VII SA/Wa 1612/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2022 r. znak DOA.7110.85.2022.KPL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

1. Zaskarżoną decyzją z 30 maja 2022 r. znak DOA.7110.85.2022.KPL Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy G. (dalej: "skarżąca", "Gmina") – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z 7 marca 2022 r. znak WIN - II.7840.4.143.2021. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda decyzją z 7 marca 2022 r. znak WIN-II.7840.4.143.2021 umorzył, wszczęte na wniosek Gminy G. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. (dalej: "Starosta") z [...] czerwca 2018 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miejskiej G. pozwolenia na budowę budynku administracyjno-socjalnego schroniska w B. k. G. w miejscu istniejącego budynku schroniska przewidzianego do rozbiórki, obręb ew. [...] S., na dz. o nr geodezyjnym [...], zmienionej w części decyzją Starosty z [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody z 7 marca 2022 r. w ustawowym terminie, wniosła Gmina. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podniósł, że uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. GINB wskazał ponadto, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Dalej przytoczył art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b."), art. 3 pkt 20 p.b. oraz treść uzasadnień wyroków sądów administracyjnych. GINB wyjaśnił, że w nagłówku zarówno wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty z [...] czerwca 2018 r., jak i odwołania od ww. decyzji Wojewody pełnomocnik wskazał jako wnioskodawcę Wójta Gminy G.. Do wniosku o stwierdzenie nieważności dołączył jednak pełnomocnictwo udzielone przez Wójta Gminy G. do reprezentowania Gminy G.. Ponadto w odpowiedzi na wezwanie Wojewody z 26 stycznia 2022 r. do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty z [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik w piśmie z 11 lutego 2022 r. wskazał okoliczność, która w jego ocenie "bezspornie świadczy o istnieniu po stronie Gminy G. interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty G.". Organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda w decyzji z 7 marca 2022 r. znak WIN-II.7840.4.143.2021 wskazał, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy G., jednak w uzasadnieniu organ wojewódzki poddał ocenie interes prawny Gminy G.. Ponadto wyjaśnił, że w odwołaniu od ww. decyzji Wojewody pełnomocnik wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności składała Gmina G., zaś argumentacja odwołania zmierza do wykazania interesu prawnego Gminy G. w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty z [...] czerwca 2018 r. W związku z powyższym GINB stwierdził, że w niniejszej sprawie za wnoszącą wniosek o stwierdzenie nieważności oraz odwołanie, należy uznać Gminę G.. Dalej organ odwoławczy podniósł, że analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że wnioskodawca - Gmina G. - nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej ww. decyzji organu stopnia podstawowego. Skarżąca twierdzi, że posiada interes prawny do kwestionowania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, z tytułu przysługującego jej prawa własności dz. nr geodezyjnym [...] , [...] , [...] . GINB wskazał, że w piśmie z 11 lutego 2022 r., skarżąca podnosi "Wydanie decyzji nr 274.2018 z dnia 1.06.2018 r. (...) spowoduje, że blisko połowa działki nr [...] będzie w zasięgu oddziaływania schroniska dla zwierząt, co znacząco ograniczy możliwości inwestycyjne na tej nieruchomości, w tym planowane na tym terenie przez Gminę G. w przyszłości inwestycje polegające na budowie budynków mieszkaniowych wielorodzinnych oraz obiektów użyteczności publicznej". Ponadto w ww. piśmie skarżąca wskazuje, że jak wynika z treści załącznika nr 2 uchwały Rady Gminy G. nr [...] , w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym G. i S., przedmiotem planu jest sąsiadująca bezpośrednio z działką nr [...], działka nr [...] , która wraz z działką nr [...] jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Jednocześnie GINB wskazał, że w odwołaniu od decyzji Wojewody z 7 marca 2022 r., skarżąca wskazuje również: "Gmina G. jest ponadto właścicielem działki o nr geod. [...] stanowiącej drogę gminną, która znajduje się w bliskim sąsiedztwie (8 m) od działki [...] będącej przedmiotem niniejszej inwestycji, zatem również i z tej przyczyny posiada przymiot strony do występowania w przedmiotowym postępowaniu." Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczył jednocześnie, że z analizy projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego ww. decyzją Starosty z [...] czerwca 2018 r. (Projekt budowlany, s. 22) oraz informacji zawartej na portalu https://mapy.geoportal.gov.pl wynika, że działka inwestycyjna na której zaprojektowano sporną inwestycję nie graniczy z działką o nr ew. [...] oraz [...] . Bezpośrednio graniczy natomiast z dz. nr ew. [...] . GINB wskazał, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów znajdującym się w aktach sprawy, dz. nr ew. [...] jest własnością Skarbu Państwa, a wykonywanie prawa własności Skarbu Państwa i innych praw rzeczowych należy do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie. Potwierdza to ponadto treść księgi wieczystej nr OL1G/00025502/5, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., w której wskazano jako właściciela działki nr [...] Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. W tym miejscu wyjaśnił, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa na podstawie art. 45 ust. 2 oraz art. 46 ust 1 ustawy z 10 lutego 2017 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 624) jest następcą prawnym Agencji Nieruchomości Rolnych, która z kolei była następcą prawnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 18 ust. 2 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. - o kształtowaniu ustroju rolnego, (Dz. U. z 2022 r., poz. 461). Zdaniem organu odwoławczego Gmina nie posiada zatem żadnego z wymienionych w art. 28 ust. 2 p.b. tytułu prawnego do dz. nr ew. [...] . Następnie wskazał, że dz. nr ew. [...] , stanowiąca drogę gminną nie graniczy z działką inwestycyjną o nr ew. [...]. Podkreślił jednocześnie, że działka drogowa ze względu na swój charakter nie podlega zabudowie i w związku z tym powyższa inwestycja nie może wprowadzić ograniczeń w zabudowie tego terenu. W związku z tym nie jest możliwe przyznanie skarżącej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. W dalszej kolejności GINB podkreślił, że dz. nr ew. [...] należąca do Gminy nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: "r.w.t."). Zaznaczył, że wysokość budynku wynosząca 5,73 m oraz odległość granicy działki nr ew. [...] od projektowanego budynku (ponad 90 m) z całą pewnością wykluczają znajdowanie się ww. działki w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w związku z przepisami ww. rozporządzenia. Dalej organ odwoławczy wskazał, że działka należąca do skarżącej w szczególności nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie budynków), jak również § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00), czy też § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi) i § 23 (dotyczący miejsc gromadzenia odpadów stałych) ww. rozporządzenia. Ponadto wskazał, że projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 r.w.t.) potencjalnych obiektów usytuowanych na nieruchomościach wnioskodawczym. Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości należące do skarżącej (§ 29 r.w.t.) oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia dz. nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej. Wyjaśnił również, że powyższe znajduje także potwierdzenie w projekcie budowlanym (Projekt budowlany, s. 26), gdzie wskazano, iż projektowana inwestycja nie wpływa na dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto, "obszar oddziaływania projektowanego obiektu mieści się w całości na działce inwestora, na której został zaprojektowany. Nie narusza interesów osób trzecich na działkach sąsiednich. Rozwiązania techniczne, usytuowanie budynku oraz sposób zagospodarowania terenu nie powodują uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi, promieniowaniem, a także zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby". Dalej GINB wskazał, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r., nr 158, poz. 1657) na które powołuje się skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz odwołaniu, schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m m.in. od siedzib ludzkich i obiektów użyteczności publicznej (ust. 1), przy czym teren, na którym jest zlokalizowane schronisko, powinien być utwardzony i ogrodzony (ust. 2). Wskazał również, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, planowana inwestycja została zlokalizowana na ogrodzonym terenie schroniska, w miejscu przeznaczonego do rozbiórki budynku. Budowa przedmiotowego budynku nie wprowadza zatem ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości wynikających z ww. § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r. Wyjaśnił, że odległość, o której mowa w tym przepisie należy mierzyć nie od budynku schroniska, lecz od terenu schroniska, natomiast teren schroniska w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nie uległ zmianie. GINB stwierdził, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, nie obejmuje swym zakresem dz. nr ew. [...] . Odległość istniejącego schroniska od dz. nr [...] w związku z ww. inwestycją nie zmieniła się. W związku z powyższym, w ocenie GINB, skarżącej nie przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony. Dalej wskazał, że bez znaczenia dla oceny interesu prawnego Gminy pozostaje argumentacja zawartych odwołania: "Gmina G., podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko i argumentację, pragnie dodatkowo wskazać, że posiada interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...].06.2018 r., z uwagi na fakt, iż gdyby na etapie rozstrzygania przedmiotu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiadała wiedzę, iż celem wnioskodawcy jest budowa schroniska w rozumieniu pomieszczeń dla utrzymywania zwierząt, a nie sensu stricto budynku administracyjno-socjalnego, to przeprowadzona zostałaby procedura inwestycji celu publicznego (...) Ponadto wówczas organ dokonałby analizy zgodności przedsięwzięcia z warunkami wymienionymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt." GINB podkreślił, że w świetle art. 28 ust. 2 p.b. o interesie prawnym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może świadczyć jedynie fakt powstania ograniczeń w zabudowie terenu należącego do skarżącej, na skutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, tj. "naruszenie przepisu art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...].06.2018 r., znak: [...] z urzędu" oraz "nieprzeprowadzenie przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego postępowania nieważnościowego z urzędu jest dla Wójta Gminy G. niezrozumiałe" wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wprawdzie może być wszczęte z urzędu, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., ale uprawniony do wszczęcia takiego postępowania organ (w analizowanej sprawie Wojewoda) samodzielnie przesądza, czy na podstawie przedłożonych informacji czy też wniosków, dokona wszczęcia takiego postępowania. Zaznaczył, że art. 157 § 2 k.p.a. nie nakłada na organ administracji publicznej żadnych rygorów przesądzających o obowiązku wszczęcia z urzędu postępowania. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na brak tytułu prawnego skarżącej do dz. nr [...] , charakter działki drogowej nr [...] , oraz na to, że dz. nr ew. [...] należąca do Gminy nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b.- Gminie nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. Ponadto wskazał, że zaistniała również przeszkoda prawna do prowadzenia - z wniosku Gminy - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty z [...] czerwca 2018 r., ze względu na brak elementu podmiotowego tego postępowania. Mając zaś na uwadze merytoryczną argumentację odwołania dotyczącą spornej inwestycji organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia nie mogła być ona poddana ocenie GINB w ramach niniejszego postępowania. W związku z powyższym decyzją z 30 maja 2022 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 7 marca 2022 r. znak WIN- II.7840.4.143.2021. 2. Skargę na ww. decyzję GINB z 30 maja 2022 r. złożyła Gmina G. i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 77 § 1, w zw. z art. 157 § 1 i z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez: niewyczerpujące rozpatrzenie sprawy; brak rozważenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; uznanie, że decyzja Starosty z [...] czerwca 2018 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca w uzasadnieniu skargi przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Wskazała również, że o ile bezspornym jest co do zasady, że organ (w tym przypadku Wojewoda) samodzielnie przesądza, czy na podstawie przedłożonych informacji czy też wniosków, dokona wszczęcia takiego postępowania, to w ocenie skarżącej Wojewoda nie miał jednak prawa pominąć w swych rozważaniach kwestii tak oczywistej dla wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak to, że projekt szczegółowy przedmiotowego pozwolenia na budowę dotyczył schroniska a nie budynku administracyjno-socjalnego. Wyjaśniła ponadto, że w związku z tym w pełni aktualne pozostają zarzuty przedstawione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty jak również w odwołaniu do GINB. Dalej zaznaczyła, że wniosek inwestora - Gminy Miejskiej G., poprzedzający wydanie ww. decyzji nie dotyczył budowy lub przebudowy schroniska, a jedynie budowy budynku administracyjno-socjalnego oraz rozbiórki obecnie istniejącego budynku. Wskazała, że analiza dokumentacji dotyczących wydania pozwolenia na budowę doprowadziła do stwierdzenia, iż zatwierdzony przez właściwy organ projekt budowlany w rzeczywistości obejmuje budowę schroniska a nie budowę budynku administracyjno-socjalnego schroniska, będącego przedmiotem wskazanego wyżej wniosku. Skarżąca podniosła, że zmiana skutkuje tym, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę dla Gminy Miejskiej G. obejmujące budowę budynku administracyjno-socjalnego schroniska w B. k. G. w miejscu istniejącego schroniska przewidzianego do rozbiórki została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 p.b., albowiem projekt budowlany w rzeczywistości dotyczy innego obiektu, niż obiekt wymieniony w sentencji decyzji udzielającej pozwolenie na budowę i w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto wskazała, że taka inwestycja już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowany byłaby przedmiotem całkowicie innych analiz i procedur, o których była mowa we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty jak również w odwołaniu do GINB, które wskazałyby na możliwość lub nie przeprowadzenia inwestycji planowanej faktycznie i docelowo przez Gminę Miejską G.. W ocenie skarżącej, na obecnym etapie sprawy usunięcie wskazanych wyżej uchybień jest możliwe jedynie poprzez stwierdzenie nieważności spornej decyzji. 3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji formalnych organów (tj. umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) podjętych w tzw. postępowaniu nieważnościowym ze względu na brak przymiotu strony wnoszącego wniosek. Wskazać trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy, że żądania stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść podmiot, który nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji, ze względu na naruszenie jej interesu prawnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 103/20). Zatem w pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie powinien zbadać przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. Wskazać należy również na to, że czym innym jest badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1008/18). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z etapem wstępnym postępowania nieważnościowego - tj. badaniem interesu prawnego wnoszącego podanie. W ocenie Sądu, analizowane rozstrzygnięcia organów są prawidłowe a wszelkie zarzuty zawarte w skardze należało uznać za bezzasadne. Zasadnie przyjęły organy, że ze względu na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty skarżącej nie mogły być poddane ocenie. W szczególności zarzuty skarżącej związane z tym, że wniosek Inwestora - Gminy Miejskiej G., poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji nie dotyczył budowy lub przebudowy schroniska, a jedynie budowy budynku administracyjno-socjalnego oraz rozbiórki obecnie istniejącego budynku nie mogły zostać poddane analizie, gdyż pochodziły od podmiotu nie będącego stroną postępowania. W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1268/17). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z kolei stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania. Zasadnie zatem organy umorzyły postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Umorzenie postępowania to niemerytoryczny sposób załatwienia sprawy administracyjnej, wynikający z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Brak ten oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, co obliguje organ do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w sposób inny niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 361/22). 2. Kluczową zatem kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy skarżąca posiadała w niniejszej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. w kontekście definicji "obszaru oddziaływania" (art. 3 pkt 20 p.b.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 848/18). Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2016 ) Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 794/20). Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego a materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08). W sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2112/17). W orzecznictwie podnosi się również to, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 588/10). 3. Wskazać zatem należy podstawowe okoliczności faktyczne i prawne mające zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie. Gmina G. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej ww. decyzji organu stopnia podstawowego. Skarżąca twierdzi, że posiada interes prawny do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, z tytułu przysługującego jej prawa własności trzech działek: [...] , [...] , [...] . Skarżąca podnosi między innymi to, że: - zaskarżona decyzja spowoduje to, że blisko połowa dz. nr [...] będzie w zasięgu oddziaływania schroniska dla zwierząt, co ograniczy możliwości inwestycyjne na tej nieruchomości (planowane na tym terenie inwestycje w zakresie budowy budynków mieszkaniowych wielorodzinnych oraz obiektów użyteczności publicznej); - z treści załącznika nr 2 uchwały Rady Gminy G. nr [...] , w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP w obrębie geodezyjnym G. i S., wynika, że przedmiotem planu jest sąsiadująca bezpośrednio z dz. nr [...], dz. nr [...] , która wraz z dz. nr [...] jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne; - jest właścicielem dz. nr [...] stanowiącej drogę gminną, która znajduje się w bliskim sąsiedztwie (8 m) od dz. [...]. Z powyższych okoliczności skarżąca wywodzi swój indywidualny interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, twierdzenia skarżącej zawarte w skardze nie są zasadne z kilku podstawowych względów. Po pierwsze - z analizy projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Starosty G. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] (Projekt budowlany, s. 22) oraz informacji zawartej na portalu https://mapy.geoportal.gov.pl wynika, że: - dz. inwestycyjna na której zaprojektowano sporną inwestycję bezpośrednio graniczy z dz. nr [...] ; - zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów (w aktach sprawy) dz. nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, a wykonywanie prawa własności Skarbu Państwa i innych praw rzeczowych należy do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie (por. KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w G.); w KW jako właściciel dz. nr [...] wskazana jest Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa na podstawie art. 45 ust. 2 oraz art. 46 ust 1 ustawy z 10 lutego 2017 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa; Dz.U. z 2017 r. poz. 624) jest następcą prawnym Agencji Nieruchomości Rolnych, która z kolei była następcą prawnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; art. 18 ust. 2 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. - o kształtowaniu ustroju rolnego, Dz. U. z 2022 r., poz. 461); - Gmina G. nie posiada zatem żadnego z wymienionych w art. 28 ust. 2 p.b. tytułu prawnego do dz. nr [...] . Po drugie - dz. inwestycyjna na której zaprojektowano sporną inwestycję nie graniczy z dz. [...] . Działka ta stanowiąca drogę gminną. Działka drogowa ze względu na swój charakter nie podlega zabudowie. W związku z tym powyższa inwestycja nie może wprowadzić ograniczeń w zabudowie tego terenu (drogi). Zasadnie zatem organy wskazały, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym w kontekście powołania się na ograniczenia dotyczące dz. drogowej nr [...] . Po trzecie – dz. nr ewid. [...] , która należy do Gminy G., nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia wyznaczonym w oparciu o przepisy r.w.t., gdyż: - wysokość budynku wynosząca 5,73 m oraz odległość granicy dz. nr [...] od projektowanego budynku (ponad 90 m) wykluczają znajdowanie się tej działki w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w związku z przepisami r.w.t.; - dz. [...] należąca do skarżącej w szczególności nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o § 12 r.w.t. (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 r.w.t. (przesłanianie budynków), jak również § 60 ust. 1 r.w.t. (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00), czy też § 19 r.w.t. (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi) i § 23 r.w.t. (dotyczący miejsc gromadzenia odpadów stałych); - projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 r.w.t.) potencjalnych obiektów usytuowanych na nieruchomościach wnioskodawczym; - dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości należące do skarżącej (§ 29 r.w.t.) oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia dz. nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej; - projektowana inwestycja nie wpływa na dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto, "(...) obszar oddziaływania projektowanego obiektu mieści się w całości na działce inwestora, na której został zaprojektowany. Nie narusza interesów osób trzecich na działkach sąsiednich. Rozwiązania techniczne, usytuowanie budynku oraz sposób zagospodarowania terenu nie powodują uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi, promieniowaniem, a także zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby" (por. Projekt budowlany, s. 26). Po czwarte - jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, planowana inwestycja została zlokalizowana na ogrodzonym terenie schroniska, w miejscu przeznaczonego do rozbiórki budynku. Budowa przedmiotowego budynku nie wprowadza zatem ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości wynikających z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r. Odległość, o której mowa w tym przepisie należy mierzyć nie od budynku schroniska, lecz od terenu schroniska, natomiast teren schroniska w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nie uległ zmianie (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 649/19). Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, nie obejmuje swym zakresem dz. nr [...] . Odległość istniejącego schroniska od dz. nr [...] w związku ze sporną inwestycją nie zmieniła się. Podsumowując, zdaniem Sądu zasadnie organy stwierdziły, że z uwagi na brak tytułu prawnego skarżącego do dz. nr [...] , charakter działki drogowej nr [...] , oraz na to, że dz. nr ewid. [...] należąca do Gminy G. nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji (w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b.) Gminie G. nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. 5. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.