VII SA/Wa 1669/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi E.R.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

I. Decyzją z [..] września 2019 r. nr [..] Starosta [..] zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. M. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z budową przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i gazu na działce nr [..] i [..] obr. [..] w [..]. Decyzja stała się ostateczna. II. Decyzją z [..] lutego 2020 r. nr [..] Wojewoda [..] działając na wniosek E.R.j-B., K. R.i M. R. stwierdził nieważność ww. decyzji budowlanej. Organ wskazał, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Projektowana powierzchnia zabudowy ma wynosić 37%, szerokość istniejącej elewacji frontowej wynosi 11,4 m, zaś projektowana - 11,34 m. Budynek będzie posiadał taką samą wysokość jak obiekt istniejący, zaprojektowany dach będzie dwuspadowy o kalenicy stanowiącej przedłużenie kalenicy istniejącego budynku. Przewidziano jedno miejsce postojowe w garażu usytuowanym w projektowanym budynku. Analiza parametrów przyjętych w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do weryfikowanej decyzji prowadzi zdaniem Wojewody do wniosku, że są one zgodne z ustaleniami wskazanej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy pozostaje rodzaj projektowanego zamierzenia budowlanego. Decyzja Burmistrza Miasta [..]z [..] listopada 2016 r. dotyczy zamierzenia polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Taki też zakres podany został w tytule projektu budowlanego oraz opisie technicznym na str. 77. Z dalszej części opisu można się dowiedzieć, że planowane prace obejmą rozbudowę budynku w stronę działki drogowej nr [..], przebudowę części ścian zewnętrznych, zasypanie piwnicy oraz rozbudowę poddasza od strony południowo-wschodniej. Projektuje się także zmianę wielkości otworów okiennych i drzwiowych. W zakresie odnoszącym się do fundamentów, nadziemnych wewnętrznych i zewnętrznych ścian nośnych projekt branży architektonicznej odsyła do projektu branży konstrukcyjnej (str. 79). Z projektu branży konstrukcyjnej wynika natomiast, że istniejące stropy i stropodach zostaną wyburzone, a w ich miejsce wykonane nowe. Istniejąca piwnica zostanie zasypana. Istniejący dach drewniany zostanie zastąpiony nowym dachem o takim samym nachyleniu i wysokości. Na styku z budynkiem usytuowanym na sąsiedniej działce nr [...]zostanie wykonana ściana ogniowa. Część ścian zewnętrznych i wewnętrznych zostanie wyburzona w celu powiększenia pomieszczeń i otworów okiennych. W celu wzmocnienia konstrukcji zostaną wykonane nowe słupy żelbetowe na poziomie parteru i piwnicy, posadowione na nowych stopach żelbetowych. Nowe ściany parteru zostaną oparte na dodatkowych ścianach piwnicy, posadowionych na dodatkowych ławach fundamentowych (str. 107). Zestawienie powyższych informacji z częścią rysunkową projektu, w szczególności z rysunkami przedstawiającymi rzut parteru w ramach inwentaryzacji stanu istniejącego (str. 64) jak i po realizacji projektowanych prac (str. 98, 185) prowadzi do wniosku, iż wnioskowane zamierzenie budowlane nie stanowi rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego do poziomu parteru oraz realizację w tym miejscu nowego obiektu ze szczątkowym wykorzystaniem istniejących fundamentów starego budynku. Z części opisowej w sposób niesporny wynika bowiem zamiar rozbiórki zarówno dachu jak i stropów nad parterem, natomiast z części rysunkowej rozbiórka wszystkich istniejących ścian, z wyjątkiem ściany wspólnej z budynkiem usytuowanym na działce nr [...], a także dwóch fragmentów ścian o długości ok. 1,1 m w południowo-zachodnim narożniku budynku oraz ok. 3,8 m w zachodniej części budynku, przylegającej prostopadle do ściany budynku istniejącego na działce nr [...]. Projekt zakłada także wykonanie nowych stóp i ław fundamentowych oraz słupów i dodatkowych ścian pod projektowaną na poziomie parteru płytą żelbetową. Tak scharakteryzowanego przedsięwzięcia nie można zatem w świetle przepisów Prawa budowlanego uznać za przebudowę, rozbudowę i nadbudowę. Zatwierdzony projekt budowlany jest sprzeczny z postanowieniami wydanej dla danego zamierzenia decyzji o warunkach zabudowy, która zezwalała na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie zaś budowę nowego obiektu. Starosta [..] naruszył zatem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) w brzmieniu obwiązującym w dniu wydania decyzji. Ustanowiona w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przesłanka "zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" jest warunkiem, który musi być spełniony bezwzględnie. Przy ustaleniu znaczenia pojęcia "zgodności" nie ma podstaw do odejścia od wykładni językowej, a zatem zgodny to jednakowy, nie różniący się. Zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy może stanowić rażące naruszenie prawa. Oczywistość naruszenia przez Starostę [..] art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. nie budzi wątpliwości Wojewody. Niesporny pozostaje także rażący charakter przedmiotowego naruszenia, które prowadzi do zatwierdzenia projektu prowadzącego do realizacji inwestycji odmiennej, a wręcz sprzecznej z tą, której warunki zostały ustalone w decyzji Burmistrza Miasta [..] z [..]listopada 2016 r. Skutki tego naruszenia powodują zaś, że nie jest możliwe zaakceptowanie weryfikowanej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Badając rozwiązania przyjęte w projekcie zagospodarowania terenu Wojewoda Pomorski stwierdził, że zaprojektowanie na nieruchomości inwestycyjnej tarasu przylegającego do sąsiedniej działki nr [..] jest sprzeczne z treścią § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Naruszenie to uznać należy za rażące, albowiem jest ono oczywiste, a jego charakter powoduje - poprzez naruszenie interesu właścicieli działki nr [...], do której przylega projektowany taras - że weryfikowana decyzja Starosty [...]nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatwierdzenie przez Starostę [..] takiego rozwiązania w weryfikowanej decyzji stanowi też rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. W pozostałym zakresie rozwiązania przyjęte w projekcie zagospodarowania terenu są zgodne z przepisami, w tym technicznymi. W szczególności spełnione zostały zawarte w tym akcie wymogi dotyczące usytuowania budynków na działkach, przesłaniania, oświetlenia naturalnego i nasłonecznienia, zapewnienia dojścia i dojazdu do działki i budynków, zapewnienia odpowiedniego miejsca gromadzenia odpadów stałych, zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów, odprowadzenia wód opadowych oraz zapewnienia dostępu do sieci. Projekt został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące stosownymi zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Dołączono oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor złożył także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego prawidłowość nie budzi zastrzeżeń. Organ stwierdził, że wysunięcie frontowej ściany projektowanego budynku o 2 m w stosunku do dotychczas istniejącej ściany jest zgodne z przedstawioną przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy, gdyż ściana ta została zaprojektowana z zachowaniem ustalonej w tym akcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ponadto zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Szerokość działki nr [...] wynosi ok. 15,5 m, zatem zaprojektowane usytuowanie budynku na tej nieruchomości jest zgodne z tym przepisem. Wysunięcie północnej ściany projektowanego budynku o 2 m w stosunku do budynku usytuowanego na działce skarżących nie powoduje też, aby okna w północnej ścianie budynku na działce nr [...]były przesłaniane w rozumieniu § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia ws. warunków technicznych oraz by mieszczące się w tym obiekcie pokoje mieszkalne pozbawione zostały wymaganego czasu nasłonecznienia, o którym mowa w § 60. Wojewoda wskazał również, że za projekt architektoniczno-budowlany odpowiedzialność ponosi projektant a nie organ architektoniczno-budowlany. III. Po rozpatrzeniu odwołania Inwestorki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z[..]lipca 2020 r. nr [..] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [..] z [..] września 2019 r. Zdaniem GINB sporne zamierzenie nie narusza w sposób rażący ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dotyczących nieprzekraczalnej linii zabudowy, geometrii dachu (wymagany dach stromy; projektowany dach stromy), maksymalnej powierzchni zabudowy (wymagana do 37% powierzchni działki, projektowana 148,33 m2 co stanowi ok. 32% powierzchni działki nr 484 wynoszącej 465 m2) szerokości elewacji frontowej (wymagane maksymalna szerokość istniejącej elewacji frontowej tj. 11,4 m; projektowane ok. 11,34 m). Decyzja o warunkach zabudowy ustalała maksymalną wysokości zabudowy jako 2 kondygnacje nadziemne o maksymalnej wysokości ustalonej w oparciu o wysokość budynku istniejącego objętego wnioskiem. Jak wynika z akt sprawy wysokość istniejącego na działce nr ewid. [...]budynku wynosiła 8,88 m (zob. proj. budowlany inwentaryzacja - nr rysunku IN-E01, IN-E02, IN-E03), wysokość projektowanego budynku 8,88 m (proj. budowlany przekrój A-A). Odnosząc się do kwestii zakresu robót budowlanych, które zostały zatwierdzone decyzją budowlaną GINB zauważył, że integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatwierdzony przez nią projekt budowlany, który w istocie determinuje o rodzaju robót budowlanych, które będą wykonywane. W części opisowej projektu budowlanego (str. 72) zatwierdzonego decyzją Starosty [..]wskazano, że "planowane prace obejmować będą rozbudowę budynku w stronę działki drogowej nr ewid. [..], przebudowanie części ścian zewnętrznych, zasypanie piwnicy, rozbudowę poddasza od strony południowo-wschodniej (od str. działki nr [..]). Z części rysunkowej projektu budowlanego wynika jednak, że przewiduje on rozbiórkę niemal całego istniejącego budynku. Po przeprowadzeniu prac rozbiórkowych z istniejącego budynku poza fundamentami pozostać mają jedynie wspólna ściana konstrukcyjna łącząca budynek inwestycyjny oraz budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...], fragment ściany zewnętrznej o długości 132 cm od strony południowej oraz fragment ściany wewnętrznej o długości ok. 3,8 m (zob. rys. nr AB-01 Rzut Parteru, rys. nr AB-02 Rzut Piętra, rys. nr AB-03 Rzut Poddasza, rys. nr AB-04 Rzut Dachu). Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji zarówno rozbudowy i nadbudowy. Definiując pojęcia nadbudowy i rozbudowy należałoby sobie je przeciwstawić i stwierdzić, że tam, gdzie na skutek robót budowlanych dochodzi do zwiększenia powierzchni zabudowy (w tym szerokości i długości obiektu) mamy do czynienia z "rozbudową". Natomiast tam, gdzie dochodzi do zwiększenia wysokości obiektu mamy do czynienia z "nadbudową". Jednocześnie podkreślić należy, że wszystkie te prace muszą być wykonane na istniejącym obiekcie. W ocenie GINB przewidziany projektem budowlanym zakres rozbiórki istniejącego budynku powoduje, że sporna inwestycja nie mieści się w ramach prac związanych z przebudową, nadbudową i rozbudową, na które inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe naruszenie nie może jednak zostać uznane za rażące. Nie wywołuje ono negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, w tym w szczególności nie narusza zasad przestrzegania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia [..] lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. poz. 1696 i 2473); 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; 11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego Województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; 12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur pianistycznych; 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności. Choć zakres robót budowlanych na jakie udzielono pozwolenia na budowę różni się od zakresu robót przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy, to jednak ostateczny kształt i parametry zaprojektowanego budynku są zgodne z parametrami ustalonymi decyzją Burmistrza Miasta [..]z [..]listopada 2016 r. Z punktu widzenia planowania przestrzennego co do zasady nie jest istotne jakie roboty zostaną wykonane w celu przekształcenia istniejącego zagospodarowania lecz to, czy charakter obiektu powstałego w wyniku wykonania tych robót tworzy harmonijną całość z otoczeniem, z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której charakter wykonanych robót determinowałby zachowanie celów wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie zarówno z treści decyzji o warunkach zabudowy jak i z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie wynika jednak, aby taka sytuacja zachodziła. Dalej GINB zauważył, że działka inwestycyjna ma szerokość ok. 15,5 m i jest położona na terenie zabudowy jednorodzinnej. Tym samym budowa spornego budynku w granicy z działką nr ewid. [..] nie narusza w sposób rażący § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Sporny budynek został zaprojektowany w odległości 4,04 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. [..] oraz w odległości ok. 12 m od granicy z działką nr ewid. [..]. Jednocześnie projektowany budynek mieszkalny nie narusza w sposób rażący przepisu § 271 dotyczącego wymaganych odległości między budynkami z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W ramach spornego zamierzenia przewidziano budowę ścian oddzielenia przeciwpożarowego o parametrach REI 60 zarówno od strony budynku na dz. nr ewid.[..] jak i budynku na dz. nr ewid. [..] (projekt budowlany s. 83 i 84). Stosownie do § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Jak wynika z analizy akt sprawy, istniejący budynek posiadał taras o szerokości ok. 2,9 m zlokalizowany w granicy z działką nr ewid.[..] (zob. proj. budowlany Inwentaryzacja - Rzut Parteru, rys. nr IN-A02). Ze znajdującego się w projekcie budowlanym rysunku rzut parteru (rys. nr AB-01) wynika natomiast, że budynek będzie posiadał taras o szerokości 4 m, zlokalizowany w granicy z działką nr ewid. [...]. Projektowany taras narusza zatem wskazany wyżej § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie GINB naruszenie to nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa. Nie wywołuje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Należy bowiem wskazać, że istniejący budynek posiadał taras w granicy z działką nr [..], zatem nowoprojektowany w granicy działki taras, nieznacznie większy od poprzedniego, nie spowoduje nowych uciążliwości dla właścicieli działki nr [..] wynikających z jego bezpośredniego sąsiedztwa. Ponadto lokalizacja tarasu w granicy działki nr [..] nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu tej działki. W postępowaniu prowadzonym przez GINB ocenie podlega wyłącznie zakres inwestycji przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Tym samym na ocenę zgodności spornego zamierzenia z przepisami prawa nie może mieć wpływu kwestia prawidłowości robót budowlanych nieobjętych decyzją Starosty [..]. GINB zauważył również, że na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. organy architektoniczno-budowlane mogą poddawać ocenie pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wyłącznie projekt zagospodarowania działki lub terenu. Organy te nie posiadają natomiast uprawnienia do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Kontrola stosowania przepisów techniczno-budowlanych została przesunięta do postępowania dyscyplinarnego członka izby samorządu zawodowego. To na projektancie spoczywa zatem odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne, zaś badanie projektu przez organ ogranicza się do sprawdzenia go w granicach określonych w art. 35 P.b. Odnosząc się do zarzutów dotyczących lokalizacji komina jak i jego wysokości GINB wskazał, że w obowiązujących przepisach prawa budowlanego brak jest norm o charakterze powszechnie obowiązującym, które określałyby warunki usytuowania przewodów kominowych. Warunki takie zostały jednak wyznaczone w Polskiej Normie z 1 lipca 1990 r. (Dz. Norm i Miar Nr [...] poz. 22), dotyczącej przewodów dymowych, spalinowych, i wentylacyjnych murowanych z cegły. Z uwagi na fakt, iż powyższe normy nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego, to nawet ewentualne ich naruszenie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że decyzja Starosty wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do kwestii faktycznie wykonanych robót budowlanych GINB wskazał, że projekt spornego zamierzenia nie przewidywał rozbiórki istniejącego budynku w całości. Realizacja robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym należy do kompetencji właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Ocenie GINB w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym podlega jedynie inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących emisji hałasu, kurzu i drgań od koparki, podczas realizacji spornego zamierzenia budowlanego organ wskazał, że powyższe wykracza poza zakres kontroli w postępowaniu nieważnościowym. Na marginesie wskazano, że projekt budowlany zawiera informację, iż ze względu na przylegający budynek sąsiedni rozbiórkę poszczególnych elementów budynku Inwestorki należy wykonać ręcznie (zob. proj. budowlany, informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pkt 2). IV. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. R.-B. kwestionując ją w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, w jakim zakresie sporna inwestycja nie mieści się w ramach prac związanych z przebudową, nadbudową budynku mieszkalnego; b) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza na uznaniu, iż zakres rozbiórki istniejącego budynku pomimo, iż nie mieści się w ramach prac związanych z przebudową i rozbudową, nie ma wpływu na wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne; c) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co z kolei uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego pomimo stwierdzenia naruszenia prawa organ uznał, iż nie ma ono charakteru rażącego. 2. naruszenie prawa materialnego: a) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo niespełnienia warunków określonych w ww. regulacji prawnej, tj. pomimo istnienia różnicy pomiędzy rodzajem projektowanego zamierzenia budowlanego, które miało stanowić rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, decyzja w ocenie organu nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; b) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę może zostać wydana z naruszeniem ww. regulacji i nie stanowi to rażącego naruszenia prawa; c) § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych poprzez błędne przyjęcie, iż ulokowanie tarasu w odległości mniejszej aniżeli wynika to z ww. regulacji nie stoi na przeszkodzie w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, a zarazem o zobowiązanie organu do utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy. Ewentualnie Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W każdym z przypadków wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Skarżącej GINB wadliwie przyjął, że ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż ostateczny kształt i parametry zaprojektowanego budynku odpowiadają parametrom ustalonym decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy w sposób jednoznaczny z dokumentacji projektowej wynika, że działania inwestora zmierzają do rozbiórki, a nie rozbudowy, a kształt i wielkość tarasu nie odpowiada powszechnie obowiązującym przepisom prawa. GINB nie przedstawił ani nie przeprowadził żadnego dowodu, z którego wynikałoby, iż różnice pomiędzy projektem, a decyzją o warunkach zabudowy są irrelewantne w zakresie skutków społeczno-gospodarczych. Strona nie zgodziła się z oceną organu, że ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż naruszenie dotyczące zakresu prac, które zostało wskazane przez GINB, nie ma wpływu na funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-kulturowe wymagania, gdyż z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż sposób zaprojektowania i przebieg wykonania inwestycji w sposób rażący narusza parametry wynikające z przepisów prawa budowlanego. Strona wskazała również, że w myśl wyroku NSA z 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2856/19 w sytuacji, gdy pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany nie zostały w całości lub częściowo wyeliminowane z obrotu prawnego ich modyfikacja, wykazująca cechy istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, możliwa jest tylko poprzez zmianę pierwotnej decyzji na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. Nie ma możliwości swoistej konwalidacji wadliwie wydanej decyzji, a jedyną drogą jest wydanie kolejnej decyzji wraz z dokonaniem kolejnej analizy oraz oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że zakres robót, na jakie udzielono pozwolenia na budowę różni się od zakresu robót przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei fakt sprzeczności we wskazanym zakresie przedmiotowym, zgodnie z art. 35 ust 1 P.b. dyskwalifikuje możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego wydanie decyzji aprobującej taki stan rzeczy jest w swojej istocie rażącym naruszeniem prawa. Sankcjonowanie sytuacji, w której jaskrawa sprzeczność z przepisami prawa nie rodzi prawidłowej reakcji organów państwa powoduje, iż poczucie praworządności zostaje słusznie zachwiane. Wskutek wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia, przebieg procesu inwestycyjnego oraz jego realizacja doprowadziła do sytuacji, w której kształt nieruchomości w sposób jednoznaczny odbiega od warunków określonych w warunkach pozwolenia na budowę. Inwestor dokonał głębokiego wykopu pod ścianą budynku i wykonał w fundamentach wejście do części piwnicznej tworząc de facto kolejną kondygnację budynku. Ponadto wykop spowodował, że istnieje konieczność wykonania muru oporowego na granicy działki. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji (postanowienia), w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i istotą trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę wady kwalifikowanej. Konkludując, w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Już z tej więc przyczyny nie są słuszne zarzuty skargi wskazujące, na brak przeprowadzenia przez GINB własnego postępowania dowodowego. Odróżniać należy przy tym obowiązki dowodowe organu w postępowaniu nieważnościowym, od oceny istnienia przesłanki wady kwalifikowanej, jaką potencjalnie może być dotknięta decyzją administracyjna. Jak wskazano, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej (również postanowienia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zauważyć w związku z tym trzeba, że przesłanka nieważności decyzji (postanowienia) z uwagi na rażące naruszenie prawa (istota żądania właśnie do niej się sprowadza), na co słusznie wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazuje na to również wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę na to, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54). O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co trafnie podsumowuje zarówno organ jak i Skarżąca, można mówić wówczas gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje. VII. W tak zakreślonych realiach prawnych sprawy o unieważnienie decyzji Starosty Wejherowskiego słuszne jest stanowisko GINB wskazujące, że sporna decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak jest bowiem w tym przypadku kluczowego elementu jakim jest jej skutek społeczno-gospodarczy, który byłby niemożliwy do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Poza sporem jest to, że inwestycja zatwierdzona decyzją budowlaną nie narusza w sposób rażący ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących np. nieprzekraczalnej linii zabudowy, geometrii dachu, maksymalnej powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, ilości kondygnacji, na co trafnie zwrócił uwagę GINB. Nie ma więc powodów by twierdzić, że doszło w tym przypadku do uchybienia o charakterze rażącym. Osią sporu w kwestii prawidłowego "skonsumowania" decyzji o warunkach zabudowy w procesie budowlanym jest zakres robót budowlanych, które mogły zostać przeprowadzone na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a tymi które ostatecznie zatwierdzono na mocy decyzji Starosty[..]. GINB klarownie wyliczył jakie roboty budowlane wynikają z decyzji organu powiatowego tj. chodzi w niej o rozbudowę budynku w stronę działki drogowej nr ewid. [..], przebudowanie części ścian zewnętrznych, zasypanie piwnicy, rozbudowę poddasza od strony południowo-wschodniej (od strony działki nr [..]). Dalej jednak wskazał, że z części rysunkowej projektu wynika, że przewiduje on rozbiórkę niemal całego istniejącego budynku. Po przeprowadzeniu prac rozbiórkowych z istniejącego budynku poza fundamentami pozostać mają jedynie wspólna ściana konstrukcyjna łącząca budynek inwestycyjny oraz budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [..], fragment ściany zewnętrznej o długości 132 cm od strony południowej oraz fragment ściany wewnętrznej o długości ok. 3,8 m. Powyższe stanowi w ocenie organu naruszenie literalnego brzmienia decyzji o warunkach zabudowy bowiem prawie całkowita rozbiórka budynku nie mieści się w pojęciu jego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy, które muszą być co do zasady wykonywane na istniejącym obiekcie. Tym samym doszło do naruszenia na linii decyzja o warunkach zabudowy a decyzja budowlana, czego nie wychwycił Starosta. Jak słusznie jednak podnosi GINB, a co Sąd w całości akceptuje, naruszenie w tym zakresie nie ma charakteru rażącego. Brak jest bowiem skutków społeczno-gospodarczych jakie nie mogłyby zostać zaakceptowane w państwie praworządnym. Sąd podziela argumentację organu, że naruszenie (w istocie rozbieżność) pomiędzy decyzją budowlaną a decyzją o warunkach zabudowy nie godzi w żaden sposób w ład przestrzenny ukształtowany decyzją o warunkach zabudowy. Inaczej mówiąc, w wyniku zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na zakres prac jaki został nim przewidziany (prawie cała rozbiórka poprzednio istniejącego budynku) zrealizowano dokładnie takie same zamierzenie jakie zostało przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy. Z naruszeniem ładu planistycznego mielibyśmy do czynienia natomiast wtedy, gdyby wykonane na podstawie decyzji budowlanej roboty doprowadziły do istotnego naruszenia zapisów decyzji o warunkach zabudowy, czyniąc powstały obiekt całkowicie niezgodnym z zamierzeniem ocenionym pierwotnie w ramach decyzji o warunkach zabudowy. Taka sytuacja w sposób oczywisty nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela także argumentacji Strony wskazującej, że w wyniku zatwierdzenia projektu budowlanego zezwolono w rzeczywistości na budowę dodatkowej kondygnacji. W decyzji o warunkach zabudowy mowa jest o dwóch kondygnacjach nadziemnych i tyle też przewidziano w zatwierdzonym decyzją Starosty Wejherowskiego projekcie budowlanym. Podsumowując, choć niewątpliwie zakres robót budowlanych na jakie udzielono pozwolenia na budowę różni się od zakresu robót przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy, to niemniej jednak finalny kształt i parametry zaprojektowanego budynku są zgodne z parametrami ustalonymi decyzją o warunkach zabudowy, co precyzyjnie wyliczył organ. Słusznie co do zasady wskazuje również GINB, że z punktu widzenia planowania przestrzennego nie jest istotne jakie roboty zostaną wykonane w celu przekształcenia istniejącego zagospodarowania (zgodnie z dostępną aktualnie wiedzą techniczną) lecz to, czy charakter obiektu powstałego w wyniku wykonania tych robót tworzy harmonijną całość z otoczeniem, z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. W niniejszej sprawie z treści decyzji o warunkach zabudowy jak i z projektu budowlanego nie wynika to, aby charakter robót został powiązany z wartościami planistycznymi. Innymi słowy, sposób i zakres wykonania robót budowlanych przewidzianych w projekcie nie powoduje naruszenia ładu przestrzennego. Jeżeliby w niniejszej sprawie przeprowadzić proces budowlany poprzez rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku, bez jego niemalże całkowitej rozbiórki, inwestorka uzyskałaby dokładnie taki sam efekt jak ten uzyskany w sposób przewidziany zatwierdzonym projektem budowlanym. W rzeczywistości istota twierdzeń Skarżącej wynika z jej obaw co do technicznej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, to jednak jest domena zastrzeżona dla organów nadzoru budowlanego. Należy bowiem rozdzielać kwestie związane z prawnym pozyskaniem decyzji budowlanej i jej faktycznym wykonaniem w terenie. Odnośnie do kwestii zaprojektowania większego tarasu niż dotychczasowy GINB przyjął, że stanowiło to naruszenie § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych, bowiem powiększony taras leży przy granicy działki Skarżącej (zabudowa bliźniacza). Nie generuje on jednak większych niż dotychczasowe uciążliwości, a nadto przekroczenie względem stanu dotychczasowego jest niewielkie w związku z tym nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa, choć zdaniem GINB do niego doszło. Przyjmując założenie o słuszności wykładni § 12 ust. 6 pkt 1 omawianego rozporządzenia, jaką zaprezentował GINB należy zwrócić uwagę, że ocena owego naruszenia również zasługuje na aprobatę. Niemniej jednak zdaniem Sądu GINB dostrzega jedynie ściśle literalne a przez to wadliwe rozumienie wskazanego przepisu rozporządzenia. W ocenie Sądu § 12 ust. 6 pkt 1 warunków technicznych dotyczy nieprzekraczalnych odległości (1,5 m) od granicy działki budowlanej wskazanych w nim "elementów" budynku (w tym tarasu), jednakże usytuowanych wyłącznie "w stronę tej granicy". Pośród "elementów" budynku wymienione zostały m.in. okap lub gzyms, a także taras. Użyte w przepisie wyrażenie "a także" zastępuje w swej warstwie znaczeniowej zwrot "oraz". Jest to zatem spójnik używany do łączenia zdań lub jego części odnoszących się do tych samych przedmiotów, osób lub faktów. Nie ulega więc wątpliwości, że wskazane w przepisie "elementy" związane z budynkiem stanowią jednolitą grupę i zwrot "zwróconego w stronę tej granicy" odnosi się do wszystkich wymienionych w przepisie "części" obiektu budowlanego za wyjątkiem wyraźnie w nim wskazanych "pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych", które mogą być sytuowane w bliskiej odległości granicy w sposób zwrócony w jej kierunku (por. wyrok tutejszego Sądu z 7 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 310/20). W prawie budowlanym nie ma generalnego zakazu zabudowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką zabudowę zgody sąsiada, czy innego zezwolenia. Warunki takiej zabudowy określają przepisy, w tym techniczne oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku zdaniem Sądu § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych należało rozumieć w sposób zaprezentowany powyżej. Taras przewidziany w spornej decyzji nie jest zwrócony w stronę działki Skarżącej, a przylega do niej swoim północno-zachodnim bokiem, a nie frontem. Sąd, z uwagi na istniejący wcześniej przy granicy działki Skarżącej taras nie stwierdza także, aby doszło do naruszenia zasad współżycia społecznego jak też zakłócenia korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, w tym nieruchomości zabudowanych w sposób bliźniaczy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. (w brzmieniu z daty orzekania Starosty). Strona wskazuje w tym względzie na wyrok NSA z 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2856/19, który ma jej zdaniem potwierdzać rażąco wadliwe niezastosowanie wskazanego przepisu i wynikającej z niego procedury. Sąd wyjaśnia jednak, że procedura istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i konieczność uzyskania decyzji zmieniającej zatwierdzony projekt budowlany, na które to okoliczności powołuje się Skarżąca, dotyczy co do zasady sytuacji, w której w obrocie prawnym istnieje cała lub częściowa decyzja budowlana, która nie została jeszcze skonsumowana. Inaczej mówiąc, o potrzebie uzyskania zmiany pozwolenia na budowę z uwagi na zamiar istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego można mówić wówczas, gdy pierwotne pozwolenie nie zostało jeszcze skonsumowane tj. zatwierdzony nim obiekt nie jest jeszcze prawnie dopuszczony do użytkowania. W niniejszej sprawie GINB a wcześniej Wojewoda oceniali decyzję budowlaną z punktu widzenia ewentualnych wad kwalifikowanych. Słusznie organy wskazały więc, że kwestia sposobu realizacji inwestycji w tym ewentualnego odstąpienia od zatwierdzonego decyzją Starosty z [...] września 2019 r. projektu budowlanego jest domeną zastrzeżoną dla organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji Sąd nie dostrzega jakichkolwiek naruszeń procesowych na które wskazuje Strona formułując zarzuty dotyczące art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób prawidłowy wyjaśnił istotę sprawy, w szczególności wskazał dlaczego stwierdzone uchybienia nie stanowią wady rażącej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Rzecz w niniejszej sprawie nie idzie o to, czy doszło do naruszenia tego przepisu, ale czy miało ono charakter rażący. W ocenie Sądu brak ku temu podstaw. Strona nie dostrzega trybu postępowania w którym rozpatrywana jest sprawa. Organy orzekały bowiem w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, w którym stwierdzenie zwykłego naruszenia prawa nie jest wystarczające do unieważnienia decyzji. W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę. ----------------------- 19