VII SA/Wa 1651/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"’) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy i Miasta [...] - uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ wojewódzki") z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] i postanowił odmówić stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2019 r., nr [...]. Postanowienie GINB zostało wydane w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zawiadomieniem z [...] listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego w miejscowości [...], na działce nr ew. [...], gmina [...]. W toku postępowania ustalono, że działka nr ew. [...] stanowi współwłasność Gminy [...], w której współużytkowanie wieczyste posiadają: K. K., D. i W. L., H. i J. S., oraz I. P. Gmina [...], podaniem z [...] lutego 2019 r., wniosła do Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] "o dokonanie podziału do korzystania współużytkowania ww. działki ew. nr [...] o pow. 0,19 ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] - przez jej podział do korzystania na 5 części, do wyłącznego korzystania współwłaścicieli oraz na część wspólną (...)". Postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., PINB zawiesił z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne - do czasu uzyskania sądowego podziału tej nieruchomości. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., [...] WINB stwierdził, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność postanowienia PINB w [...] z [...] marca 2019 r. W ocenie organu wojewódzkiego PINB rażąco naruszył prawo przyjmując, iż postępowanie cywilnoprawne stanowi zagadnie wstępne w sprawie samowolnej budowy ww. budynku. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z [...] grudnia 2019 r., złożyła w ustawowym terminie Gmina i Miasto [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia, GINB postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] marca 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jest wyłącznie skontrolowanie, czy badane rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Powyższe rozważania na mocy art. 126 k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie do postanowień. GINB nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego co do rażącego naruszenia przez PINB art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem uznał, że naruszenie to nie ma charakteru oczywistego. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez doktrynę rażące naruszenie prawa nie zachodzi w sytuacji, gdy treść przepisu może być interpretowana w różny sposób. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji wykładni prawa, ale naruszenia przepisu w sposób jasny i jednoznaczny, Zdaniem GINB zastosowany przez PINB, w przedmiotowej sprawie, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma właśnie taki niejednoznaczny charakter, wymaga on bowiem interpretacji, tj. zastosowania wykładni prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jeżeli w postępowaniu prowadzonym przez organ administracyjny pojawia się zagadnienie cywilnoprawne, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Może wówczas powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Go 436/19). Następnie organ odwoławczy podniósł, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 wskazano, że "w systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej". Jeżeli prawo własności przysługuje niepodzielnie kilku osobom, żaden ze współwłaścicieli nie ma prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy. Każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, zaś podjęcie procesu inwestycyjnego na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Tym samym "sprawa dotycząca zniesienia współwłasności nieruchomości stanowi niewątpliwie" może stanowić zagadnienie wstępne dla postępowań toczących się przed organami nadzoru budowlanego (wyrok WSA w Łodzi z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 121/18). Zatem przyjmując, że kwestia "podziału wspólnej nieruchomości" rozstrzygana przez sąd w postępowaniu cywilnym może stanowić zagadnienie wstępne w postępowaniu legalizacyjnym, nie uzasadnia naruszenia prawa zawieszenie tego postępowania. Rozstrzygnięcie sądu w ww. zakresie będzie miało wpływ na określenie właściwego podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków wynikających z zainicjowanego postępowania. W konsekwencji, zdaniem GINB, brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie PINB rażąco narusza prawo. Jak wynika bowiem z orzecznictwa sądowo - administracyjnego brak oczywistości naruszenia przepisów wyklucza możliwość przypisania rozstrzygnięciu wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. D. L. oraz W. L. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli na postanowienie GINB z [...] czerwca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, w konsekwencji czego organ błędnie uznał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy treść rozstrzygnięcia jest jednoznacznie sprzeczna z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na co wskazuje już proste zestawienie rozstrzygnięcia z treścią tego przepisu; b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, w konsekwencji czego organ uznał, iż w niniejszej sprawie miało miejsce "zagadnienie wstępne", od którego uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia w sprawie, w sytuacji gdy toczące się postępowanie cywilne nie ma bezpośredniego związku z przedmiotowym postępowaniem administracyjnym; nawet w przypadku podziału przez sąd cywilny nieruchomości do korzystania, nie będzie możliwości legalizacji samowoli budowlanej, bez uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Wynika to wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) oraz utrwalonego orzecznictwa sądowego; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważania materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że w postępowaniu prowadzonym przez organ administracyjny pojawiło się zagadnienie cywilnoprawne, stanowiące zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w postaci sprawy cywilnej o zniesienie współwłasności nieruchomości, w sytuacji gdy tocząca się przed sądem cywilnym sprawa z udziałem skarżącej dotyczy podziału nieruchomości do korzystania, która nie wpływa na stosunki własnościowe stron i nie ma wpływu na możliwość legalizacji samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W konsekwencji, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020 r. wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2019 r., zawieszającego - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku garażowo-gospodarczego, wybudowanego w miejscowości [...], na działce nr ew. [...], gmina [...] - do czasu uzyskania sądowego podziału tej nieruchomości. Postępowanie nieważnościowe zostało uruchomione na żądanie D. L. Wniosek skarżącej uruchomił postępowanie nadzwyczajne przed [...] WINB, a ten - analizując sprawę uznał, że zachodzi jedna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. przesłanka rażącego naruszenia prawa. Ocena organu wojewódzkiego tej treści wyrażona została w postanowieniu z [...] grudnia 2019 r. Powyższego stanowiska nie podzielił jednak GINB, który powołanym wyżej postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. - na podstawie art. 138 § pkt 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił postanowienie [...] WINB i odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu PINB. Niniejsza sprawa sprowadzała się więc do oceny stanowiska GINB i tym samym ważności ww. aktu PINB z [...] marca 2019 r. W pierwszej kolejności należy podnieść (na co zwracał uwagę także organ odwoławczy), że stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji aktów ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja/postanowienie ostateczne dotknięte są jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji/postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja/postanowienie nie są dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Dodać także należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją/postanowieniem, które są przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Jednocześnie wskazać należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (postanowienia) w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1444/17). Sąd podziela stanowisko GINB, że pojęcie "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zostało zdefiniowane w kodeksie postępowania administracyjnego i zostało ukształtowane w drodze wykładni w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu. W zakresie możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego (legalizacyjnego) z uwagi na toczące się sądowe postępowanie cywilne, brak jest jednoznacznego stanowiska sądów administracyjnych, aczkolwiek można mówić o dominującej linii orzeczniczej, na co zwrócił uwagę w swoim postanowieniu GINB. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, skoro przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w kontekście stwierdzonej przez organ powiatowy podstawy zawieszenia nie może zostać uznany za jednoznaczny i oczywisty, to ewentualnego nieprawidłowego zastosowania tego przepisu nie można traktować, jako rażąco naruszającego prawo, a co najwyżej jako zwykłe naruszenie przepisu prawa procesowego. W konsekwencji, skoro nie można jednoznacznie wykazać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, to nie można również uznać, że skutki takiego postanowienia, jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 836/17). Nie można zatem uznać, że postanowienie wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, które nie są do zaakceptowania w państwie prawa. W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez PINB, który uznał, że zachodzi związek prejudycjalny, pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...], a postępowaniem w sprawie samowolnej budowy budynku w miejscowości [...], działka nr [...], gmina [...]. W tym stanie sprawy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.