VII SA/Wa 163/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Sawczuk asesor WSA Elżbieta Granatowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2021 r. nr 1547/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.Zaskarżoną decyzją z 3 grudnia 2021 r., nr 1547/2021, znak: WOP.7721.1016.2021.SB, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1004 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania P B (dalej: "skarżący") oraz odwołania B B od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] października 2021 r., nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy drogi na dz. nr ewid. [...] obr. [...] w [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że skarżący (pismem z 24 marca 2021 r.), wniósł o cyt.: "sprawdzenie legalności drogi wybudowanej w [...] na działce gruntu o identyfikatorze [...] (...) Inwestorem była gmina [...], która ok 2002 roku wybudowała przedmiotową drogę na prywatnej działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako rolna RVI. (...) Nawierzchnię drogi stanowi ubita warstwa kruszywa oraz gruzu" organ powiatowy w dniu 18 czerwca 2021 r. przeprowadził czynności kontrolne na dz. nr ewid. [...] obr. [...] w [...]. Z protokołu kontroli wynika, że "(...) między drogami nieutwardzonymi w ulicy [...] i [...] jest nieutwardzony skrót, po którym można przejechać samochodami. Nie jest to droga w sensie obiektu budowlanego, ponieważ nie ma jezdni, poboczy i urządzeń związanych z takimi obiektami, który winien być wybudowany z zastosowaniem wyrobów budowlanych". Do protokołu z oględzin dołączono dokumentację fotograficzną. PINB (zawiadomieniem z 22 czerwca 2021 r.) poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy drogi na dz. nr ewid. [...] obr. [...] w [...] . Kolejno w dniu 22 lipca 2021 r., przesłuchał skarżącego w charakterze świadka, który wyjaśnił, cyt.: "(...) mieszkam tuż przy samowolnej drodze (dz. [...]) na działce nr [...] w budynku, który jeden narożnik ma usytuowany ok 1 m od granicy z działką na której znajduje się ta droga. Budynek mój powstał w połowie lat 50 - tych (ok. 53 r.) - stąd takie usytuowanie (...) Teść poinformował mnie, że w 2002 roku (...) ta droga powstała, ale wcześniej był już tam wodociąg. Była już tam instalacja oświetleniowa. Nie wiem kiedy powstała doziemna instalacja energetyczna i kto ją wybudował. Dołączam zdjęcia tabliczek (...) slupów oświetleniowych oraz zdjęcie z 12.08.1997 roku na którym przedmiotowa droga nie występuje (...)". Burmistrz Gminy [...] w dniu 31 sierpnia 2021 r. zeznał, cyt.: "(...) na działce tej nie ma wydzielonego pasa drogowego i obiektu drogowego. Nie będą na nieruchomości tej prowadzone żadne roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę do czasu uzyskania przez Gminę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". PINB (zawiadomieniem z 3 września 2021 r.) poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Następnie decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Odwołania od powyższej decyzji złożyli P B oraz B B. MWINB uznał za prawidłowo wydane rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie organu powiatowego zostało wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podstawą do zastosowania ww. regulacji jest m.in. ustalenie braku podstaw do nakładania obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego w ramach kompetencji ustawowych organu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, wysypanie drobnego kruszywa nie stanowi robót budowlanych, w efekcie których powstało utwardzenie terenu w rozumieniu p.b., a w dalszej kolejności uzasadniających konieczność prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ww. ustawy. Zgodnie z art. art. 3 pkt 7 p.b., przez roboty budowlane należy rozumieć budowę (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 p.b.), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Organ ponownie stwierdził, że wysypanie kruszywa w celu ustabilizowania podłoża gruntowego nie wypełnia tak rozumianego pojęcia robót budowlanych. Jeśli więc wysypanie kruszywa dokonane na skutek działań podjętych przez inwestora nie polegało na budowie jakiegokolwiek obiektu budowlanego - to przepisy powyższej ustawy nie będą miały zastosowania. Stosownie do art. 3 pkt 1 p.b., przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Dla rozwinięcia powyższej klasyfikacji MWINB wyjaśnił, że w myśl art. 3 pkt 2 p.b., budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budowla zaś to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 p.b.), natomiast zgodnie z art. 3 pkt 4 p.b., obiekty małej architektury to niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zdaniem MWINB, na skutek przedmiotowych prac nie powstała nowa droga, jak również utwardzenie terenu. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych, dalej: "u.d.p."). Niewątpliwie w wyniku spornych robót budowlanych nie powstała droga w myśl powołanego artykułu, nie będąc wyposażona w urządzenia i instalacje stanowiące całość techniczno-użytkową, przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego. Wysypanie drogi kruszywem w celu zapewnienia lepszej przejezdności nie stanowi budowy w rozumieniu p.b.. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zastosowania u.d.p., bowiem sporny pas gruntu nie należy do kategorii dróg gminnych, a więc nie posiada statusu drogi publicznej. Powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych opisał i wyjaśnił pojęcie "utwardzenie gruntu". W ocenie organu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie powstał obiekt budowlany, w tym także obiekt liniowy w rozumieniu u.d.p., jak również utwardzenie terenu. Słusznie przyjęto, że prowadzone postępowanie, w ustalonym stanie faktycznym nosi cechy bezprzedmiotowości, a w związku tym zasadnym jest jego zakończenie decyzją na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy dodał, że argumenty przedstawione w odwołaniach nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle p.b. nie mogą skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Z uwagi na zakreślony zawiadomieniem z 22 czerwca 2021 r., przedmiot postępowania (dotyczący legalności budowy drogi na działce nr ewid. [...] obr. [...] w [...]) - wszelkie kwestie związane z oceną legalności oświetlenia, sieci energetycznej oraz przewodu wodociągowego, pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem wykraczają poza jego ramy. Ustalenia organu powiatowego w tym zakresie mogą być podstawą do podejmowania przez organ dalszych czynności - niemniej jednak w ramach odrębnego postępowania. Z kolei, odnosząc się do podnoszonego w odwołaniach negatywnego oddziaływania "drogi" na teren ich nieruchomości – zaznaczył, że odwołujący mogą domagać się ochrony swoich praw na gruncie postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. W konsekwencji, MWINB decyzją z 3 grudnia 2021 r., nr 1547/2021, znak: WOP.7721.1016.2021.SB - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. 2. P B wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z 3 grudnia 2021 r., zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenia przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. PINB i MWINB nie dokonał pomiarów podstawowych parametrów obiektu takich jak szerokość, długość i w szczególności grubości wbudowanej warstwy kruszywa; organy nie ustaliły czy dla danej działki wydana została decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zmieniałaby przeznaczenie części dz. nr [...] obręb [...] w [...] z rolnej na drogową; PINB skupił swoją uwagę na badaniu legalności sieci wybudowanych na dz. nr [...] obręb [...] w [...], nie zbierając materiału dowodowego dotyczącego przedmiotu postępowania czyli drogi; PINB znając przybliżoną datę powstania obiektów na dz. [...] obręb [...] w [...], nie dokonał kwerendy archiwalnej w archiwum PINB oraz archiwum Starostwa Powiatowego w [...] w celu odnalezienia dokumentów związanych z powstaniem obiektu, który był przedmiotem postępowania; b) art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na nieinformowaniu skarżącego oraz pozostałych stron postępowania (z wyjątkiem Miasta [...]) o czynnościach prowadzonych przez PINB z odpowiednim wyprzedzeniem i z własnej inicjatywy. W skardze wskazano również na naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 3 pkt 1, 3, 3a, 6 p.b., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że obszar działki utwardzony warstwą kruszywa i gruzu, połączony zjazdami z dwoma drogami publicznymi, wyposażony w sieć oświetlenia ulicznego podnoszącą bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego oraz pełniący funkcję drogi tj. służy prowadzeniu ruchu drogowego, nie jest obiektem budowlanym podlegającym przepisom p.b.; b) art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b., poprzez błędne założenie, że obiekt powstały na dz. nr [...] obręb [...] w [...] można zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej; c) art. 52 ust. 1 p.b., poprzez błędne założenie, że odpowiedzialność za powstałe obiekty (sieć wodociągową, sieć oświetlenia ulicznego oraz jezdnię) ponosi właściciel dz. nr [...] obręb [...] w [...], mając wiedzę kto był inwestorem ww. obiektów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Ponadto wniósł o "dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej oraz filmowej obszaru dz. [...] obręb [...] w [...] w celu wykazania wykorzystania ww. obszaru na drogę". W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, MWINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów, w których umorzono postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy drogi na dz. nr ewid. [...] obr. [...] w [...]. Zdaniem organów, nieutwardzony skrót między ulicami [...] i [...] nie jest to "droga" w sensie obiektu budowlanego (nie ma jezdni, poboczy i urządzeń związanych z takimi obiektami) a wysypanie drobnego kruszywa nie stanowi robót budowlanych w efekcie których powstało utwardzenie terenu w rozumieniu p.b. a w dalszej kolejności uzasadniających konieczność prowadzenia postępowania w oparciu o regulacje wynikające z p.b. Zdaniem skarżącego, obszar działki utwardzony warstwą kruszywa i gruzu, połączony zjazdami z dwoma drogami publicznymi, wyposażony w sieć oświetlenia ulicznego oraz faktycznie pełniący funkcję drogi - jest obiektem budowlanym podlegającym przepisom p.b. i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego jest niezasadne. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącemu a nie organom. Zatem przedwczesne jest uznanie przez organy, że w niniejszej sprawie nie było żadnych podstaw nakładania obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego i postępowanie niniejsze jest bezprzedmiotowe. 2. W ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy procedury administracyjnej (między innymi art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.), gdyż nie rozważono całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynikają bowiem następujące okoliczności faktyczne i prawne dotyczące spornej dz. 74, które częściowo zostały pominięte w rozważaniach organów lub niewłaściwie zinterpretowane: - z pisma Burmistrza [...] z 1 czerwca 2020 r. wynika, że: "(...) istnieje jezdnia ziemna ulepszona żwirem, po której poruszają się pojazdy, łącząca ulicę [...] z ulicą [...] przebiegająca, wobec braku sprzeciwu właściciela, po prywatnym gruncie. Odcinek ten nie może być jednak traktowany jako fragment drogi publicznej – ulicy [...]"; - z czynności kontrolnych PINB z 18 czerwca 2021 r. wynika, że: "(...) między drogami nieutwardzonymi w ulicy [...] i [...] jest nieutwardzony skrót, po którym można przejechać samochodami"; - z pisma Burmistrza [...] z 23 czerwca 2021 r., wynika, że: "(...) daty wykonania uzbrojenia terenu dz. [...] : a) wodociąg 10.11.2021; b) kabel energetyczny 29.11.1985; c) linia oświetleniowa 22.01.2001 (...) w Urzędzie Miasta [...] dotychczas nie odnaleziono żadnej dokumentacji związanej z tymi inwestycjami"; - z zeznań Burmistrza Gminy [...] z 31 sierpnia 2021 r. wynika, że: "(...) na działce tej nie ma wydzielonego pasa drogowego i obiektu drogowego. Nie będą na nieruchomości tej prowadzone żadne roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę do czasu uzyskania przez Gminę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne"; - z przesłuchania świadka (P B) z 22 lipca 2021 r. wynika między innymi, że: "(...) mieszkam tuż przy samowolnej drodze (dz. [...]) na działce nr [...] w budynku, który jeden narożnik ma usytuowany ok 1 m od granicy z działką na której znajduje się ta droga. Budynek mój powstał w połowie lat 50 - tych (ok. 53 r.) - stąd takie usytuowanie (...) Teść poinformował mnie, że w 2002 roku (...) ta droga powstała, ale wcześniej był już tam wodociąg. Była już tam instalacja oświetleniowa. Nie wiem kiedy powstała doziemna instalacja energetyczna i kto ją wybudował. Dołączam zdjęcia tabliczek (...) słupów oświetleniowych oraz zdjęcie z 12.08.1997 roku na którym przedmiotowa droga nie występuje (...)"; - dz. [...] w ewidencji gruntów jest wskazana jako działka rolna RVI; - właścicielem dz. [...] był K W (zmarł i aktualnie nie toczy się żadne postępowania o stwierdzenie nabycia spadku; por. informacja z Sądu Rejonowego w [...] z 2 kwietnia 2021 r.); nie wiadomo kto jest obecnie właścicielem dz. [...]; - w analizowanej okolicy nie obowiązuje MPZP; - w aktach sprawy znajdują się ponadto: a) zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych z 2000 r. (budowa oświetlenia) – nie ma w nim wymienionej dz. [...]; b) wniosek o pozwolenie na budowę sieci i przyłączy uzbrojenia z 10 października 2001 r. – dz. [...] jest już wymieniona; c) zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania z 15 marca 2002 r. – inwestycja: oświetlenie ulicy [...] w [...] (nie ma mowy o dz. [...] , która jest łącznikiem ulicy [...] i [...]); d) projekt budowlany przewodu wodociągowego – czerwiec 2001; e) decyzja z [...] sierpnia 2001 – budowa wodociągu na dz. [...] "w pasie drogowym ul. [...] w [...]" (brak wskazania dz. [...]); f) decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2001 r. – budowa oświetlenia ulicznego (brak wskazania dz. [...]); g) pismo Burmistrza [...] z 8 lipca 2021 r. – "(...) gmina uznaje się za właściciela słupów z oprawami oświetleniowy oraz odcinak wodociągu 110 m przebiegającego przez dz. [...] (...) powyższe zostało stwierdzone na podstawie analizy środków trwałych (...) nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów związanych z tymi inwestycjami (...) kabel elektroenergetyczny (...) z pewnością nie stanowi własności Gminy [...] ani nie jest przedmiotem jej zarządu". 3. Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie nie dokonały właściwej oceny materiału dowodowego we wzajemnym powiązaniu dowodów i faktów wynikających z niniejszej sprawy. Takie twierdzenie wynika z kilku istotnych dla sprawy przesłanek. Po pierwsze – nie można zgodzić się z organami, że "(...) przedmiot postępowania dotyczący legalności budowy drogi na działce nr ewid. [...] obr. [...] w [...] , wszelkie kwestie związane z oceną legalności oświetlenia, sieci energetycznej oraz przewodu wodociągowego pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia bowiem wykraczają poza jego ramy. Ustalenia organu powiatowego w tym zakresie mogą być podstawą do podejmowania przez organ dalszych czynności niemniej jednak w ramach odrębnego postępowania". Takie twierdzenie nie jest uprawnione, gdyż z akt sprawy wyraźnie wynika, że na dz. [...] planowana była faktycznie kompleksowa inwestycja związana z wykonaniem sieci wodociągowej, doziemnego kabla elektrycznego i linii oświetleniowej wzdłuż spornej drogi na dz. nr [...]. Uzasadnione wątpliwości może budzić to, że z akt sprawy nie wynika zgoda właściciela dz. [...] na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Twierdzenie organu, wskazujące że wykonano inwestycję "(...) wobec braku sprzeciwu właściciela, po prywatnym gruncie" (por. pismo Burmistrza Miasta [...] z 1 czerwca 2020 r.) stanowi wręcz o przyznaniu organu do działania w ramach samowoli budowlanej (tj. bez żadnego tytułu prawnego do dz. nr [...]). Inaczej mówiąc, nie można w tym przypadku uznać, kompleksowa inwestycja na terenie dz. nr [...] wykonana na prywatnym gruncie bez zgody właściciela i nie odnalezieniu jego następców prawnych - jest zgodna z prawem i nie wymaga żadnej interwencji organów w tym zakresie. Wręcz przeciwnie – taka interwencja organów jest konieczna. Po drugie – zgodzić się można ze skarżącym, że biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, inwestycja na dz. nr [...] w swoim zamierzeniu była inwestycją kompleksową. Oznacza to, że budowa wodociągu, oświetlenia, położenie kabla elektrycznego oraz utwardzenie drogi należało traktować jako jedną inwestycję. Z doświadczenia życiowego wynika bowiem to, że inwestycje typu "naziemne lampy oświetleniowe " czy też wodociąg – budowane są właśnie wzdłuż planowanej drogi. Mało logiczna i budząca wątpliwości od strony racjonalnej gospodarki finansowej gminy byłaby inwestycja w oświetlenie np. w lesie czy na nieużytkach lub prywatnych gruntach rolnych. Zatem, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie należy odnieść się do kompleksowej inwestycji – budowy drogi. Zresztą taki też był wniosek skarżącego z 24 marca 2021 r., gdzie wskazano na konieczność sprawdzenia legalności wybudowania w 2002 r. drogi na prywatnej działce rolnej wyposażonej w "oświetlenie w postaci trzech lamp sodowych zawieszonych na słupach betonowych podłączonych do miejskiego systemu oświetlania ulic gminy [...]". Dodatkowo bezsporne jest to, że gmina "(...) uznaje się za właściciela słupów z oprawami oświetleniowy oraz odcinak wodociągu 110 m przebiegającego przez dz. [...] ". Po trzecie – uzasadnione wątpliwości związane z inwestycjami na dz. [...] budzi treść pozwoleń i zawiadomień (w aktach sprawy). W z zawiadomieniu o rozpoczęciu robót budowlanych z 2000 r. (budowa oświetlenia) dz. [...] nie została wymieniona, ale już we wniosku o pozwolenie na budowę sieci i przyłączy uzbrojenia z 10 października 2001 r. – jest wymieniona dz. [...]. Podobnie w zawiadomieniu o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania z [...] marca 2002 r. inwestycji związanej z oświetleniem ulicy [...] w [...] - nie ma mowy o dz. [...]. Dodatkowo należy wskazać, że decyzja z [...] sierpnia 2001 r. dotycząca budowy wodociągu na dz. [...] "w pasie drogowym ul. [...] w [...] " oraz decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2001 r. – budowa oświetlenia ulicznego – również nie zawiera wskazania dz. [...] . Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że inwestycje te zostały w pełni zrealizowane właśnie na dz. nr [...]. Już ten fakt świadczyć może o potencjalnej nielegalności wybudowania drogi wraz z infrastrukturą na dz. nr [...]. Organy w niniejszej sprawie tego nie dostrzegają. Wskazane okoliczności wymagają więc wnikliwej analizy organów, gdyż nie można wykluczać, że gmina jako inwestor działała właśnie w ramach samowoli budowlanej. Po czwarte – oczywiście Sąd w pełni zgadza się z organami, że wysypanie drobnego kruszywa nie stanowi robót budowlanych, w efekcie których powstało utwardzenie terenu w rozumieniu p.b. a w dalszej kolejności uzasadniających konieczność prowadzenia postępowania w oparciu o p.b. Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 p.b.), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wysypanie kruszywa w celu ustabilizowania podłoża gruntowego nie wypełnia tak rozumianego pojęcia robót budowlanych. Jeśli więc wysypanie kruszywa dokonane na skutek działań podjętych przez inwestora nie polegało na budowie jakiegokolwiek obiektu budowlanego, to przepisy p.b. nie będą miały zastosowania. Jednak taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Z załączonej do akt dokumentacji zdjęciowej, dokumentacji technicznej oraz wszelkich działań podejmowanych przez gminę na spornym terenie wynika, że faktycznie wykonano drogę wraz z oświetleniem oraz towarzyszącą infrastrukturą (wodociąg, kabel elektryczny). Organy w niniejszej sprawie nie dokonały żadnych pomiarów podstawowych parametrów obiektu takich jak szerokość, długość i w szczególności grubości wbudowanej warstwy kruszywa. Zdaniem Sądu, naruszono art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. poprzez błędne założenie, iż obiekt powstały na dz. nr [...] obręb [...] w [...] można zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej. W orzecznictwie wskazuje się, że utwardzenie działki w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b., samo w sobie przekreśla możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 288/22). 4. Biorąc pod uwagę powyższe, organy zastosują się do wskazań i wytycznych Sądu, w szczególności: - zobowiązane będę do wszczęcia postępowania w sprawie "legalności wybudowanej drogi na dz. [...]" (wraz z infrastrukturą towarzyszącą: oświetleniem, wodociągiem, kablem elektrycznym); w okolicznościach sprawy nie można uznać, że są to odrębne inwestycje mogące być przedmiotem innych postępowań administracyjnych; są to inwestycje pełniące jedynie funkcję służebną w stosunku do inwestycji podstawowej jaką jest budowa drogi; gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 p.b.; - ustalą, czy organy miały prawo do dysponowania dz. [...] na cele budowlane (wobec niemożność ustalenia aktualnego faktycznego właściciela dz. nr ewid. [...]); - inwestorem obiektów powstałych na dz. [...] było Miast [...], a zatem zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b.: "obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego"; przypomnieć trzeba, że ewentualny nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, a dopuszczalne będzie to w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1983/16); - ustalą prawidłowy krąg stron w niniejszym postępowaniu w sprawie legalności budowy drogi na dz. nr [...]. Z uwagi na powyższe uchybienia, które miały istotny wpływ na wynik sprawy - konieczne było uchylenie obu decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania. 5. Mając to na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.