VII SA/Wa 1572/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Włodzimierz Kowalczyk, Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi W K na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2023 r. znak: DON.7101.54.2023.ANM w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Przedmiotem skargi W. K. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: DON.7101.54.2023.ANM z 25 kwietnia 2023 r. dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta G. ("Prezydent") decyzją nr [...] z [...] maja 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki ewid. nr [...], obręb [...], przy ul. M. w G. Następnie Prezydent decyzją znak: [...] z [...] września 2022 r. przeniósł ww. pozwolenie na budowę na K. K. i M. K. ("inwestorzy") – bez zmian pozostałych warunków decyzji. Inwestorzy pismem z 10 października 2022 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta G. ("PINB") o zakończeniu budowy objętej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. PINB nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji wobec ww. zawiadomienia, nie wydał też zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Skarżący pismem z 27 stycznia 2023 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") o weryfikację milczącej zgody w sprawie zawiadomienia z 10 października 2022 r. o zakończeniu budowy i zastosowanie wobec niej trybu stwierdzenia nieważności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] z [...] marca 2023 r., na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1, § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej: "pr.bud."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. jest wyjątkiem od wyrażonej w artykule 16 § 1 k.p.a. zasady stabilności rozstrzygnięć i ma zastosowanie wyłącznie w stosunku do decyzji administracyjnej, względnie do postanowienia. Zgodnie z art. 54 pr.bud., do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Postępowanie inicjowane zawiadomieniem o zakończeniu budowy jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania wszystkie przepisy k.p.a. Organ administracji zawiadomienie takie może milcząco przyjąć, jak w niniejszej sprawie i wtedy po upływie terminu wskazanego w art. 54 pr.bud. inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu albo organ może w drodze decyzji zgłosić sprzeciw. Dopiero sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której przepisy k.p.a. mają już zastosowanie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu. Może także z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 pr.bud. wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie takiego zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ww. art. 54 oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie PINB nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Po zgłoszeniu przez inwestorów zakończenia budowy, PINB milcząco przyjął zgłoszenie i tym sposobem inwestorzy uzyskali prawo do użytkowania obiektu po upływie terminu określonego art. 54 pr.bud. I w końcu organ podał, że w sprawie tej nie było podstaw do prowadzenia postępowania i należało odmówić wszczęcia postępowania z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności dotyczy aktów administracyjnych; tymczasem PINB w związku ze złożeniem przez inwestorów zawiadomienia z 10 października 2022 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego nie wydał aktu administracyjnego. [...]WINB dodał jednocześnie, że przepisy zawarte w Rozdziale 8a pt. "Milczące załatwienie sprawy" nie mają zastosowania do spraw prowadzonych na podstawie przepisów pr.bud., co oznacza, że nastąpiła przedmiotowa przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie żądanego we wniosku z 27 stycznia 2023 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: DON.7101.54.2023.ANM z 25 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...]WINB z [...] marca 2023 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia GINB podzielił stanowisko [...]WINB, a ponadto wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność postępowania z przyczyn przedmiotowych zachodzi wówczas, gdy m.in. brak jest przedmiotu zaskarżenia, co ma miejsce w tej sprawie. GINB stwierdził, że przyjęcie obiektu do użytkowania w trybie art. 54 pr.bud. następuje przez tzw. milczącą zgodę organu, czyli bez wydawania decyzji administracyjnej. Fakt przyjęcia zgłoszenia nie stanowi aktu administracyjnego, który można byłoby z obrotu prawnego wyeliminować. Zatem, ze względu na brak aktu administracyjnego, który mógłby być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 k.p.a., niemożliwe jest wszczęcie takiego postępowania. Ponadto, jak wskazał, do przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 pr.bud. nie znajduje zastosowania instytucja milczącej zgody, o której mowa w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji nie jest dopuszczalne także wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w tego rodzaju sprawie na podstawie art. 122g k.p.a. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), 2) art. 6, 7, 76, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, tj. naruszenie art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ pierwszej jak i drugiej instancji w sposób budzący brak zaufania obywateli do władzy publicznej i poczucie jego stronniczej postawy wobec jednej ze stron wskazany w uzasadnieniu do postanowienia, w którym organ drugiej instancji nie odniósł się w sposób wystarczający do argumentów zawartych w zażaleniu skarżącego"; 3) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności i ustalenie faktów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 4) art 6, 7, 8, 9, 10 i 156 k.p.a. Odpowiadając na ww. skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed wskazaniem powodów takiej oceny Sąd zauważa, że kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie GINB znak: DON.7101.54.2023.ANM z 25 kwietnia 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...]WINB znak: [...] z [...] marca 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć stanowi art. 61a § 1 k.p.a., a powodem jego zastosowania było stwierdzenie przez organy obu instancji, że zachodzą przeszkody przedmiotowe do wszczęcia postępowania administracyjnego – tj. brak aktu administracyjnego. Uznano jednocześnie, że niewniesienie przez organ sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 1 pr.bud. od zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a., a jedynie czynnością materialno-techniczną; nie może więc znaleźć zastosowania art. 122g k.p.a., a na jego podstawie wnioskowany przez skarżącego tryb nadzwyczajny. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, jak i stan prawny znajdujący w niej zastosowanie, wydane i zaskarżone w sprawie orzeczenia ww. organów należy – zdaniem Sądu – uznać za prawidłowe. I tak, rozwijając powyższe, Sąd przede wszystkim zaznacza, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Dopiero brak przeszkód natury formalnej umożliwia organowi przystąpienie do dalszych czynności. Sąd dostrzega także, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., powołanym jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; drugą zaś stanowią inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane; niemniej jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem, w przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn (o charakterze przedmiotowym) postępowanie nie może być wszczęte organ - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie GINB (za [...]WINB) przyjął, że z przyczyn przedmiotowych wniosek skarżącego nie może uruchomić postępowania w trybie nadzorczym uregulowanym w k.p.a., tj.: stwierdzenia nieważności, a uzasadniając tę ocenę wskazał na brak aktu administracyjnego, który w tym postępowaniu mógłby podlegać weryfikacji. Stanowisko to, zdaniem Sądu, jest w pełni uprawnione. Skarżący wniósł bowiem o zbadanie w ww. trybie nadzwyczajnym przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy. Akta sprawy potwierdzają te okoliczności; niespornie wynika z nich, że w dniu 10 października 2022 r. (data pisma) K. K. i M. K. zawiadomili PINB o zakończeniu budowy objętej pozwoleniem na budowę z 13 maja 2014 r. (decyzja Prezydenta G. nr [...]), dotyczącym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. M. w G. Zawiadomienie to, dokonane w oparciu o art. 54 ust. 1 pr.bud., zostało przyjęte bez sprzeciwu PINB (co może nastąpić w drodze decyzji). PINB uczynił jedynie adnotację na ww. zawiadomieniu o niewniesieniu uwag, a to w dniu 20 października 2022 r. Skarżący wniósł zaś o unieważnienie takiego "działania" PINB. Zatem, rację mają organy orzekające w sprawie, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności, z uwagi na to, że nie odnosi się do aktu administracyjnego (decyzji/zaskarżalnego postanowienia), który mógłby być przedmiotem oceny w żądanym przez niego trybie, nie może powodować wszczęcia wnioskowanego postępowania. To zaś czyniło koniecznym zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Oceny tej nie zmienia uwzględnienie art. 122g k.p.a., zgodnie z którym do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 (wznowienie postępowania) i 13 (uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji) w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1. Przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonanego w oparciu o art. 54 pr.bud. nie stanowi bowiem milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a i nast. k.p.a. Sąd wyjaśnia w tej ostatniej kwestii, że zgodnie z art. 122a § 1 i 2 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). W wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2615/20, NSA - analizując ww. przepisy k.p.a. i odwołując się do stanowiska doktryny - wskazał, że wprowadzenie do regulacji administracyjnego prawa procesowego instytucji prawnych, zazwyczaj o złożonym charakterze materialnoprocesowym, wymaga powiązania tych instytucji ze zmianą w materialnym prawie administracyjnym, a także, że przepisy prawa procesowego pełnią niejako funkcję służebną wobec przepisów prawa materialnego i dopiero, gdy regulacja prawa materialnego wprost odnosi się do danej instytucji prawa procesowego, możliwe jest jej zastosowanie. Wywiódł następnie, że przepis art. 71 pr.bud., regulujący instytucję zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a., a więc nie wynika z niego, że jest jednym z typowych przykładów milczącego załatwienia sprawy przez organ. Taka też sytuacja ma miejsce, zdaniem Sądu, w przypadku zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy uregulowanego w art. 54 ust. 1 pr.bud. Zmiana k.p.a. -i dodanie w jej wyniku rozdziału 8a regulującego instytucję milczącego załatwienia sprawy (Dz. U. z 2017 r., poz. 935)- nie wywołała bowiem nowelizacji pr.bud.; w konsekwencji w art. 54 ust. 1 tej ustawy brak jest wyraźnego sformułowania "milcząca zgoda" czy "milczące załatwienie sprawy". W świetle art. 122a § 1 k.p.a., który otwiera drogę do stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy, sprawa może być zaś załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zatem, tryb określony w rozdziale 8a k.p.a. znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do omawianej regulacji prawnej; tymczasem w art. 54 pr.bud. brak jest takiego odesłania. W dacie dokonania kwestionowanego przez skarżącego zawiadomienia o zakończeniu budowy, art. 54 ust. 1 pr.bud. stanowił: do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Zgodnie zaś z art. 54 ust. 2 pr.bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłączało możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawniało inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1. Regulacje te do chwili obecnej brzmią tak samo; brak w nich jakiegokolwiek nawiązania do instytucji przewidzianej w rozdziale 8a k.p.a. Nie można więc art. 54 ust. 1 pr.bud. zaliczyć do przepisów szczególnych wprowadzających milczące załatwienie sprawy. Zatem, skoro przepisy rozdziału 8a k.p.a. nie mogły znaleźć zastosowania w sprawie, a jednocześnie w sprawie tej nie wydano decyzji administracyjnej czy zaskarżalnego postanowienia (v. art. 126 k.p.a.), tryb stwierdzenia nieważności nie mógł mieć miejsca. Prawidłowe było więc w tej sytuacji wydanie w pierwszej instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. Uznając orzeczenia wydane w sprawie za zgodne z prawem Sąd wyjaśnia dodatkowo (wobec treści skargi i sformułowanych tam zarzutów), że choć weryfikacja w trybie nadzorczym przyjęcia przez PINB bez sprzeciwu zawiadomienia przewidzianego w art. 54 ust. 1 pr.bud. nie jest dopuszczalna, to jednak przepisy prawa materialnego dają instrumenty do sprawdzenia czy nie doprowadziło to do naruszenia (obejścia) prawa. Organy nadzoru budowlanego są bowiem w dalszym ciągu uprawnione do sprawdzenia budowy/wykonanych robót budowlanych, tj. także po upływie terminu określonego w art. 54 ust. 1 pr.bud. na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji i ewentualnie - wdrożenia odpowiedniej procedury służącej doprowadzeniu ich do stanu zgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku nie dochodzi do wydania aktu administracyjnego stwierdzającego legalność inwestycji, który (po uzyskaniu waloru ostateczności) stanowiłby przeszkodę do ponownego badania prawidłowości zrealizowanej inwestycji. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarga nie podważa skutecznie zaskarżonego w sprawie postanowienia GINB. Orzeczenie to zostało wydane w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i z poszanowaniem przepisów prawa, w szczególności k.p.a. i pr.bud. Wydając to orzeczenie GINB (a przed nim KPWINB) nie naruszył art. 153 p.p.s.a., albowiem w kontrolowanej sprawie (dotyczącej wyłącznie kwestii formalnej – możliwości uruchomienia z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w stosunku do przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy), nie był związany żadnym prawomocnym orzeczeniem sądu. Co prawda organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie dotyczące inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Prezydenta z 13 maja 2014 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał w tej sprawie wyrok (sygn. akt: II SA/Bd 1073/18), jednakże okoliczności te pozostawały bez znaczenia dla oceny możliwości uruchomienia z wniosku skarżącego trybu nadzorczego do czynności PINB znajdującej umocowanie w art. 54 ust. 1 pr.bud. Poza tym, uznanie w okolicznościach sprawy o konieczności zastosowania w stosunku do ww. wniosku skarżącego z 27 stycznia 2023 r. art. 61a § 1 k.p.a. nie oznacza, że działanie PINB polegające na przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy tym samym zostało uznane za prawidłowe. Inaczej rzecz ujmując, zapadłe w sprawie postanowienia (o odmowie wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności) nie uniemożliwiają (co warto raz jeszcze podnieść) skontrolowania inwestycji pod kątem jej zgodności z decyzjami, które jej dotyczą i przepisami pr.bud. Z tych przyczyn, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.