. W szczególności należy zauważyć, że zamienny projekt budowlany nie pozbawia skarżącej możliwości dojazdu do ww. garażu. Zdaniem Sądu prawidłowo także organ wskazał, że bezzasadna jest argumentacja, że znajdujący się na działce inwestycyjnej garaż nr [...] był wolnostojący, zaś aktualnie jak wynika z wypisu z rejestru gruntów znajduje się tam jedynie budynek mieszkalny, bez uwzględnienia garażu nr [...]. Okoliczność ta jest nieistotna dla ustalenia indywidualnego interesu prawnego E G do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Nie ma ona bowiem wpływu na możliwość korzystania ze spółdzielczego prawa do garażu przez skarżącą. Tym samym skarżąca nie jest stroną postępowania dotyczącego powyższego rozstrzygnięcia (art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2p.b.), a doręczenie jej tego rozstrzygnięcia było błędne. Skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego jak i w skardze nie przedstawiła takich argumentów, które przemawiałyby za istnieniem jej indywidualnego interesu prawnego do występowania jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji zmieniającej. W sytuacji, gdy organ we wszczętym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzi, że podmiot, na żądanie którego postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte, nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu nieważnościowym, winien umorzyć, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jako bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2376/11). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, także wtedy, gdy co prawda przyczyna bezprzedmiotowości istniała już w chwili jego wszczęcia, ale ujawniła się, bądź też organ administracji uświadomił sobie jej istnienie, dopiero w toku tego postępowania (por. wyrok NSA w Warszawie z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt: II OSK 151/10). Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżąca nie wykazała, aby miał interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., a tym samym stosownie do treści art. 28 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. nie mogła ona zostać uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. W omawianej sytuacji prawidłowo zatem GINB uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie, wszczęte wnioskiem skarżącej. Wyjaśnić bowiem należy, że badanie przymiotu strony m.in. wnioskodawcy odbywa się bowiem na każdym etapie postępowania, a zatem również w postepowaniu odwoławczym, a w przypadku ustalenia, że podmiot inicjujący postępowanie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., organ II instancji zobligowany jest - stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącej. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżąceej. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.