VII SA/Wa 1622/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców - Stowarzyszenie [...] w [...] Okręg w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] Okręg w [...] (dalej także: "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") z [...] maja 2020 r., znak: [...] – uchylił ww. decyzję organu wojewódzkiego z [...] maja 2020 r. i odmówił uchylenia decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...]. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB"). Decyzją z [...] maja 2020 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego złożonego w oparciu o art. 155 k.p.a., [...] WINB odmówił zmiany własnej decyzji z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB w [...]") z [...] lipca 2019 r. nr [...], nakazującą inwestorowi –[...] Związkowi Działkowców Zarządowi [...]rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] w miejscowości [...], ul. [...], gm. [...]. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniósł skarżący. Po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz treścią środka zaskarżenia, GINB wyjaśnił, że art. 155 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Na mocy tego przepisu może nastąpić zmiana decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, koniecznym jest jednak spełnienie określonych w nim przesłanek, tj. - zakończenie postępowania administracyjnego decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo; - wyrażenie zgody przez stronę na uchylenie lub zmianę decyzji; - brak przepisów szczególnych wykluczających zmianę lub uchylenie decyzji; - korzystność zmiany decyzji z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Organ odwoławczy podkreślił, że aby zamiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. była dopuszczalna wszystkie ww. przesłanki muszą być spełnione łącznie. GINB powołując się na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd wskazał, że decyzja nakładająca obowiązki jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04). Organ II instancji uznał zatem, że decyzja [...] WINB z [...] października 2019 r. jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. GINB wskazał, że niemożliwym jest zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji związanych (wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2969/14), wyjaśniając przy tym, że z decyzją związaną mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ, stwierdziwszy wystąpienie określonego stanu faktycznego, nie może wybrać konsekwencji prawnych jego zaistnienia, lecz jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o ściśle określonej treści Organ II instancji podkreślił, że w związku z tym, że decyzja [...] WINB z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], której uchylenia domagał się skarżący, nie została podjęta w warunkach uznania administracyjnego, to nie istnieje potrzeba badania, czy strony wyrażają zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Mając powyższe na uwadze, GINB wskazał, że zmiana lub uchylenie decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. są niedopuszczalne niezależnie od woli stron w tym zakresie. Jednocześnie GINB wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie – zostało zgodnie z żądaniem strony – wszczęte w przedmiocie uchylenia, a nie zmiany decyzji organu wojewódzkiego z [...] sierpnia 2019 r., wobec czego należało uchylić decyzję organu I instancji i odmówić uchylenia ww. decyzji [...] WINB ze względu na przedstawioną argumentację. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się [...] Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...]Okręg w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w oparciu o tę podstawę prawną nie jest możliwe uchylenie decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], podczas gdy obowiązujące przepisy prawa nie stanowią żadnej przeszkody w tym zakresie. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB z [...] lipca 2020 r., znak: [...] oraz zmianę decyzji organu I instancji z [...] maja 2020 r., znak [...], poprzez uchylenie ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że [...] WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2019 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Przesłanką, która w ocenie organów nie została, a powinna zostać spełniona, to brak wyraźnej zgody na zmianę ww. decyzji jednej ze stron postepowania, tj. Gminy [...]. Skarżący wskazuje, że na chwilę obecną taka zgoda została wyrażona i znajduje się w aktach sprawy. Zdaniem skarżącego nie można natomiast zaakceptować twierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji GINB, że przedłożona zgoda Gminy [...] nie ma w sprawie znaczenia. Odmowna decyzja [...] WINB z [...] maja 2020 r. w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...]sierpnia 2019 r. była spowodowana przeoczeniem, które spowodowało w efekcie brak ww. zgody. Gmina [...] nie posiadała wówczas informacji, że ma udzielić zgody pisemnie, a brak zgody strony spowoduje odmowę zmiany ostatecznej decyzji [...] WINB. Gmina [...] nadal podtrzymuje swoją zgodę w sprawie zabudowy na działce o nr [...] (obręb [...]) będącej w użytkowaniu wieczystym [...] Związku Działkowców. Wyraziła to w swoim piśmie z [...] czerwca 2020 r., z którego wynika jednoznacznie, że Gmina [...] nie mogła udzielić odpowiedzi na pytanie, czy wyraża zgodę na uchylenie ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2019 r., bowiem nigdy nie otrzymała pisma organu z dnia [...] lutego 2020 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja GINB z [...] lipca 2020 r., wydana w oparciu o art. 155 k.p.a., którą organ II instancji uchylił decyzję [...] WINB z [...] maja 2020 r. i odmówił uchylenia decyzji tego organu z [...] sierpnia 2019r., znak: [...], utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie PINB w [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...], nakazujące [...] Związkowi Działkowców Zarządowi [...]rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] w m. [...], ul. [...], gm. [...]. Należy wskazać, że art. 155 k.p.a. ustanawia jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski (w) B. Adamiak, J. Borkowski "K.p.a. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny nie pozostawiający organowi tzw. luzu decyzyjnego kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Innymi słowy przepisy, które stanowią podstawę do wydania tzw. decyzji związanej. Mając na uwadze powyższe organ nie może w trybie art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zatem zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli w przypadku art. 155 k.p.a. można mówić o wadliwości, to wyłącznie w znaczeniu nieodpowiedniego rozumienia (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 188/11, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - "CBOSA"). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko organu nadzoru budowlanego, że decyzja nakazująca wykonanie określonych robót budowlanych wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki określone tym przepisem. Art. 51 Prawa budowlanego jest szczególnym przepisem, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę bądź wykonanie określonych robót budowlanych. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji z powołaniem się na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisów Prawa budowlanego, np. art. 51 ust. 1, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2162/13, CBOSA). Takiego rozstrzygnięcia nie można zatem uchylić lub zmienić w trybie art. 155 k.p.a. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie i co Sąd rozpoznający niniejszą skargę również podziela, decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest decyzją o charakterze związanym a nie uznaniowym, a tylko decyzja uznaniowa mogłaby być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Z tych też przyczyn niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego budynku na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy wyrażoną w Prawie budowlanym i za takim rozstrzygnięciem nie może przemawiać indywidualny interes strony. Zasadne i utrwalone w orzecznictwie jest zatem stanowisko, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1539/97, 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05, 23 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 352/06, 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 292/09, 9 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 258/10, 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1685/10, 9 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 301/11, dnia 19 października 2012 r. sygn. akt 1153/11, 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1689/11, 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12, 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 813/14). W konsekwencji także, wola stron, czy też ich zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą lub uchyleniem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA888/97, ONSA 2000/1/36; z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1539/97, Lex 47880; z dnia 11 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 384/04; z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05, z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12, dostępne na: CBOSA). Tym samym, organy orzekające w niniejszej sprawie nie były obowiązane do ustalenia, czy wszystkie strony wyrażają zgodę na uchylenie kwestionowanej decyzji, w trybie art. 155 k.p.a. Prawidłowo przyjął więc GINB, że podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż wszystkie strony postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia wyraziły zgodę na zmianę bądź uchylenie tego orzeczenia, pozbawione było jakiegokolwiek znaczenia w sprawie. Ponadto zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że nie można postępowania w trybie art. 155 k.p.a. traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu ewentualnych błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt. II OSK 1810/09, Lex 746810). Jak stwierdzono w tezie pierwszej wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt III SA 1388/99, CBOSA), w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Nie bada zatem czy wydana decyzja jest zgodna z przepisami np. Prawa budowlanego. Organ administracji orzekający w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy (por. też wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 124/16, CBOSA). Odnosząc się zatem do tych zarzutów skargi, w których sygnalizowana jest wadliwość decyzji o nakazie rozbiórki, wskazać trzeba, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., ale jedynie takiej decyzji, przy wydaniu której organ dysponował pewnym luzem decyzyjnym, może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna, bowiem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3160/14, CBOSA). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że GINB prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji, gdyż jak wynika z treści pisma profesjonalnego pełnomocnika skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r., skarżący domagał się uchylenia ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2019 r., a nie jej zmiany, o odmowie której orzekł w istocie organ I instancji. Tym niemniej, ze względu na przedstawioną wcześniej argumentację prawną, w tak zakreślonym wnioskiem skarżącego przedmiocie sprawy, organ II instancji działając w trybie art. 155 k.p.a. zobowiązany był orzec o odmowie uchylenia rozstrzygnięcia [...] WINB z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia na działce nr ew. [...]obręb [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.