VII SA/Wa 1658/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi V sp. z o.o. z siedzibą w S na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 czerwca 2022 r. znak O/KR.Z-3.4351.11.26.2022.kz.1 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 6 czerwca 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA), działając na podstawie art. 53 ust.4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej u.p.z.p.) oraz art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta C. z dnia 30 maja 2022 r. o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa sieci elektroenergetycznej SN 20 kV na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w jedn. ewid. [...], obręb [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w jedn. ewid. [...], obręb [...], [...], [...], [...] położonych w jedn. ewid. [...], obręb [...], obręb [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w jedn. ewid. [...], obręb [...]" w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego autostrady [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 43 ust. 1 Ip. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości 50 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady poza obszarem zabudowy, w dalszej części przepis ten określa minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni dróg niższej kategorii. Ustawa nie przewiduje aby ww. odległości od krawędzi jezdni autostrady mogły ulec zmniejszeniu, w przeciwieństwie do dróg niższej kategorii dla których dopuszcza wydanie (art. 43 ust. 2 ww. ustawy) przez zarządcę drogi zgody na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej, przy czym zgoda ta wydawana jest w postępowaniu administracyjnym i ma formę decyzji administracyjnej. Oznacza to, że brak jest podstawy prawnej do orzekania w sprawie "zbliżenia" projektowanego obiektu budowlanego do autostrady. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie wniosła V. sp. z o.o. z siedzibą w S. podnosząc zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 3a ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię, wskazującą, że projektowana linia kablowa stanowiąca sieć elektroenergetyczną SN 20 kV relacji GPZ W. - zakład V. w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego autostrady [...] stanowi obiekt budowlany, podczas gdy zgodnie z definicją przyjętą w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, linia kablowa umieszczona bezpośrednio w ziemi, jak i linia kablowa podziemna, zainstalowane w kanale technologicznym, nie stanowią obiektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dnia 18 maja 2022 r. do Burmistrza Miasta C. spółka V. złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa inwestycja polegać ma na przeprowadzeniu dwóch sieci energetycznych SN 20kV, celem przyłączenia zakładu produkcyjnego V., znajdującego się w C., do Głównego Punktu Zasilania W. w miejscowości T. Dla obszaru inwestycji nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Długość planowanej linii to około 4700-4800 m, co przekłada się na konieczność przejścia przez liczne działki będące własnością różnych podmiotów. Skarżąca podała, że podjęła dotychczas szereg czynności związanych z ustaleniem przebiegu sieci, uzyskując zgody na dysponowanie nieruchomościami dla celów uzyskania pozwoleń na budowę oraz promesy zawarcia umów służebności z większością podmiotów, w których własności lub posiadaniu znajdują się działki, przez które przebiegać ma przedmiotowa sieć. Uzyskała także od koncesjonariusza autostrady zgodę na przejście linii kablowej w przedstawiony we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego sposób. Zgody udzieliła także GDDKiA. Ani koncesjonariusz, ani Generalna Dyrekcja na żadnym etapie nie zgłosiły jakichkolwiek zastrzeżeń do zaproponowanego przebiegu sieci elektroenergetycznej. Brak uzgodnienia przez GDDKiA, wymaganego dla uzyskania wnioskowanej decyzji Burmistrza Miasta C. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego autostrady [...], w sposób oczywisty godzi w interesy inwestora. Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, że sieć energetyczna, której przebieg ustalany jest w ramach postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowi obiekt budowlany. Zgodnie z brzmieniem przywołanego przez organ przepisu ustawy o drogach publicznych, zasadniczo zakazane jest usytuowanie przy drogach tylko takich obiektów, o których zgodnie z treścią ustawy stwierdzić można, że stanowią obiekt budowlany. GDDKiA przyjął skrajnie szeroką wykładnię pojęcia obiektu budowlanego uznając, że projektowana przez inwestora sieć elektroenergetyczna objęta wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi obiekt liniowy, a co za tym idzie - także budowlę i obiekt budowlany, przez co zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 Ip. 1 winna zostać usytuowana w odległości co najmniej 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] (poza terenem zabudowy). W ocenie Skarżącej stanowisko GDDKiA w sprawie nie zasługuje na aprobatę, albowiem oceniana inwestycja nie mieści się w definicji obiektu liniowego. Prowadzone kable mają być zainstalowane w kanale technologicznym, a taki rodzaj instalacji powoduje, iż nie mogą być uznane za obiekt budowlany w Prawa budowlanego. Bowiem "(...) kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego ". Jak twierdzi Skarżąca przedstawiona wraz z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dokumentacja projektowa dotycząca sieci energetycznej wprost wskazuje, że podziemny ciąg kabli nie będzie znajdował się "w próżni". Położenie kilometrów kabli, mających na celu doprowadzanie energii z GPZ W. w T., dla potrzeb zakładu V. jest inwestycją - z punktu widzenia inwestora - o charakterze kluczowym i bezpośrednio rzutującym na perspektywę dalszego rozwoju zakładu. Zostanie więc ona stosownie zabezpieczona, inwestor przewidział dla fragmentu linii objętego skarżoną decyzją (tj. znajdującego się w odległości do 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni) zabezpieczenie w postaci umieszczenia kabli w dwóch szczelnych rurach osłonowych typu RDHPE 160 o długości 246 m każda, które w świetle definicji kanału technologicznego, stanowić będą ciąg osłonowych elementów obudowy sieci, służący umieszczeniu przedmiotowej sieci elektroenergetycznej, izolujący ją ze wszystkich stron od ziemi, w której zostanie umiejscowiona. Drugą przesłanką dopełniającą w niniejszej sprawie definicję kanału technologicznego jest wymóg, by ciąg osłonowych elementów obudowy lub innych obiektów lub urządzeń miały za cel umieszczenie lub eksploatację linii elektroenergetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W przedmiotowym stanie faktycznym i ta przesłanka została zrealizowana, bowiem zaprojektowana przez inwestora sieć energetyczna ma na celu przyłączenie zakładu do GPZ W. w T., a związane z tym przejście pod, jak i w pobliżu autostrady [...] jest podyktowane koniecznością, z uwagi na samą lokalizację autostrady [...], (tj. z zachodu na wschód, przecinając wszelkie połączenia między GPZ W., a zakładem), nie mając jednocześnie nic wspólnego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Projektowany przebieg sieci, pomimo częściowego przejścia (na stosunkowo krótkim odcinku) w obszarze do 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] jest opcją konieczną, by sieć elektroenergetyczna w ogóle została do GPZ W. doprowadzona. Doprowadzenie sieci do innego punktu zasilania jest obiektywnie nieuzasadnione i stanowiłoby działanie nieracjonalne. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podał, że okoliczność, iż fragment linii energetycznej zostanie zabezpieczony poprzez umieszczenie kabli w dwóch szczelnych rurach osłonowych nie jest wystarczające do przyjęcia, że kable zostaną zainstalowane w kanale technologicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przy wydawaniu kwestionowanego postanowienia GDDKiA nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dostrzega, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest lakoniczne i w istocie nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a, to jednak w warunkach rozpatrywanej sprawy, mając zwłaszcza na uwadze charakter aktu, nie jest to okoliczność, która winna prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia uzgadniającego. Rozstrzygnięcie organu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest prawidłowe, a ustalenia faktyczne nie są sporne. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego postanowienia stanowił przepis 53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p oraz art. 43 ust. 1 lp. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że inwestycja skarżącej polegająca m.in. na przeprowadzeniu dwóch sieci energetycznych SN 20kV (typu 3x(XRUHAKXS lx240mm2/50mm2), celem przyłączenia zakładu produkcyjnego V., do Głównego Punktu Zasilania W. w miejscowości T. ma przebiegać wzdłuż autostrady [...], poza obszarem zabudowanym i bez wątpienia ma zbliżać się na odległość poniżej 50 metrów do krawędzi jezdni. Z dokumentacji projektowej dotyczącej sieci energetycznej wynika, że inwestor przewidział dla fragmentu linii znajdującego się w odległości do 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, umieszczenie kabla w wykopie ziemnym w dwóch szczelnych rurach osłonowych typu RDHPE 160 o długości 246 m każda. Głebokośc ułożenia kabli w ziemi wyniesie min. 80 cm. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy inwestycja, której dotyczy wniosek jest obiektem budowlanym (liniowym), o którym stanowi przepis art. 3 ust 3a ustawy Prawo budowlane, czy takim obiektem nie jest z uwagi na wskazane w dalszej części przepisu wyłączenie. Na użytek dalszych rozważań przypomnieć należy, że przepis art. 3 ust.1 ustawy Prawo budowlane zawiera deficję pojęcia "obiekt budowlany" i wskazuje, że jest takim obiektem budynek, budowla bądź obiekt "małej architektury". W art.3 ust. 3 ustawodawca definiuje pojęcie "budowli" , a wśród budowli wymienia obiekty liniowe. Ustawa prawo budowalne w art. 3 ust.3a stanowi, że przez obiekt budowlany liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, droga kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Inwestor wywodzi w skardze, że w sprawie w związku z tym, że prace budowlane będą polegały na ułożeniu kabla w rurach osłonowych, zastosowanie znajdzie ta część przepisu która stanowi o wyłączeniu z zakresu pojęcia "obiekt budowalny" kabli zainstalowanych w kanalizacji kablowej i kabli zainstalowanych w kanale technologicznym. Istotną część skargi Inwestor poświęca także rozumieniu pojęcia kanał technologiczny i wskazuje, że osłony w jakich układane będą kable spełnią warunki kanału technologicznego. W ocenie Sądu kwestia, jaki charakter ma osłona w której układane będą kable (tj. czy stanowi ona kanał technologiczny, czy kanalizację kablową czy jest tylko osłoną kabla) dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, albowiem błędem obarczona jest wykładnia prawa dokonana przez Skarżącą. Z wykładni tej wynika, że przepis art. 3 ust. 3a w części, w której stanowi o nieuznawaniu za obiekt budowlany "kabli zainstalowanych w kanalizacji kablowej lub w kanale technologicznym", należy rozumieć w taki sposób, iż jeśli inwestor będzie budował kanał technologiczny, w którym zainstaluje kable energetyczne, to okoliczność ta zmieni charakter prawny jego inwestycji, skutkując tym, że przestanie ona mieć charakter obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy prawo budowlane. Takiej wykładni nie można zaakceptować. Jest ona sprzeczna z wykładnią językową i prowadzi do nieuzasadnionego rozszerzenia zakresu wyłączenia pojęcia "obiekt budowlany" na inne obiekty, takie jak kanalizacja kablowa. Przy czym znamienne jest to, że w tym samym przepisie ustawodawca wymienia kanalizację kablową jako obiekt liniowy, zaznaczając po przecinku, że kable zainstalowane w takiej kanalizacji nie stanowią obiektu budowlanego. Wykładni Skarżącej sprzeciwia się także wykładnia celowościowa. Trudno bowiem przyjąć, iż racjonalny ustawodawca uznałby, że zainstalowanie kabla bezpośrednio w ziemi stanowi obiekt budowlany, a umieszczenie go w kanalizacji kablowej i następnie umieszczenie w ziemi pozbawia taką instalację przymiotu obiektu budowalnego. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu Skarżącej, zapis art. 3 ust.3a "przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego" określa tylko i wyłącznie charakter prawny kabli, które zdaniem ustawodawcy, jeżeli znajdują się w kanalizacji kablowej lub kanale technologicznym, to nie mają przymiotu odrębnego obiektu budowlanego lub urządzenia. Wskazać należy, że norma art. 3 ust.3a ustawy Prawo budowlane wyraźnie stanowi, że obiektem budowlanym - obiektem liniowym jest linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, oraz kanalizacja kablowa. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja o której stanowi wniosek o wydanie decyzji ustanawiającej warunki lokalizacji polega na budowie sieci elektroenergetycznej SN 20 kV . Świadczy o tym treść wniosku i projekt decyzji Burmistrza Miasta C. przedłożonej do uzgodnienia. Żaden z tych dokumentów, co oczywiste, nie dotyczy projektu instalacji kabli w istniejącym już w gruncie kanale (kanalizacji kablowej czy kanale technologicznym). Przechodząc do przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych należy wyjaśnić, że stanowi on w jakich odległościach od dróg winny być sytuowane o obiekty budowlane. Odległości te zostały wymienione w zawartej w tym przepisie tabeli. W odniesieniu do rodzaju drogi jaką jest autostrada, poza terenem zabudowanym odległość w jakiej mogą być usytuowane obiekty budowlane powinna wynosić co najmniej 50 metrów. Przedłożony projekt w części tego warunku nie spełnia. Z zapisu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że w odniesieniu do autostrady zarządca drogi nie może, nawet w uzasadnionych przypadkach, wyrazić zgody na zmniejszenie ustawowej odległości. W tym zakresie przepis art. 43 ust. 1 ma charakter związany. Zgodnie z art. 53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego organ właściwy wydaje decyzję po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Zarządca drogi dokonuje oceny wyłącznie postanowień zawartych w otrzymanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy i jest związany treścią i ustaleniami tego projektu. Jako organ uzgadniający nie może ich ani zmieniać, ani sam ich na nowo określać. W sprawie jest niesporne i wynika z dokumentacji dołączonej do akt sprawy, że planowana inwestycja przebiegać będzie w części w odległości do 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...]. Mając powyższe na uwadze Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w ocenie Sądu, prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego autostrady [...] wskazując, że uzgadniana inwestycja stanowi obiekt budowlany liniowy, który narusza wyznaczone przez ustawodawcę nieprzekraczalne odległości od drogi wskazane w treści art. 43 ust 3 ustawy o drogach publicznych. Dodać należy, że nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi okoliczność, że inwestor uzyskał od koncesjonariusza autostrady zgodę na przejście linii kablowej w przedstawiony we wniosku o ustalenie lokalizacji sposób. Jak wynika z kopii decyzji dołączonych do skargi, podstawę decyzji GDDKiA z 17 kwietnia 2019 r., zmienionej następnie decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r. o udzieleniu zezwolenia i określeniu warunków na lokalizację kabla SN 20 kV w pasie drogowym autostrady [...] i przekroczenia autostrady, stanowił przepis art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych, który dotyczy lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zaskarżone w sprawie postanowienie dotyczy uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji przyległej do pasa drogowego, mające oparcie w innej podstawie prawnej. Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w sentencji wyroku.