VII SA/Wa 1641/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2022 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej: "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania G. J., S. M. i A. M. od decyzji Burmistrza M. z [...] stycznia 2022 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 54, art. 60 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. art. 9 ust.1 ustawy z 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 922) w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) oraz § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Burmistrz M. po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym W., gmina M. w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:1000. SKO - po rozpatrzeniu odwołania G. J., S. M. i A. M. od ww. decyzji – decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...] uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stwierdziło, że Burmistrz M. niewłaściwie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zwalniający od wymogów ustawowych zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Od powyższej decyzji P. Sp. z o.o. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który następnie wyrokiem z 12 maja 2022 r., o sygn. akt VII SA/Wa 800/22 uchylił zaskarżoną decyzję SKO. SKO przytoczyło treść art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także § 2 pkt 2-4 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP). Wskazało, że inwestor do wniosku z 7 grudnia 2020 r. (dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji), dołączył mapę zasadniczą w skali 1:1000 w 3 egzemplarzach (przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zakreślonym na jednej kserokopii terenem inwestycji i obszarem, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać oraz określenie powierzchni terenu podlegającej przekształceniu), określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz. charakterystyki zabudowy przedstawione w formie opisowej i graficznej, uproszczony wypis z rejestru gruntów, umowa, dzierżawy, zapewnienie dostaw energii elektrycznej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, wymiary typowej stacji transformatorowej (rysunek nr 1), przekrój poprzeczny stołu fotowoltaicznego (rysunek nr 2), wypis KRS, dowód dokonania opłaty skarbowej. Wniosek, co do zasady, spełnił wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Burmistrz M. pismem z 15 lutego 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie pismami z 20 kwietnia 2022 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w O., Zarządu Zlewni w O. Wód Polskich, Starosty Powiatu O., Urzędu Marszałkowskiego Wojewody Mazowieckiego w Warszawie - Departament Polityki Ekologicznej, Geologii i Łowiectwa, Geologa Wojewódzkiego w Warszawie z prośbą o uzgodnienie według właściwości. W odpowiedzi na powyższe Wody Polskie wydały postanowienie z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że na obszarze planowanej inwestycji występuje urządzenie melioracji wodnych, tj. sieć drenarska. W związku z powyższym inwestor zobowiązany był wykonać inwestycję w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej tych urządzeń - w przypadku ich uszkodzenia, przywrócić stan pierwotny, a w razie potrzeby przebudować lub zlikwidować w taki sposób, aby nie pogorszyć funkcjonowania obiektu melioracyjnego poza obszarem inwestycji. Zarząd Dróg Powiatowych w O. postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...] także uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Co do pozostałych organów zastosowanie miał art. 53 ust. 5 u.p.z.p. o milczącej zgodzie. Burmistrz M. pismem z 22 października 2021 r., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranej w sprawie dokumentacji oraz o możliwości wnoszenia uwag i żądań przed wydaniem decyzji. Decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy zauważył, że w ocenie organu I instancji zastosowanie w sprawie znajduje art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z treścią którego przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ("zasady dobrego sąsiedztwa") i pkt 2 (dostępu do drogi publicznej) u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r., o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r., poz. 660 z późn. zm.). Przytoczył pojęcie instalacji odnawialnego źródła energii. Dodał, że organ dokonując wykładni i zastosowania normy art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji oraz w zmienionej treści wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r., w którym wyłączenia rozszerzono o instalacje odnawialnego źródła energii - powinien mieć na uwadze nie tylko regulacje art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., lecz również wszystkie pozostałe przepisy tejże ustawy normujących kwestie lokalizacji mikro instalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej odpowiednio 100 kW oraz obecnie (od dnia 30 października 2021 r.) 500 kW. Organowi I instancji uszło uwadze, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że - w zależności od potrzeb - w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy (obecnie) do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, za wyjątkiem tych o maksymalnej mocy do 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) w istocie prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową. W świetle § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zabudowa systemami fotowoltaicznymi zaliczana jest do zabudowy przemysłowej. Norma art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zwalniająca od wymogów ustawowych zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. - znajduje zastosowanie wyłącznie do urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW oraz, w przypadku lokalizacji inwestycji na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, nie większej niż 1000 kW. Z kolei pozostałe inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej odpowiednio 500 kW oraz 1000 kW, stosownie do treści art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., powinny być realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas obszar inwestycji powinien zostać jasno określony studium, w przeciwnym wypadku wymagane jest łączne spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Planowana inwestycja zakłada budowę farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW (1000 kW) na części działki nr [...] i nr [...] położonych w obrębie W., gm. M.. Z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z 25 sierpnia 2020 r., wynika, że teren działki nr [...] stanowią: - pastwiska trwałe PsV o pow. użytku 0,48 ha, - grunty orne RIVa o pow. użytku 0,45 ha, - grunty orne RV o pow. użytku 0,51 ha, - grunty orne RVI o pow. użytku 0,81 ha. Teren działki nr [...] stanowią: - pastwiska trwałe PsV o pow. użytku 0,16 ha, - grunty orne RIVa o pow. użytku 0,82 ha, - grunty orne RV o pow. użytku 0,67 ha, - grunty orne RVI o pow. użytku 0,60 ha. SKO wyjaśniło, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej przekraczających 500 kW i zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy obszar takiej inwestycji został określony w studium, bądź planowana inwestycja spełnia łącznie warunki art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Z kolei, z wypisów z ewidencji gruntów oraz mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wynika, że inwestycja znajduje się także na gruntach ornych RlVa. Z uzyskanej przez tut. SKO (pismo z 17 maja 2022 r.) od Burmistrza M. informacji (pismo z 20 maja 2022 r.) wynika, że na terenie rzeczonych działek nr [...] i [...] planowana jest budowa drugiej farmy fotowoltaicznej o mniejszej powierzchni. Ponadto w 2018 r. Burmistrz M. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji paneli fotowoltaicznych elektrowni słonecznej o mocy elektrycznej do 1,0 MW wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej na terenie działki nr geod. [...], obręb ewid. W., gm. M. Co więcej, Rada Miejska uchwałą nr [...] uchwaliła [...] marca 2019 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., gdzie obszar, na którym położone są działki nr [...] i [...] określony jest w kierunkach zmian w strukturze przestrzennej gminy przeznaczeniu terenów oraz strefach funkcjonalnych polityki przestrzennej, jako cyt.: "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy i przeznaczeniu terenów oraz strefy funkcjonalne polityki przestrzennej: strefa rolnicza: pozostałe tereny rolnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, za wyjątkiem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz tereny rolnicze o relatywnie najlepszych warunkach agroekologicznych z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, za wyjątkiem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią". Z zapisów studium wynika zatem, że na obszarze działki nr [...] i [...] nie przewiduje się lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Wprawdzie w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych, ale brak określenia w zapisach studium lokalizacji rzeczonych urządzeń uniemożliwia skorzystanie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie po spełnieniu wszystkich warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie SKO, organ podejmując kwestionowaną decyzję nie dopełnił ciążących na nim obowiązków, wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących go do wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i podjęcia rozstrzygnięcia po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Organ uchybił także przepisom prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie uzupełnienia (a w zasadzie sporządzenia na nowo) podstawowego dowodu w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym również z uwzględnieniem warunku tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co finalnie może prowadzić do konieczności sporządzenia nowego projektu decyzji, czy też dokonania ponownych uzgodnień z organami współdziałającymi. Prowadzenie bowiem postępowania w powyższym zakresie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie praw strony, gdyż ograniczałoby postępowanie do jednej instancji, a to z kolei pozostawałoby w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych SKO dodało, że skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. jest możliwe i dopuszczalne jedynie przy założeniu uzupełniającego charakteru tej czynności w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji i ustaleń dokonanych w oparciu o przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a., nie może mieć miejsca w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nie może dotyczyć kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Do takich kluczowych kwestii bez wątpienia należy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy (odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu) wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji (nieruchomości sąsiednich). Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może (ale nie musi) nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję, bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma charakter potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest więc aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, a jedynie stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Rozstrzyga wyłącznie o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Ewentualny brak aprobaty właścicieli nieruchomości sąsiednich dla realizacji planowanej inwestycji nie może odnieść skutku na tym etapie postępowania, bowiem decyzja o warunkach zabudowy, uprawnia wyłącznie do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Odnośnie zarzutu w sprawie negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi organ wyjaśnił, że na tym etapie postępowania nie mogą one odnieść skutku, bowiem dotyczą oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest przeprowadzana w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji środowiskowej. W aktach sprawy znajduje się decyzja z [...] listopada 2020 r., nr [...], na mocy której Burmistrz M. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Pismem datowanym na 27 lipca 2022 r. (uzupełnionym pismem procesowym datowanym na 23 sierpnia 2022 r.) P.Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji SKO, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: " I. Naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie zaistniały postawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy, tj. 1) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2 2) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3 a Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, podczas gdy studium wiąże jedynie Organy Gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy, na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego; 3) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności". Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka opisała stan faktyczny sprawy. Podniosła m.in., że stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy: "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". W świetle powyższej definicji legalnej: "instalacja odnawialnego źródła energii - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii". Zatem uchylenie prawidłowo wydanej decyzji Burmistrza pozostaje nieuzasadnione i sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziła, że funkcja i cel wprowadzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest oczywista. Istnieje pewna kategoria zamierzeń budowlanych, które ze względu na swoją specyfikę albo w ogóle nie są w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej (np. elektrownia wiatrowa, fotowoltaiczna), albo są w stanie, jednak wówczas realizacja zamierzenia traciłaby częstokroć społeczny i ekonomiczny sens. Zgodnie z uzasadnieniem wprowadzonych do u.p.z.p., zmian z 29 sierpnia 2019 r. wskazano m.in., że: "(...) urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych służą działalności produkcyjnej, natomiast urządzenia infrastruktury technicznej są urządzeniami do przesyłania. W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". Ustawodawca zauważył, że "obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu". Nie wskazał jednak na konieczność ich wyłączenia z proponowanego przepisu u.p.z.p. W ocenie skarżącej, wywodzenie, że treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r.) dotyczy wyłącznie instalacji o mocy do 500 kW, jest sprzeczne z wolą ustawodawcy, co wynika wprost z uzasadnienia do zmiany komentowanego przepisu. Oczywistym jest, że spełnienie przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w większości przypadków będzie niemożliwe do realizacji, wobec braku analogicznej zabudowy. Wykładnia zaprezentowana przez organ w kontekście obowiązku spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., w rezultacie praktycznie uniemożliwi budowę przedsięwzięć związanych z odnawialnymi źródłami energii, a także jest sprzeczna z prawem unijnym (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych). Brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, co w rezultacie prowadzi do wniosku, że wyjątek wymieniony w powyższej normie, ma zastosowanie także dla planowanej inwestycji, jako elektrowni fotowoltaicznej. Zgodnie z konstytucyjną koncepcją źródeł prawa, decyzje administracyjne, w tym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego, którym jest również studium. Wniosek ten wywodzony jest z art. 93 ust. 2 Konstytucji, w którym mowa jest o zarządzeniach, ale w doktrynie przyjęła się wykładnia funkcjonalna rozszerzająca zakres znaczeniowy tego przepisu o wszystkie akty prawa wewnętrznego, w tym uchwały gminne. W związku z powyższym obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku zgodności wydawanej decyzji, o której mowa, z ustaleniami studium, a nowelizacja przepisów w tym kierunku wymagałaby zmiany Konstytucji. Spółka podkreśliła, że założeniem obowiązującej u.p.z.p., miało być kreowanie rozwoju przestrzennego na poziomie gminy na podstawie dokumentów planistycznych, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i MPZP. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miały stanowić ewentualne uzupełnienie w sytuacji braku planów na danym terenie, oczywiste jest to, ze najlepszym sposobem lokalizowania nowych inwestycji świadomego kształtowania powierzchni gminy pozostaje plan miejscowy, jednak w przypadku jego braku Gmina jest obowiązania do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie enumeratywnie wskazanych przesłanek w art. 61 u.p.z.p., nie zaś na podstawie arbitralnie i generalnie przyjętej polityki przestrzennej określonej w studium. Studium jest wyrazem polityki planistycznej gminy, określa kierunki zagospodarowania i nie jest aktem prawa miejscowego. Przeznaczenie terenu określane jest natomiast w planie miejscowym, będącym aktem prawa miejscowego. Zgodnie z u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Powyższą decyzję można uzyskać zawsze, jeżeli są spełnione warunki ustawowe oraz przeprowadzono wszystkie czynności proceduralne, zgodnie z przepisami k.p.a. Fakt, że obowiązujące Studium gminy M. nie przewiduje we wskazanym miejscu możliwości posadowienia farmy fotowoltaicznej (wobec braku MPZP) - nie może stanowić o braku takiej możliwości i być podstawą wydania decyzji odmownej. Zdaniem Spółki, organ naruszył także art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., błędnie wykładając powyższe przepisy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy Gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. W tym zakresie organ bezpodstawnie uznał, że skoro planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższać będzie 500 kW, to warunki zabudowy nie mogą być wydane, zgodnie z treścią przepisów podanych na wstępie, co stanowi rażąco błędną wykładnie art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Studium nie ma charakteru normatywnego i nie może mieć wpływu na warunki zabudowy dla inwestycji, a powyższa wartość energii jest bez związku dla planowanej inwestycji. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw wniesiony przez skarżącą zasługiwał co do zasady na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej - dlatego, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, było nieprawidłowe. Wyjaśnić też należy, że w analogicznej faktycznie i prawnie sprawie, również wywołanej sprzeciwem tej samej skarżącej od decyzji SKO, tut. Sąd wyrokiem sygn. akt VII SA/Wa 1604/22 uchylił 6 października 2022 r. zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Z uwagi na to, uzasadnienie niniejszego wyroku zbieżne jest z natury rzeczy z uzasadnieniem wyroku w sprawie powyższej. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Istotną okolicznością prawną w sprawie niniejszej jest to, że SKO orzekało w sprawie ponownie, będąc związane oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 12 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 800/22. Sąd ten, uchylając poprzednią decyzje SKO (o analogicznej treści) w sposób wiążący zarówno organa obu instancji, jak i tut. Sąd (art. 153 p.p.s.a.), stwierdził, że "sprawa powinna powrócić na etap postępowania odwoławczego, przy czym organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania i w jego ramach - zbadania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji co do meritum oraz rozpoznania wniesionych odwołań". Przyczyną zaś takiego stwierdzenia Sądu było to, że "organ odwoławczy nie wskazał w przeprowadzonym przez Burmistrza postępowaniu wyjaśniającym wad, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., rozstrzygnięcie uchylające decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (...) i przekazujące sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego, jako wydane z naruszeniem ww. przepisu w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy". WSA w Warszawie ocenił prawnie, że w tej sprawie stanowisko SKO było co najmniej przedwczesne, gdyż "warunkiem zastosowania przywołanej w zaskarżonej decyzji wykładni art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. było przesądzenie, że w uchwalonym dla Gminy M. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostało ustalone rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Takiego ustalenia tymczasem Kolegium w zakresie rozpatrywanej sprawy nie poczyniło, co uniemożliwiało organowi odwoławczemu dostrzeżenie w sposobie rozpatrzenia przez Burmistrza wniosku inwestora błędu mogącego skutkować uchyleniem decyzji z przyczyn procesowych.". Co więcej, Sąd w ww. wyroku stwierdził już wówczas w sposób niebudzący wątpliwości "ma zatem rację skarżąca, wskazując w złożonym sprzeciwie, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji nie czyniły sprawy niewyjaśnioną w stopniu nakazującym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.". Powyższe całkowicie uszło uwadze organu odwoławczego. Organ ten wprawdzie – co wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji – ustalił we wspomnianym zakresie treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M., ale nie dokonał w takim zakresie merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, wydając jedynie rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Z przywołanego jednak powyżej wyroku WSA w Warszawie wynika wprost, że Sąd ten wskazał organowi na obowiązek zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji co do meritum, co wykluczało możliwość ponownego zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. SKO, ustalając stan faktyczny sprawy (przy uwzględnieniu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest prawem miejscowym), zobowiązane więc było do jego subsumpcji prawnej, wyrażonej w decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza M. lub w decyzji uchylającej tą decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekającej co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a.). Tym samym, SKO naruszyło art. 153 p.p.s.a., ale również art. 170 p.p.s.a. uchybiając mocy wiążącej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Należy ponadto wyjaśnić, że – wbrew stanowisku SKO (s. 8 zaskarżonej decyzji) – naruszenie prawa materialnego przez organ I instancji nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ale art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym, ustalenie SKO, że organ I instancji "naruszył art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p." nie stanowi przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega zaś na tym, że organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić "analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym również zasady dobrego sąsiedztwa". Jeśli zaś taka analiza doprowadzi organ II instancji do przekonania o merytorycznej wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, powinien ją uchylić i orzec merytorycznie w sposób ostatecznie załatwiający sprawę, a nie uchylać do ponownego rozpoznania. Art. 138 § 2 k.p.a. wyraźnie stanowi o "naruszeniu przepisów postępowania" i "koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy’, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – a więc o uchybieniach w postepowaniu co do zasady dowodowym. Nie dotyczy jednakże kwestii subsumpcji prawnej, możliwej do dokonania przez organ odwoławczy w sposób odmienny od organu I instancji. Obowiązkiem SKO - po ponownym rozpoznaniu odwołania - będzie więc wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do meritum, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., a nie decyzji procesowej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy stwierdzić, że w całości skierowane są przeciwko merytorycznym stwierdzeniom organu, które – co wynika z dokonanej powyżej oceny prawnej tut. Sądu – nie mogły stanowić przesłanki zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. Istotą kontroli sądowa zaś, poddającej weryfikacji działanie organu odwoławczego stosującego art. 138 § 2 k.p.a., jest to, że powinna uwzględniać obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, wówczas, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu.