VII SA/Wa 1609/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, , Protokolant ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 13 września 2021 r. nr 140/2021 w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę

Przedmiotem skargi Z. S. jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 13 września 2021 r. nr 140/2021, w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 8 czerwca 2021 r. Starosta [...] otrzymał wniosek skarżącej w sprawie powierzchni i granicy działki o nr ew. [...] położonej w obrębie [...], gm. [...]. Wnioskodawczyni podniosła, że bezprawnie dokonano zmian w ewidencji gruntów i budynków, gdyż jej działka o nr ew. [...] posiada powierzchnię niezgodną z aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. Powyższe kwestie i wątpliwości dotyczące powierzchni działki nr ew. [...] zostały opisane i wyjaśnione w piśmie Starostwa z dnia 24 maja 2021 r., wobec czego pismo skarżącej zostało potraktowane jako wniosek złożony na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 z późn. zm.) o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dokonywanych na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Starosta [...] po rozpoznaniu wniosku Z. S. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...], na podstawie art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 2, art. 24 ust. 2b i 2c Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 63 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) oraz art. 104 i art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...], pow. [...] - dotyczącej zmiany powierzchni działki nr ew. [...] z "0,0823 ha" na "0,0900 ha". W uzasadnieniu organ I instancji podał, że według danych z ewidencji gruntów i budynków działka nr ew. [...] posiadała powierzchnię 0,08 ha od momentu przeprowadzonego scalenia gruntów obrębu [...] w latach siedemdziesiątych. Wskazuje na to rejestr gruntów sporządzony w lipcu 1978 r. po przeprowadzonym scaleniu gruntów. Wówczas właścicielami przedmiotowej działki było małżeństwo J. S. i G. S.. Również w 1990 r., gdy właścicielem ww. działki stał się M.S., powierzchnia działki wynosiła 0,08 ha, na co z kolei wskazują zapisy w rejestrze gruntów obrębu [...], sporządzonym w styczniu 1994 r. Opisywana działka miała taką powierzchnię do dnia 12 listopada 2010 r., tj. do momentu wprowadzenia i zatwierdzenia w ewidencji gruntów i budynków wyników przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] na podstawie operatu geodezyjnego Nr [...]. Wówczas powierzchnia działki nr ew. [...] zmieniła się z 0,08 ha na 0,0823 ha i taką powierzchnię posiada do chwili obecnej. Jak zaznaczył organ, różnica w powierzchniach działek wynika z dokładniejszych metod pomiarów geodezyjnych oraz z wykazania w ewidencji gruntów i budynków powierzchni działek z dokładnością do 0,0001 ha. Organ I instancji wskazał również, że z aktu notarialnego z dnia 16 sierpnia 1990 r. załączonego do wniosku skarżącej nie wynika, aby działka nr ew. [...] posiadała powierzchnię 0,09 ha (9 arów). W akcie tym wymienione są bowiem jedynie działki nr ew. [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 7 ha 43 ar oraz działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 3 ha 03 ar. Również z aktu notarialnego z dnia [...] września 1990 r., będącego w posiadaniu organu, nie wynikało aby działka nr ew. [...] posiadała powierzchnię 0,09 ha (9 arów). W dokumencie tym mowa jest jedynie o działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 4 ha 95 ar. W konsekwencji Starosta stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany powierzchni działki o nr ew. [...] położenia w obrębie [...], gm. [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, opisaną na wstępie decyzją z dnia 13 września 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w latach siedemdziesiątych XX w. na terenie wsi [...] przeprowadzono postępowanie scaleniowe. Zgodnie z rejestrem gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, sporządzonym w 1970 r., znajdującym się w operacie scaleniowym zaewidencjonowanym pod nr [...], wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 0,08 ha. Jako właściciele zostali wpisani: B. S. oraz S. J.. Organ odwoławczy podał, że w dniu [...] grudnia 1973 r. został wydany akt własności ziemi nr [...], zgodnie z którym G. S. i J. S. nabyli z mocy prawa na własność nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów wsi [...] nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,03 ha. Według danych z ewidencji gruntów działka nr [...] posiadała powierzchnię 0,08 ha od momentu przeprowadzonego scalenia, na co wskazuje rejestr gruntów sporządzony w lipcu 1978 r. W 1990 r. właścicielem działki nr [...], na mocy aktów notarialnych z dnia [...] sierpnia 1990 r. oraz z dnia [...] września 1990 r. został M. S.. W powyższych dokumentach nie została wskazana powierzchnia przedmiotowej działki, a jedynie łączna powierzchnia nieruchomości wpisanych do księgi wieczystej [...]. W dniu 12 listopada 2010 r. w rejestrze gruntów ujawniono wyniki przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] na podstawie operatu geodezyjnego Nr [...]. Powierzchnia działki nr [...] zmieniła się z 0,08 ha na 0,0823 ha. Różnica w powierzchni wynikła z wymogu, obowiązującego w czasie przeprowadzania modernizacji, tj. § 62 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wykazania w rejestrze gruntów powierzchni działek z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Pole powierzchni działek ewidencyjnych w takcie modernizacji obliczono za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich punktów granicznych, stosownie do zapisów § 62 ust. 1 ww. rozporządzenia. Ówczesny właściciel działki M. S. nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. W dniu [...] grudnia 2017 r. zostało wszczęte postepowanie rozgraniczeniowe działki nr [...] z działką [...]. W opinii wykonawcy rozgraniczenia, zawartej w operacie przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2018 r. pod numerem [...], dobra jakość dokumentów scaleniowych oraz powstałych w wyniku prac modernizacyjnych przemawia za przyjęciem granicy pomiędzy działkami wzdłuż linii wyznaczonej przez punkty nr [...] i [...], tj. zgodnie z jej przebiegiem wykazanym w operacji ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca nie zgodziła się z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r., orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości i zatwierdzeniu granicy, wobec czego w dniu [...] lipca 2018 r. sprawa została przekazana do rozpatrzenia do Sądu Rejonowego w [...]. Brak było rozstrzygnięcia w powyższej sprawie. Organ stwierdził, że z regulacji prawnej Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika charakter prawny prowadzonej ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja jest zbiorem informacji o gruntach, które pełnią funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadają czy ujmują owych praw. Powyższe wynika z ustawowej definicji ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), gdzie wskazano, że jest to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności, o granice czy powierzchnie działek, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu co do tego, czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacji ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Techniczny charakter ewidencji powoduje, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno-rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie wyżej przedstawionej kolejności. Organ odwoławczy podał, że procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego ocenił, że stan danych ewidencji gruntów w zakresie działki nr [...] jest zgodny z dokumentacją. Skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. S., to skarżąca była obowiązana dostarczyć dokumenty geodezyjne lub inne niezbędne do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany granic i powierzchni. Skarżąca nie przedstawiła przewidzianym przepisami prawa dokumentów, mogących stanowić podstawę do zmiany zapisów ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty Żuromińskiego. Z. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia 13 września 2021 r.. Skarżąca wyjaśniła, że M. S. zmarł 1 lipca 2003 r., a Starostwo Powiatowe z urzędu złożyło wniosek o wpis w ewidencji. Obecna powierzchnia nie jest zgodna z mapą z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną przez Starostę [...], a także z zeznaniami świadków i aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1990 r. Skarżąca podała, że mieszka na przedmiotowej działce od 1985 r. i żadnych zmian granicznych nie było. Odpowiadając na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się bezzasadna. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 września 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącej powierzchni działki nr [...] położonej we wsi [...]. Sprawa została zainicjowana wnioskiem Z. S., zakwalifikowanym jako dotyczący aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Materialnoprawną podstawę orzekania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393). W art. 20 powołanej ustawy wymieniono zawartość ewidencji gruntów i budynków, w tym określono rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach oraz właścicielach nieruchomości zawiera operat ewidencyjny, którego składowe określa art. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 24 ust. 2a tej ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W myśl art. 24 ust. 2b pkt 1 i 2 ww. ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast stosownie do art. 24 ust. 2c powoływanego aktu prawnego, odmowa aktualizacji informacji zawartych w tej ewidencji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją określa wydane na podstawie art. 26 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozporządzenie, przy czym w dacie orzekania przez organ I instancji obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a od 31 lipca 2021 r. zaczęło obowiązywać rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przedstawione regulacje wskazują, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne. Zmiany w ewidencji nie rozstrzygają sporów o prawo. Wpisy do ewidencji mają charakter deklaratoryjny, a więc nie kształtują nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. W postępowaniu aktualizacyjnym prowadzonym na wniosek strony, aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów może nastąpić po przedłożeniu przez zainteresowany podmiot dokumentów uzasadniających potrzebę aktualizacji w związku z nowym zdarzeniem prawnym. Zasadniczo nie jest możliwe dokonywanie zmiany danych w ewidencji gruntów na podstawie ponownej oceny materiałów archiwalnych. Procedura aktualizacji danych ewidencyjnych ma sformalizowany charakter i obejmuje przede wszystkim wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. W pojęciu aktualizacji mieści się również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, przy czym chodzi o wpisy mające charakter oczywiście wadliwych, w świetle złożonych dokumentów geodezyjnych lub innych materiałów dowodowych. Będą to błędy dostrzegalne bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1444/20). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Wpisy w ewidencji stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o aktualne dokumenty takie jak: odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych. Za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. W żadnym razie rolą ewidencji nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących kwestii przysługiwania prawa własności i jego zasięgu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. I OSK 719/07 oraz z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. I OSK 1377/14). Kierując się treścią przepisów, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że orzekające organy dokonały prawidłowych rozstrzygnięć, odmawiających wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, w zakresie powierzchni działki nr [...] położonej we wsi [...]. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zachodzi podstawa do dokonania aktualizacji powierzchni działki, o którą wnioskowała skarżąca. Z przedłożonych przez nią dokumentów i ich kopii nie wynika, by stan prawny spornej działki nr [...] odbiegał od informacji ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, ustalonych w oparciu o operat geodezyjny nr [...] z dnia [...] października 2010 r., w którym to określono powierzchnię spornej działki na 0,0823 ha. Z kopii aktu notarialnego oraz mapy przedłożonej przez skarżącą nie wynika, co trafnie podkreślił organ odwoławczy, że działka będąca aktualnie jej własnością obejmowała powierzchnię 0,9 ha. Przede wszystkim jednak podkreślić należy, że przedstawiono przez skarżącą dokumenty mają charakter historyczny. Skarżąca nie przedłożyła dokumentów, mogących dezaktualizować informację zawartą w ewidencji gruntów i budynków, dotyczącą powierzchni działki nr [...] we wsi [...], i wskazywać na odmienność stanu prawnego co do tej nieruchomości w konfrontacji z informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Zauważyć należy, że przed Sądem Rejonowym w [...] zainicjowane zostało postępowanie z wniosku skarżącej, o którym mowa w art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego o rozgraniczeniu nieruchomości skarżącej z nieruchomością sąsiednią (działką nr [...] w obrębie [...]), korzystne z punktu widzenia żądań skarżącej, a następnie przekazane Staroście [...] w oparciu o art. 23 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, może stanowić podstawę do zmiany informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (czego skarżąca nie kwestionowała), rozstrzygnięcie sprawy o rozgraniczeniu działek nr [...] i [...] i ustalenie granic pomiędzy nimi, jeszcze nie zapadło. Reasumując, Sąd podzielił argumentację zawartą w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, a w związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.