VII SA/Wa 1616/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Św. [...] w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) postanowieniem z [...]sierpnia 2020r. [...], po rozpoznaniu zażalenia Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w [...] - na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 poz. 282 - dalej u.o.z.), art. 17 § 1, art. 18, art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm. – dalej u.p.e.a.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] oddalające zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Organ wskazał, że Kierownik Delegatury decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] nakazał skarżącej przeprowadzenie do końca czerwca 2015 r. określonych robót budowlanych przy zabytkowej plebanii w [...], którą to decyzję Minister decyzją z [...] marca 2015 r. uchylił w części dotyczącej terminu i wyznaczył termin do końca marca 2016 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy. WSA w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2016 r. oddalił skargę Parafii (sygn. VII SA/Wa 828/15). Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. organ nałożył na Parafię grzywnę w celu przymuszenia - 50 000 zł. Skarżąca zgłosiła zarzuty do postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym z [...] lutego 2018 r. Minister podkreślił m.in., że zgodnie z art. 15 § 1 egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Dalej przytoczył art. 33 u.p.e.a. wskazujący podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i zaznaczył, że to na wnoszącym zarzuty spoczywa obowiązek wskazania ich podstawy. Podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że istotą zarzutu jest wskazanie takich okoliczności, które już w dacie wystawienia tytułu wykonawczego egzekucję czyniłyby bezprzedmiotową lub sprzeczną z prawem. Minister wskazał, że naruszenie z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a, czyli błędne określenie egzekwowanego obowiązku nie miało miejsca, skoro egzekucji podlega obowiązek określony w decyzji z [...] czerwca 2014 r. Odnośnie zarzutu z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a, czyli błędu co do osoby zobowiązanego organ wyjaśnił, że jeżeli w tytule wykonawczym wskazano zobowiązanego i podjęto czynności egzekucyjne co do tego zobowiązanego - to błąd ten nie występuje. W tej sprawie tytuł wykonawczy wystawiono na Parafię Rzymskokatolicką pw. [...] w [...], a więc zarzut jest bezzasadny. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 120 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nałożona zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Dalej stwierdził, że nie naruszono też art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., gdyż okoliczności, że obiekt nie ma wartości historycznych i naukowych, zatem nie powinien znajdować się w rejestrze zabytków, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Obowiązek musi być bowiem niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, a więc nie mają znaczenia ewentualne utrudnienia w jego realizacji, czy koszty. Podobnie organ ocenił zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. w związku z zastosowaniem wygórowanej grzywny. W ramach tej podstawy można bowiem rozważać tylko zastosowanie innego środka egzekucyjnego. Grzywna w celu przymuszenia nie może być zbyt uciążliwa -art. 7 § 2 u.p.e.a., a skoro pozostaje tylko wykonanie zastępcze, to zastosowano łagodniejszy środek egzekucyjny. Minister nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., bowiem zastosowano obowiązujący wzór tytułu wykonawczego, zgodny z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 850). Prawidłowo wskazano też podstawę prawną - decyzję z dnia 25.06.2014r. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Parafia Rzymsko - Katolicka p. w. [...] w [...] zarzucają naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 kpa, art. 8 i 9 kpa, art. 11 kpa, art. 75 kpa, art. 80 i 81 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez niedokładne rozpatrzenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie słusznego interesu strony, w tym nienależyte i niewyczerpujące informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, powierzchowne przeprowadzenie postępowania dowodowego - a nawet jego nieprzeprowadzenie i oparcie ustaleń na wyrwanych z innych spraw już nieaktualnych ustaleniach, mających jedynie walor historyczny oraz brak dostatecznego ustalenia faktycznego i prawnego decyzji; 2. art. 33 u.p.e.a. przez błędną interpretację i zastosowanie: - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym - art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego - art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. - błąd co do osoby zobowiązanego - art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. 3. niespełnianie przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 u.p.e.a 4. określenie obowiązku niezgodnie z obowiązkiem wynikającym z orzeczenia Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego lub jego wstrzymanie z uwagi na trwały charakter przeszkód natury faktycznej i prawnej. Wskazała, że w lakonicznym uzasadnieniu organ przywołał jedynie walory obiektu, które legły u podstaw decyzji o wpisie do rejestru zabytków i wskazane przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowego. Niemniej pochodzą one z opinii wydanej kilkanaście lat temu, a powołuje się je w każdym postępowaniu dotyczącym obiektu. Podobne opinie o rzekomych, zachowanych walorach można wyczytać w opracowaniach historycznych i encyklopedycznych, co nie oznacza, że są przypisane obiektowi na stałe i że nie doszło do ich utraty. Dalej skarżąca przedstawiła obszerną argumentację odnośnie wad postępowania toczącego się w przedmiocie skreślenia spornego budynku z rejestru zabytków i wydanych w jego toku opinii oraz wskazała na zniszczenie obiektu w takim stopniu, który powoduje utratę jego wartości historycznych i naukowych. Według strony, obowiązek jest niewykonalny nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, gdyż obiekt jest "dekapitowany" ze stopniem zużycia 100 %. Utracił zatem wszelkie walory które były podstawą wpisu. Parafia dodała, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów i zawiera błędy w podstawie prawnej i podstawie zobowiązania. Ponadto, nakładając grzywnę organ winien wykazać, że zastosowanie innego środka byłoby niecelowe (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Wyjaśnić też wysokości grzywny i powody, dla których uznał grzywnę, za najbardziej odpowiednią oraz wykazać, że jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Jeżeli przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości grzywny, to nie oznacza to dowolności, a wymaga uzasadnienia, które podlega kontroli instancyjnej a następnie sądowej. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. do postępowania egzekucyjnego mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa. Postępowanie egzekucyjne, tak jak każde postępowanie administracyjne winno zmierzać do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie - art. 7 kpa. Zdaniem skarżącej, skierowanie egzekucji do niewłaściwego podmiotu jest oczywiste. Nałożono bowiem grzywnę na osobę prawną, a więc już z tego powodu jej skuteczność jest wątpliwa, co uzasadnia umorzenie egzekucji w tej sprawie. Parafia zaznaczyła, że złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję o odmowie skreślenia z rejestru zabytków plebanii. Dodała, że od lat zabiega o skreślenie, mimo to organ domaga się pełnego remontu wydając kolejne nakazy. Tak nieprzejednanie stanowisko, nie ma nic wspólnego z merytoryczną oceną, obiektywizmem i zasadą in dubio pro libertata oraz innymi zasadami procedury wiążącymi urzędników państwowych. Organ podejmuje działania stronnicze, wsparte osobistą niechęcią do polubownego i pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, o czym świadczy egzekucja i dotkliwa kara finansowa w maksymalnej wysokości 50.000 zł. W dalszych rozważaniach skarżąca powtórzyła ww. wywody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2020r. – utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] z [...] kwietnia 2020 r. oddalające zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem badania Sądu mogły być zatem wyłącznie zarzuty do postępowania egzekucyjnego toczącego się w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Delegatury z [...] czerwca 2014 r. nr [...], to jest przeprowadzenia do końca marca 2016 r. (przedłużonego decyzją z [...] marca 2015 r.) określonych w decyzji robót budowlanych przy budynku zabytkowej plebanii w [...]. Tym samym obszerna argumentacja skargi podważająca zasadność odmowy skreślenia plebanii z rejestru zabytków nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Ugruntowanej jest stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie można kwestionować, ani zasadności nałożonego obowiązku, ani jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, wydanej w innym postępowaniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 423/15 – CBOSA). W konsekwencji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń zobowiązanego niezwiązanych z samym postępowaniem egzekucyjnym, a więc dotyczących postępowania jurysdykcyjnego (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2000 r., sygn. III SA 1902/99, LEX nr 47235). Innymi słowy, zarzuty, jak i inne środki odwoławcze przysługujące zobowiązanemu nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 27 października 1999 r., sygn. IV SA 1104/96). W związku z powyższym chybione okazały się wywody skargi kwestionujące merytoryczną prawidłowość decyzji Kierownika Delegatury z dnia [...] czerwca 2014 r. Niezasadnie również podnosiła zobowiązana, że błędnie określono egzekwowany obowiązek, to jest niezgodnie z treścią ww. orzeczenia (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Przy ocenie tego zarzutu bada się bowiem, czy nie doszło do zniekształcenia w zakresie przedmiotu postępowania egzekucyjnego, ujawnionego w tytule wykonawczym w porównaniu do obowiązku wynikającego z decyzji. Przy czym zniekształcenie to może odnosić się zarówno do rodzaju egzekwowanego obowiązku, jak i innych jego parametrów, w tym daty jego powstania. W tej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, nie istnieje bowiem żadna rozbieżność pomiędzy treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym a treścią obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., co wynika z prostego porównania obu dokumentów. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, to jest błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) Sąd wyjaśnia, że może on dotyczyć dwóch przypadków: podjęcia czynności egzekucyjnych wobec osoby, którą błędnie uznano za zobowiązanego, a także wskazania w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży egzekwowany obowiązek. W tej sprawie nie ma wątpliwości, że podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku jest adresat decyzji nakazowej z dnia [...] czerwca 2014 r., a więc Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w [...]. Sąd podkreśla ponadto, że – jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie - dla skuteczności zarzutu przewidzianego w art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., zobowiązany winien wykazać, że tytuł wykonawczy zawiera wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3535/15 oraz z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 323/16 - CBOSA). Takiej argumentacji jednak skarżąca nie przedstawiła, ograniczając się tylko do wskazania, że "tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych określonych w stosownym rozporządzeniu Ministra Finansów i zawiera błędy w zakresie prawidłowego określenia podstawy prawnej i podstawy zobowiązania". Tak wyrażone stanowisko nie poddaje się ocenie, skoro nie wskazuje konkretnych uchybień, jak i nie wynikają one ze zgromadzonego materiału dowodowego. Negatywnie Sąd ocenił również zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.). Pierwszą zasadą prowadzenia egzekucji jest bowiem wybór takiego środka egzekucyjnego, który umożliwi wykonanie obowiązku, kolejną wybór najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Oczywiste jest przy tym, że ta kolejna zasada obowiązuje jedynie w przypadku istnienia możliwości wyboru. W tej sprawie alternatywą dla zastosowanego środka w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku pozostawało jedynie wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanego, a więc środek niewątpliwie bardziej dotkliwy. Nie mógł być on zatem kwalifikowany jako zbyt uciążliwy i dolegliwy, zważywszy przy tym, że skarżąca od końca marca 2016r., a więc od ponad pięciu lat uchyla się od wykonania nakazu. Niezależnie Sąd zaznacza, że zobowiązanemu wprawdzie przysługuje prawo zarówno zgłoszenia zarzutów, jak i wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia (M. Mincer-Jaśkowska, Glosa do postanowienia NSA OZ we [...] z 28.12.1990 r., SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4, poz. 92). Niemniej, w zarzucie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, niedopuszczalne jest powoływanie okoliczności dotyczących zastosowania grzywny w celu przymuszenia, a więc i kwestionować jej wysokości, ponieważ zarzut do postepowania egzekucyjnego byłby w istocie zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). Nie mogły być zatem skuteczne wywody skargi dotyczące niewyjaśnienia przez organ zastosowania grzywny w podanej wysokości. Z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy tylko na marginesie Sąd wskazuje, że wbrew stanowisku skarżącej, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą administracyjną, ale jednym ze środków egzekucyjnych mającym wymusić na zobowiązanym wykonanie obowiązku. W razie jego wykonania nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Grzywna musi zatem stanowić zagrożenie finansowe na tyle dotkliwe, aby zmotywować stronę do ostatecznego wykonania zobowiązania. Nie ma racji Parafia również co do tego, że egzekwowany obowiązek jest niewykonalny, z uwagi na zniszczenie zabytku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Na niewykonalność obowiązku można się bowiem powołać jedynie wtedy, gdy obowiązek jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Tym samym przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wykonaniu decyzji, w tym wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo dolegliwościami ekonomicznymi i finansowymi (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014 r., I OSK 2094, CBOSA). Z podanych przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 kpa, art. 8 i 9 kpa, art. 11 kpa, art. 75 kpa, art. 80 i 81 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, subiektywna ocena skarżącej, nie mogła prowadzić do podważenia zaskarżonych postanowień. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.