VII SA/Wa 161/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] listopada 2016r. [...],na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt. 1 k.p.a., oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593), oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia T. U. - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2016r. nr [...], którym w trybie art. 219 kpa odmówiono wydania zaświadczenia o treści określonej we wniosku z 12 sierpnia 2016r o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...] w budynku przy ul. Z., lokalu nr [...] w budynku przy ul. Z.i lokalu nr [...] w budynku przy ul. Z. w W. SKO wyjaśniło, że ww. lokale znajdują się w budynkach jednolokalowych. Jeżeli w budynku nie występują co najmniej dwa lokale stwierdzenie samodzielności lokalu w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali nie jest prawidłowa, ponieważ nie można wydzielić lokalu spośród innych lokali w budynku. Tak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z 19 listopada 2010r. 4 sygn. akt: III CZP 85/10 wskazując, że w budynku który obejmuje tylko jeden lokal nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu a więc i zaświadczyć o jego samodzielności. Dalej organ przytoczył art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i zaznaczył, że zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem pewnych oczywistych faktów lub stanu prawnego i nie kształtuje sytuacji prawnej i obowiązków strony. Organ w tych sprawach nie prowadzi postępowania o jakim mowa w zażaleniu, a zatem nie było możliwe naruszenie tak wielu przepisów. W wyroku WSA w Warszawie I SA/Wa 167/04 z 17 marca 2005r, LEX nr 164773 wskazał, że: "O ile decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych, o tyle zaświadczenie jest czynnością faktyczną, aktem wiedzy, dokumentem mającym znaczenie dowodowe, potwierdzającym istnienie prawa lub faktów i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Zaświadczenie nie może stanowić decyzji w rozumieniu art. 104 kpa Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. " Dalej SKO podniosło, że w sentencji ww. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010r sygn. akt: III CZP 85/10 wskazuje się, że "W budynku który obejmuje tylko jeden lokal nie można ustanowić odrębnej własności lokalu". Podobnie orzekł WSA w Warszawie w wyroku z 24 maja 2013r. sygn. akt: VII SA/Wa 167/13. Stosownie do art. 46 § 1 kc części budynków trwale z gruntem związanych mogą zyskać status nieruchomości wtedy, gdy stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Lokal będący częścią budynku który ma cechy samodzielnego w rozumieniu ustawy o własności lokali (art. 2 ust. 1) może stać się przedmiotem prawa odrębnej własności. W takim przypadku powstaje nieruchomość lokalowa. Opisywanie cech lokalu znajdującego się w budynku i wskazywanie na jego samodzielność jest uzasadnione wtedy, gdy istnieje potrzeba odgraniczenia tego lokalu od innych lokali i innych części budynku w którym lokal się znajduje. Potrzeba takiego odgraniczenia samodzielnych lokali w budynku przez uczynienie ich zdatnymi do uzyskania statusu odrębnego przedmiotu prawa ma uzasadnienie społeczne i ekonomiczne z tego względu, że różne osoby mogą korzystać z części budynku wyodrębnianych jako samodzielne lokale, różne osoby czynią na nie nakłady, pobierają z nich pożytki a ostatecznie chcą je też uczynić przedmiotem obciążania i rozporządzania. Odwołanie się do konstrukcji odrębnej własności lokalu ma sens wówczas, gdy w budynku poza lokalem którego charakter jest analizowany z punktu widzenia zdatności do wyodrębnienia znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. W takim przypadku można wyodrębnić sferę interesów związanych z każdym z tych lokali oraz sferę takich interesów, które ze względu na właściwości budynku i gruntu muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawę częściach. Jeżeli w budynku jest jeden samodzielny lokal to fundamenty, mury zewnętrzne lub dach są tymi częściami budynku które służą wyłącznie do użytku właściciela budynku - lokalu. Skoro części budynku służące do wyłącznego użytku właściciela lokalu nie mogą być uznane za element nieruchomości wspólnej, to muszą stanowić część składową lokalu. W rezultacie należy dojść do wniosku, że lokal pokrywa się wówczas fizycznie z budynkiem, gdyż wszystko w budynku jest lokalem lub częścią składową tego lokalu. Z tych względów nie było możliwe wydanie zaświadczenia żądanej treści. Skargę na to postanowienie złożył T.U. zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 217 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. Z. , [...],[...] w W. mimo, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia a lokale spełniają kryteria samodzielności określone w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali (dalej: u.w.l.); - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego pozwalającego na odtworzenie procesu decyzyjnego organu i prawidłowej kontroli instancyjnej oraz ograniczenie argumentacji do powołania się na wyrok Sądu Najwyższego sygn. III CZP 85/10 bez analizy jego treści; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu okoliczności uzasadniających wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali zgodnie z wnioskiem, w szczególności pominięcie całkowicie faktu, że z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania nie ma możliwości przeprowadzenia podziału nieruchomości gruntowej na której posadowione są budynki i w przypadku wyodrębnienia ww. lokali nieruchomość ta stanowiłaby nieruchomość wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali - są to okoliczności, które wynikają z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, a zatem powinny zostać zbadane w toku postępowania o wydanie zaświadczenia; naruszenie art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a. oraz 11 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z naruszeniem interesu społecznego, brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się odmawiając wydania zaświadczenia a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali (dalej: u.w.l.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że lokal w budynku jednolokalowym, nie nosi cech samodzielności i nie można zaświadczyć o jego samodzielność, podczas, gdy z ww. przepisu takich wniosków nie można wywieść. W artykule 2 ust. 2 u.w.l. wskazano kryteria, które powinny być spełnione przez lokal samodzielny i nie wykluczają one uznania lokalu w budynku jednolokalowym za samodzielny w rozumieniu art. 2. ust. 2 u.w.l. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji . W uzasadnieniu wskazał, że wniósł o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych w czterech budynkach bliźniaczych przy ul. Z., [...],[...] w W. na nieruchomości (KW nr [...]), która stanowi jedną działkę nr [...]. Skarżący zamierzał ustanowić odrębną własność lokali w ww. budynkach, aby każdy z budynków na tej samej działce obejmował jeden lokal mieszkalny. Zdaniem skarżącego, SKO poprzestało na skrótowym stwierdzeniu, że nie jest władne i nie zamierza polemizować z ww. orzeczeniem Sądu Najwyższego. Całe uzasadnienie oparto o ww. uchwałę, a skarżący wskazywał Sąd Najwyższy w pewnych przypadkach dopuścił ustanowienie odrębnej własności lokalu także w budynkach jednolokalowych. Skarżący przytaczał fragmenty uchwały, a organy cytują wyrwane z kontekstu zdanie z sentencji bez zapoznania się z jej treścią, co istotnie narusza zasadę zaufania oraz wyjaśniania. Fakt, iż postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter odformalizowany, nie zwalnia organów od przestrzegania zasad ogólnych k.p.a. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania stron wskazała, że w toku postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia organy powinny badać okoliczności, które wynikają z posiadanych ewidencji, rejestrów i innych danych, z poszanowaniem zasad ogólnych. Zaskarżone postanowienie narusza art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu okoliczności uzasadniających wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali zgodnie z wnioskiem, w szczególności pominięcie faktu, że z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania nie ma możliwości przeprowadzenia podziału nieruchomości gruntowej, na której posadowione są budynki i w przypadku wyodrębnienia ww. lokali nieruchomość ta stanowiłaby nieruchomość wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali. Skarżący załączył postanowienie Prezydenta m[...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 opiniujące negatywnie możliwość dokonania podziału dz. nr [...]. Skoro organ badał przed wydaniem zaświadczenia nie tylko przesłanki z art. 2 ust. 2 u.w.l. ale także możliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu w przyszłości, to winien wziąć ww. postanowienie pod uwagę, ponieważ w sytuacji gdy nie jest możliwe przeprowadzenie podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem, można mówić o samodzielności każdego z budynków w relacji do wszystkich pozostałych posadowionych na wspólnej nieruchomości gruntowej, a to wystarczy dla ustanowienia odrębnej własności lokali w poszczególnych budynkach (uchwała SN z 19 listopada 2010r., sygn. III CZP 85/10). Skoro organ nie odniósł się w żaden sposób do ww. okoliczności można mówić o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. Nadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia ogranicza się w zasadzie do powołania uchwały Sądu Najwyższego. Skoro można z niej wywieść wnioski odmienne od stanowiska organu i wnioskodawca wskazywał na to w zażaleniu, to organ powinien wyjaśnić które rozważania Sądu Najwyższego znajdują jego zdaniem zastosowanie i dlaczego. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to że przyczyną tego są istotne powody. W orzecznictwie przyjmuje się, że merytoryczna kontrola rozstrzygnięcia może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W przeciwnym razie zaskarżone rozstrzygnięcie wymyka się kontroli, gdyż uniemożliwione jest dokonanie oceny przesłanek, którymi kierował się organ. Z uwagi na to, iż w przedmiotowej sprawie uzasadnienie postanowienia składa się w zasadzie z dwóch zdań odnoszących się do istoty sprawy, nie zawiera żadnego odniesienia do okoliczności podnoszonych przez stronę w postępowaniu oraz nie wyjaśnia które rozważania Sądu Najwyższego pozostają adekwatne do niniejszej sprawy, doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał obszernie orzecznictwo.. Powyższe doprowadziło do naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a, zasady pogłębiania zaufania - art. 8 k.p.a. oraz zasady wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia - art. 11 k.p.a. Przedstawiony projekt budowlany oraz sposób zagospodarowania terenu, a także budowa pięciu szamb wskazywały, że zamiarem strony jest wyodrębnienie na nieruchomości pięciu lokali. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę strona mogła zatem przypuszczać, że uzyska także od tego samego organu zaświadczenie o samodzielności lokali. Do tego także nie odniósł się organ odwoławczy. Naczelne zasady postępowania znajdują zastosowanie także w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Z powodu ww. naruszeń doszło do naruszenia art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewydajnie zaświadczenia mimo, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do jego wydania. Zastąpienie postępowania wyjaśniającego bezrefleksyjnym powielaniem sentencji uchwały Sądu Najwyższego miało istotny wpływ na wynik postępowania. W zakresie naruszenia art. 2 ust. 2 u.w.l. skarżący podniósł, że wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu organy winny ograniczyć się do zbadania, czy dany lokal spełnia kryteria z art. 2 ust. 2 u.w.l. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. O samodzielności określonego lokalu decyduje kryterium normatywne, tj. spełnienie przez niego warunków określonych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 2 ust. 2 u.w.l. Dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego konieczne, a zarazem wystarczające jest stwierdzenie, że lokal ten stosownie do art. 2 ust. 2 u.w.l. łącznie spełnia trzy wymogi: stanowi izbę lub zespół izb wydzielonych trwałymi ścianami w obrębie budynku; został przeznaczony na trwały pobyt ludzi; wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu potrzeb mieszkańców tego lokalu. Powszechnie przyjmuje się, że o tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela czy mieszkańca. Wszystkie trzy lokale w poszczególnych budynkach spełniają powyższe kryteria. Zostały dopuszczone do użytkowania. Z art. 2 ust. 2 u.w.l. nie wynika w żaden sposób, że budynek jednolokalowy nie posiada cech samodzielności, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. i że wykluczone jest ex lege zaświadczenie o samodzielności lokalu, położonego w budynku obejmującym tylko jeden lokal. Art. 2 ust. 2 u.w.l. nie różnicuje trwałych ścian, które wydzielają lokal, na "zewnętrzne" i "wewnętrzne" ale posługuje się pojęciem ogólnym "trwałych ścian". Nie ma logicznego uzasadnienia dla takiej wykładni art. 2 ust. 2 u.w.l. która oznaczałaby, że trwałe ściany nie mogą być ścianami "zewnętrznymi" w obrębie budynku, skoro nawet w przypadku gdy w budynku jest kilka lokali, to nie wszystkie ściany są wewnętrzne. Trwałe ściany to ściany wykonane z trwałych, solidnych materiałów, nie zaś doraźne przegrody czy też "ściany" pełniące w istocie funkcję prowizoryczną, w tym wykonane z materiałów nie gwarantujących trwałości, takich jak np. płótno, cienka dykta czy folia. Fakt, że lokal pokrywa się fizycznie z budynkiem nie oznacza, że nie spełnia wymogów z art. 2 ust. 2 u.w.l. Organy nie wyjaśniły jak rozumieją art. 2 ust. 2 u.w.l. i dlaczego lokale mieszkalne, których granica pokrywa się z budynkiem nie spełniają wymogów technicznych i funkcjonalnych z art. 2 ust. 2 u.w.l. Tymczasem w przywołanej uchwale, wbrew twierdzeniom organów Sąd Najwyższy zajął odmienne stanowisko. Sąd Najwyższy odnosił się do możliwości ustanowienia odrębnej własności takiego lokalu, a zatem badał etap późniejszy i odnosił się do kryteriów, których organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokalu co do zasady badać nie powinien, ponieważ nie ma takich kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie wskazał w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. II SA/Kr 1544/10, że: "Z ust. 3 art. 2 ustawy o własności lokali wynika, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tak więc uprawnienia Starosty (Prezydenta, wykonującego funkcje starosty) sprowadzają się tylko do stwierdzenia - czy lokal (lokale) odpowiadają kryteriom samodzielnego lokalu mieszkalnego zgodnie z definicją ustawy. Starosta nie ma prawa przesłanki wydania zaświadczenia opierać na badaniu, czy w budynku istnieje możliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu. Przesłanki te będą badać organy ustanawiające odrębną własność lokalu (art. 7 ust. 1 ustawy o własności lokali)". Skoro jednak organ odmówił wydania zaświadczeń powołując się wprost na ww. uchwałę, to należy przytoczyć jej fragment: "Prawo odrębnej własności lokalu ma charakter złożony, jest bowiem z nim konstrukcyjnie związane prawo do udziału w nieruchomości wspólnej (art. 3 ust. 1 u.w.l.), którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 u.w.l.). (...) Wykorzystanie konstrukcji odrębnej własności lokali może być uzasadnione także wówczas, gdy na wydzielonym gruncie postawiony jest więcej niż jeden budynek, a sposób zabudowy gruntu nie pozwala na przeprowadzenie podziału prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych, na których znalazłyby się części składowe - poszczególne budynki. W przypadku, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem, można mówić o samodzielności każdego z budynków w relacji do wszystkich pozostałych posadowionych na wspólnej nieruchomości gruntowej, a to wystarczy dla ustanowienia odrębnej własności lokali w poszczególnych budynkach. Pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 16 stycznia 2008 r., IV CSK 402/07 "Rejent" 2009, nr 6, s. 110 zgodnie z którym treść art. 46 § 1 KC nie upoważnia do twierdzenia, że lokal zajmujący cały budynek nie może być odrębnym przedmiotem własności czy odrębnym przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu może być zatem zaakceptowany w sytuacji, gdy na tej samej działce gruntu posadowione są co najmniej dwa budynki, a nie ma możliwości takiego przeprowadzenia podziału, by powstały odrębne nieruchomości gruntowe z częściami składowymi - budynkami". Nie jest zatem uprawnione twierdzenie organu, że Sąd Najwyższy wyklucza ustanowienie odrębnej własności lokalu w budynku jednolokalowym, ponieważ SĄD NAJWYŻSZY TAKĄ MOŻLIWOŚĆ PRZEWIDUJE. Co więcej - mimo, że okoliczności te nie powinny być w świetle art. 2 ust. 2 u.w.l. przedmiotem badania organu, identyczna sytuacja jak opisana powyżej w cytowanej uchwale Sądu Najwyższego zachodzi w przedmiotowej sprawie. Nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], KW nr [...] zabudowana jest czterema budynkami, zaś z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania nie ma możliwości przeprowadzenia podziału nieruchomości gruntowej prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości. W tej sytuacji można mówić o samodzielności każdego z budynków w relacji do wszystkich pozostałych budynków, a co za tym idzie możliwe jest powstanie prawa, które zostanie związane z odrębną własnością lokali, a mianowicie prawa współwłasności gruntu wspólnego. Skarżący powołał się ponadto, na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2008 r.. sygn. IV CSK 402/07 LEX nr 371415: "Treść art. 46 § 1 k.c. nie upoważnia do twierdzenia, że lokal zajmujący cały budynek nie może być odrębnym przedmiotem własności czy odrębnym przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu. (...) Lokal użytkowy obejmujący cały pawilon handlowy jest wydzielony trwałymi ścianami zewnętrznymi budynku, mieści się, więc w definicji samodzielnego lokalu zamieszczonej w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Z art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że każdy samodzielny lokal może stanowić odrębną nieruchomość, a wiec także lokal użytkowy obejmujący całość pawilonu handlowego, w którym się znajduje". Skarżący wskazał, że dokonując wykładni systemowej należy także mieć na względzie ustawowo określone pojęcie domu jednorodzinnego, które wyraźnie zakazuje wydzielania w nim więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, ale nie zakazuje wydzielenia jednego lokalu w budynku. Zgodnie z art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość., w dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Niedopuszczalne jest zatem wydanie zaświadczeń o samodzielności większej liczby lokali w domu jednorodzinnym, ale nie ma przeszkód do wydania zaświadczenia o samodzielności jednego lokalu. Zdaniem skarżącego także w świetle cyt. uchwały Sądu Najwyższego możliwe będzie ustanowienie odrębnej własności lokali na nieruchomości skarżącego, a zatem uzasadnione jest również wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana pod względem zgodności z prawem nie dała podstaw do uwzględnienia skargi. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie stanowi więc urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu, i nie ma charakteru prawotwórczego – nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2991/12, LEX nr 2 006 634). Podkreślenia wymaga, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna. Zaświadczenie, z uwagi na jego specyfikę, nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14, LEX nr 2 032 675). Oznacza to, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się jedynie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co bezpośrednio wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, a które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego, ustawowych kompetencji. Na podstawie art. 218 k.p.a., organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a o wydanie zaświadczenia wnosi osoba, która ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tej sprawie, skarżący wystąpił z żądaniem wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. Z., lokalu nr [...] w budynku przy ul. Z. i lokalu nr [...] w budynku przy ul. Z. w W.. Przy czym wszystkie ww. lokale znajdują się w budynkach jednolokalowych. Prezydent [...] stwierdził, że jeżeli w budynku nie występują co najmniej dwa lokale stwierdzenie samodzielności lokalu w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali nie jest możliwe, ponieważ nie można wydzielić lokalu spośród innych lokali w budynku i odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Stanowisko organów jest prawidłowe. Wyodrębnienie samodzielnego lokalu znajdującego się w budynku ma bowiem sens tylko wtedy, gdy istnieje potrzeba oddzielenia tego lokalu od innych lokali i innych części budynku, w którym lokal się znajduje, to jest gdy w budynku - poza lokalem przeznaczonym do wyodrębnienia znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. Tylko w takiej sytuacji możliwe jest wyodrębnienie interesów związanych z każdym z tych lokali oraz interesów, które - ze względu na właściwości budynku i gruntu - muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawę częściach. Natomiast jeżeli w budynku jest tylko jeden samodzielny lokal, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, to pokrywa się on w całości z budynkiem, skoro wszystko w budynku jest lokalem lub częścią składową tego lokalu. Za bezzasadne należało zatem uznać zarzuty skarżącego, zgodnie z którymi jeśli lokale, których dotyczyło ww. żądanie, spełniają w całości wymagania, jakimi - zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali - powinien charakteryzować się samodzielny lokal mieszkalny, to organ tę okoliczność powinien potwierdzić, wydając zaświadczenie. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że z uwagi na unormowanie art. 217 k.p.a. i art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy o własności lokali nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, czego konsekwencją była odmowa wydania żądanego zaświadczenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że wobec zapisów miejscowego planu zagospodarowania nie ma możliwości podzielenia nieruchomości gruntowej, na której posadowione są budynki a w przypadku wyodrębnienia ww. lokali nieruchomość ta stanowiłaby nieruchomość wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali Sąd wyjaśnia, że nie są to okoliczności, które organ mógłby badać w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Wprawdzie organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym (a wiec ograniczonym) zakresie postępowanie wyjaśniające, jak stanowi art. 218 § 2 k.p.a., jednak nie może ono zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a jedynie do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Postępowanie wyjaśniające jest jedynie postępowaniem pomocniczym. Zdaniem Sądu, badanie wskazanych przez skarżącego okoliczności wykraczałoby poza kompetencje organu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Z podanych wyżej przyczyn organy nie mogły również badać, czy możliwe jest przeprowadzenie podziału nieruchomości, na której posadowione są budynki skarżącego w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kontekście stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w uzasadnieniu uchwały SN z 19 listopada 2010r., sygn. III CZP 85/10), której fragmenty przytoczył skarżący na poparcie swego stanowiska. Już tylko ubocznie wskazać trzeba, że brak możliwości podziału nieruchomości gruntowej w świetle zapisów planu zagospodarowania przestrzennego nie zamyka skarżącemu drogi do poszukiwania rozwiązań w świetle art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie dopatrzył się również istotnego naruszenia art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a. oraz 11 k.p.a.. W tym stanie rzeczy, skarga – na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) podlegała oddaleniu.