VII SA/Wa 1669/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2022 r. nr DSW.521.23.2022.BRZ w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2022 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 56 500 zł (pięćdziesiąt sześć tysięcy pięćset) w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-tłoczonej w celu przerzucenia ścieków do oczyszczalni w K., inwestycja na działkach nr ewid. [...] obręb [...] gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu GINB podał, że okres rozpatrywania wniosku przez Starostę [...] faktycznie wyniósł 178 dni. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, odliczono okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Całe postępowanie trwało 166 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (178 - 65 = 113) oceniono, że Starosta [...] dopuścił się 113 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 56 500 zł, zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). GINB podkreślił, że przepis art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane określa, że do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zażalenia, dotyczących znacznych ograniczeń w funkcjonowaniu organu i urzędu go obsługującego spowodowanego rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2 i osłabieniu kadrowym wskazał, powołując się na wyroki sądów administracyjnych, że długi okres rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków organu, a natłok wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy. Na przedłużenie postępowania mogą jedynie wpływać przeszkody w prowadzeniu konkretnej, rozpatrywanej sprawy, a do nich nie sposób zaliczyć znacznej ilości postępowań administracyjnych przeprowadzanych przez organ i braków kadrowych. Strona postępowania nie może bowiem ponosić konsekwencji złej organizacji czy nieskutecznego działania organów, które mają obowiązek rozpatrzyć sprawę w terminie wynikającym z Kpa lub przepisów szczególnych. Odnosząc się natomiast do prośby o rozważenie zastosowania przepisów art. 189e Kodeks postępowania administracyjnego, myśl których można odstąpić od ukarania gdy do naruszenia prawa doszło w wyniku działania siły wyższej, GINB wskazał, że był zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 ww. ustawy. Poprzez wprowadzenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane instytucji dyscyplinującej organy administracji architektoniczno- budowlanej, ustawodawca dąży do przeciwdziałania przewlekłości w załatwianiu spraw przez te organy oraz respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Odnosząc się natomiast do kwestii pandemii CO\/ID-19, wskazał, że na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, która weszła wżycie 31 marca 2020 c, dokonano wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu wskazanych w art. 15zzr / art. 15zzs. wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. GINB wskazał także, iż w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni (w art. 15zzzzzn1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz.1842 ze zm.), o czym zawiadamia strony. Zawiadomienie następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Z akt sprawy nie wynika aby Starosta [...] skorzystał z powyższego trybu. W związku z powyższym w ocenie GINB, to opieszałość Starosty [...] w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę [...] przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 tej ustawy. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta [...] zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na pominięcie przywołanych art. 35 ust. 8 przyczyn niezależnych od organu. W uzasadnieniu skargi podał, zwrócił uwagę na znaczny wzrost wniosków wpływających do starostwa. W roku 2020 wpłynęło 2756 wniosków o pozwolenie na budowę. W roku 2021 wpłynęły 2483 wnioski o pozwolenie na budowę. W roku 2020 wydano 1921 decyzji o pozwoleniu na budowę, przy zmniejszonej o ok. 2 etaty liczba faktycznych etatów. Priorytetowo były traktowane zgłoszenia budowy, z uwagi na to, że brak reakcji organu w ciągu 21 dni jest wyrażeniem zgody na budowę. Panująca pandemia SARS-CoV-2 w roku 2020 i 2021, spowodowała, że przeprowadzenie procesu naboru nowych pracowników było znacznie utrudnione, a czasem wręcz niemożliwe. Dlatego procedury naboru rozciągały się w czasie, jak również nabory pozostawały nierozstrzygnięte, w związku z czym proces rekrutacji należało powtarzać. W ocenie skarżącego Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu zupełnie pominął kwestię przyczyn zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji niezależnych od Starosty [...], uwzględniając jednie czysto matematyczne wyliczenie terminu zwłoki wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Starosta [...] nie zgodził się z uzasadnieniem GINB, ponieważ tezy orzeczeń sądów administracyjnych stanowiących podstawę uzasadnienia odnoszą się do sytuacji sprzed pandemii COVID 19 i nie odzwierciedlają sytuacji w której przyszło podejmować decyzje Staroście [...]. Działając w reżimie sanitarnym Starosta rozpoznawał sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w kolejności wpływu poszczególnych wniosków do urzędu wykorzystując maksymalnie dostępne zasoby ludzkie komórki merytorycznie rozpatrującej wnioski. Opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku nie było spowodowane celowym działaniem organu administracji architektoniczno - budowlanej, ale obiektywnymi, niesprzyjającymi, utrzymującymi się długotrwale okolicznościami. Nie było ono również skutkiem lekceważenia przez organ obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na nim obowiązków, ale wynikiem m. in. rekordowego wzrostu ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę. Znaczny przyrost liczby wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym (spowodowanym m. in. absencją pracowników przebywających na kwarantannie w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się koronawirusa oraz absencją pracowników związaną z opieką nad dziećmi w związku z zamknięciem z powodu COVID-19 żłobka/przedszkola/szkoły) spowodowały piętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, powodując tym samym zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych. W momencie możliwości fizycznego przydzielenia przedmiotowego wniosku osobie merytorycznie go rozpatrującej postępowanie administracyjne zakończono po 32 dniach. Niedostosowana do liczby spraw obsada kadrowa wnikająca w znacznej mierze z sytuacji pandemicznej nie pozwalała na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań leżących w kompetencji organu. Przesłanka o której mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego dotyczy, obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Oczywiście Starosta [...] podjął działania mające na celu doprowadzenie do terminowości wydawania decyzji administracyjnych poprzez wzrost zatrudnienia w wydziale odpowiedzialnym za merytoryczne rozpoznanie wniosków o pozwolenie na budowę. Jest to jednak proces długotrwały związany koniecznością przeprowadzenia procesu rekrutacji oraz przeszkolenia nowych pracowników, zatem efekty nie mogą być widoczne natychmiast. Wzrost zatrudnienia wiąże się oczywiście z koniecznością wprowadzenia zmian w przyjętym budżecie powiatu z tytułu nowych obciążeń związanych ze zwiększeniem liczby pracowników. Grożące Staroście kary w perspektywie wszystkich opóźnień, które ujawnione są w systemie, szacowane są na kwotę ponad 27 milionów złotych. Suma grożących Staroście kar jest nie do udźwignięcia przez budżet Powiatu [...]. Powyższe doprowadzi do braku możliwości realizacji istniejących już zadań jak również tych, na które Powiat złożył wnioski i uzyskał dofinansowanie z budżetu Państwa. Ponadto, kary są kwalifikowane jako wydatki bieżące budżetu, na co Powiat nie będzie miał pokrycia w dochodach bieżących, co spowoduje brak możliwości uchwalenia i realizacji budżetu jednostki. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 8 cyt. ustawy do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do powyższych czynności nie zalicza się zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 K.p.a., art. 79 § 2 K.p.a., art. 81 K.p.a.) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 960/18, z 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 1314/16). Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane należą opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stan faktyczny ustalony przez organy w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, nie jest również kwestionowany przez stronę skarżącą. Wniosek Gminy [...] o udzielenie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w celu przerzucenia ścieków do oczyszczalni w K. wpłynął do Starosty [...] w dniu 20 kwietnia 2021 r. (data prezentaty). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zostało wydane w dniu 13 września 2021 r. W piśmie z dnia 1 lipca 2021 r. inwestor zwrócił się o przyśpieszenie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla tej inwestycji została wydana przez Starostę [...] w dniu [...] października 2021 r. Trafnie wobec tego organy orzekające w sprawie uznały, że postępowanie w sprawie trwało 178 dni. Ustalenia zatem wymagało, czy w owym czasie zaistniały okoliczności, które usprawiedliwiałby opóźnienie organu w wydaniu tej decyzji. Regulacja zawarta w przepisie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin na załatwienie sprawy (65 dni) stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki. Natomiast w sprawie objętej skargą pierwsza czynność organu została podjęta po upływie 146 dni od wpływu wniosku, zatem już z ponad dwukrotnym przekroczeniem wskazanego ustawowego terminu. Niewadliwie organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że okoliczności powoływane przez Starostę, które miały na celu usprawiedliwienie opóźnienia w załatwieniu terminu, nie można potraktować jako przyczyny niezależne od organu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw (por. wyrok NSA z 9 marca 2018 sygn. I OSK 2525/16). Zauważa się, że problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia ilością spraw czy braków kadrowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1530/21). Co prawda powołane wyroki dotyczą spraw, w których przedmiotem kontroli sądu była bezczynność czy przewlekłość organu, jednak skoro przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, jest powtórzeniem art. 35 § 5 K.p.a., w którym również jest mowa o przyczynach niezależnych od organu, stanowiska wyrażone orzecznictwie mogą stanowić wskazówkę interpretacyjną rozumienia tego pojęcia. Zarówno bowiem w przepisie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego art. 35 § 5 K.p.a. ustawodawca zakreślił maksymalny termin na załatwienie sprawy, oczywiście z pewnymi wyjątkami, których nie można interpretować rozszerzająco. Są to przepisy gwarancyjne dla strony, która ma prawo oczekiwać, że w owym ustawowo określonym terminie jest sprawa zostanie rozstrzygnięta. Przepis przewidujący nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Sąd na podstawie danych przedstawionych w skardze, a także danych podniesionych w zażaleniu dostrzega zwiększenie liczny wpływających spraw (z 1784 w 2020 r. do 1967 w 2021), dostrzega również, że Starosta podejmował kroki mające na celu uzupełnienie, czy zwiększenie obsady pracowniczej, jednak braki w obsadzie kadrowej, jak już wyżej wskazano, że mogą zostać potraktowane jako obiektywne trudności wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie 65 dni decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kondycja finansowa, czy wysokość łącznie nałożonych kar nie stanowią przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w opisanym trybie. Stwierdzenie uchybienia terminu, w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, po ustaleniu, że nie zachodzą przesłanki, które usprawiedliwiałby opóźnienie organu w wydaniu tej decyzji, obliguje wojewodę do nałożenia kary zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym przepisie nie ma żadnej uznaniowości. Za koniecznością uwzględnienia skargi nie przemawiają także okoliczności związane z działaniami wprowadzonymi w związku z epidemią COVID19. Jak zauważył skarżący, stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzony został rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązywał on od 20 marca 2020 r. do odwołania. Przepisy art. 15 zzr i art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568 i 695), przewidywały wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu między innymi terminów administracyjnych. Zostały one jednak uchylone przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 poz. 875) zmieniającej powyższą ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Wobec tego trudno uznać za usprawiedliwioną opieszałość organu poprzez powołanie się na przepisy, które zostały uchylone ponad rok przed złożeniem wniosku przez inwestora. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w dniu 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie przepis art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. W myśl art. 15zzzzzn1 ust. 2 zawiadomienie, następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzzzzn1 ust. 4 ustawy). Z akt sprawy, na co również trafnie zwrócił uwagę GINB, nie wynika, aby organ korzystał z instytucji wstrzymania biegu terminów załatwienia w tej sprawie. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 15zzy ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o zwalczaniu COVID-19 w przypadku, gdy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii urząd administracji publicznej lub inny podmiot wykonujący zadania publiczne stanie się niezdolny do wykonywania zadań w całości albo w części, wojewoda może w drodze zarządzenia powierzyć wykonywanie zadań tego urzędu lub podmiotu, w całości albo w części, w określonym terminie, innemu urzędowi administracji publicznej lub podmiotowi wykonującemu zadania publiczne. Ustawodawca przewidział zatem sytuację, w której organ administracji publicznej byłby niezdolny do wykonywania swoich zadań i wdrożył w związku z tym stosowne regulacje. Skoro Starosta nie wnioskował o skorzystanie z takiej możliwości, trudno przyjąć, że utracił w owym czasie zdolności do terminowego załatwienia wniosku strony. W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie niewadliwie uznały, że nie nastąpiły żadne pozytywne przesłanki wyłączające bądź ograniczające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sposób prawidłowy wyliczyły również ilość dni opóźnienia Starosty w wydaniu wskazanej decyzji (178 dni załatwienia sprawy minus 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego = 113 dni). W prawidłowy sposób określiły wysokość kary (113 dni x 500 zł). Odniosły się również do argumentów podniesionych w zażaleniu. Ustosunkowały się także do możliwości jaką daje art. 189e Kpa (działanie siły wyższej) do odstąpienia od możliwości nałożenia kary. Sąd nie dostrzegł przy tym w zaskarżonym postanowieniu takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnieniem skargi z urzędu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) orzeczono jak w sentencji.