VII SA/Wa 1659/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M W i L W na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 19 lutego 2021 r., na podstawie art. 58 i 59 § 1, w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M.W.1 o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., orzekającej o uchyleniu z urzędu własnej decyzji z [...] czerwca 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.W.2 pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z przychodnią lekarską w O. przy ul. [...] (aktualnie ul. [...]), na działce nr [...] obręb [...] - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent Miasta O. decyzją z 29 czerwca 2001r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.W.2 pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z przychodnią lekarską na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w O.. Następnie Prezydent Miasta O. decyzją z [...] maja 2006 r., uchylił z urzędu własną decyzję z [...] czerwca 2006 r., o pozwoleniu na budowę. Uchylenie decyzji pozwolenia na budowę, było konsekwencją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta O. z 25 listopada 2005 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożył M.W.1, przy czym wpłynęło ono do Urzędu Miasta O. w dniu 6 listopada 2020 r. i przekazane zostało Wojewodzie [...]. We wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, M.W.1 twierdził, że decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2006 r., nie została mu doręczona, a o jej istnieniu dowiedział się na trzy dni przed wniesieniem o przywrócenie terminu. Wojewoda ustalił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta O. z 25 listopada 2005 r., nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z budową budynku jednorodzinnego z przychodnią lekarską, nie została uchylona ani zmieniona i pozostaje w obrocie prawnym. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta O. wydana została [...] maja 2006 r., natomiast odwołanie M.W.1, zostało nadane w placówce operatora pocztowego 5 listopada 2020 r. i zawierało wniosek o przywrócenie terminu, który podlegał rozpatrzeniu w pierwszej kolejności. Zgodnie z art. 58 § 1 Kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 Kpa). Na stronie która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, spoczywa obowiązek wykazania, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Aby uprawdopodobnić brak winy, strona postępowania musi uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna oraz, że istniała cały czas, aż do momentu wniesienia o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, uniemożliwiały dokonanie czynności w przewidzianym terminie. Z możliwości jakie stwarza art. 58 Kpa może korzystać jedynie strona, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania niezbędne było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., została odwołującemu doręczona. Pomimo, że M.W.1 twierdził, że przedmiotowa decyzja nie została mu doręczona, to w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru pisma adresowanego do M.W.2, dokumentujące doręczenie mu decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., które nastąpiło 15 maja 2006 r. Organ ustalił, że skarżący zmienił imię i nazwisko, co wynika z Centralnego Rejestru PESEL, gdzie M.W.2, po dniu 6 maja 2008 r. figuruje jako M.W.1. Wojewoda stwierdził, że skoro decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., została odwołującemu się doręczona, to termin na wniesienie odwołania upłynął dla niego w dniu 29 maja 2006 r. M.W.1 wnosząc w 2020 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie uprawdopodobnił braku winy w niemal piętnastoletniej zwłoce. Przywrócenia terminu nie mogły uzasadniać zarzuty merytoryczne, dotyczące postępowania organu nadzoru budowlanego i kwestionowanie ustaleń oraz rozstrzygnięć tego organu. Na powyższe postanowienie Wojewody [...], M.W.1 oraz Ł.W. (reprezentowany przez M.W.1), wnieśli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po zapoznaniu się z zażaleniem M.W.1 oraz Ł.W., na postanowienie Wojewody [...] z [...]lutego 2021 r., w przedmiocie odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego z mocy art. 59 § 2 k.p.a. jest zawsze wydawane w postępowaniu jednoinstancyjnym, niezależnie od tego czy orzeka w tym przedmiocie centralny organ administracji publicznej, czy też organ niższego stopnia. Postanowienie to kończy postępowanie administracyjne ponieważ jest ostateczne. Na postanowienie to nie służy środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1110/13, wskazał, że użyte w art. 59 § 2 k.p.a. sformułowanie "postanowienia ostateczne" wskazuje, że od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia - zażalenie nie przysługuje. Postanowienie takie, jako kończące postępowanie, podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 532/07). Stosownie do art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., organ stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia ma miejsce wówczas gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia lub przepisy prawne nie dopuszczają możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego w toku instancji. Dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje fakt, iż Wojewoda [...] w postanowieniu z [...] lutego 2021 r., zawarł błędne pouczenie. Pouczenie ma wyłącznie charakter informacyjny i nie można z niego wywodzić jakichkolwiek praw procesowych, w tym dotyczących możliwości zaskarżenia. To, czy dane postanowienie jest zaskarżalne w trybie zażaleniowym, czy też nie, wynika wyłącznie z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty zawarte w zażaleniu nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia. M.W.1 i Ł.W. (reprezentowany przez M.W.1) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2021r. W skardze podnieśli, że zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia przez M.W.1 odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., związane było z zamieszczonym w nim pouczeniem o możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Błędne pouczenie nie może powodować negatywnych skutków dla strony, a obowiązkiem organów było nadanie prawidłowego biegu wniesionemu środkowi zaskarżenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę M.W.1 i Ł.W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się bezzasadna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia przez M.W.1 odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., uchylającej z urzędu własną decyzję z [...] czerwca 2001 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.W.2 pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z przychodnią lekarską na działce nr ew. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w O.. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Przytoczony przepis obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego mającego na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia - w tym wypadku zażalenie, jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, zobowiązywało organ do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 134 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego, w art. 58 przewiduje instytucję przywrócenia uchybionego terminu, która stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej w sytuacji, gdy upłynął termin do jej podjęcia. Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Nadto art. 59 § 1 k.p.a. stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Natomiast o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania (lub zażalenia) postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.). Ustawodawca przewidział zatem odrębne reguły, co do zaskarżalności postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia. Regulacja ta dotyczy zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego (przywrócenia terminu) jak i negatywnego (odmowa przywrócenia terminu). Postanowienia w tym przedmiocie - zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. - są ostateczne. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał, że postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zamyka postępowanie. Od takich postanowień nie służy zażalenie, a skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego z mocy art. 59 § 2 k.p.a. jest zawsze wydawane w postępowaniu jednoinstancyjnym, niezależnie od tego czy orzeka w tym przedmiocie centralny organ administracji publicznej, czy też organ niższego stopnia. Postanowienie to kończy postępowanie administracyjne ponieważ jest ostateczne. Na takie postanowienie nie służy środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym, co w zaskarżanym postanowieniu prawidłowo stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego Bez wpływu na treść zaskarżonego postanowienia pozostawał fakt, iż Wojewoda [...] w postanowieniu z [...] lutego 2021 r., zawarł błędne pouczenie z którego wynikała możliwość jego zaskarżenia. Pouczenie ma wyłącznie charakter informacyjny i nie można z niego wywodzić praw procesowych, w tym dotyczących wnoszenia środków zaskarżenia. Wadliwe pouczenie mogłoby być jedynie podstawą do przywrócenia terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazać również należy, że w odniesieniu do Ł.W. wystąpiła przesłanka niedopuszczalności zażalenia - o charakterze podmiotowym, to jest wniesienie środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (przez osobę trzecią). Zaskarżył on bowiem zażaleniem, postanowienie Wojewody [...] z 19 lutego 2021 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia przez M.W.1 odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r. Zatem to nie jego wniosek, był przedmiotem rozstrzygnięcia stricte procesowego, Wojewody [...]. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi okazały się całkowicie bezzasadne, dlatego Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.