VII SA/Wa 157/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów z akt sprawy oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Pana Z. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przesłania uwierzytelnionych kopii akt sprawy – utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2020 r. Do wydania zaskarżonego postanowienia przez GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. GINB postanowieniem z [...] października 2020 r., znak: [...] odmówił przesłania Z. C. kopii akt sprawy dotyczących pozwolenia na budowę obiektu budowlanego z pomieszczeniami garażowymi na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], tj. "pełnej dokumentacji zawierającej wniosek Inwestora o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku wraz ze wszystkimi niezbędnymi załącznikami dla tego wniosku, to jest między innymi mapkami itp., oraz pozwoleniem na budowę i protokołu odbioru". Z. C., w ustawowym terminie, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem GINB z [...] października 2020 r. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, GINB podtrzymał stanowisko zawarte we własnym postanowieniu z [...] października 2020 r. Organ wskazał, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., z którego wynika, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. stanowi o prawie strony do wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Zgodnie zaś z 73 § 2 k.p.a., strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Według GINB, z zamieszczonego w art. 73 § 2 k.p.a. warunku, że żądanie strony uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów musi być "uzasadnione" ważnym interesem strony, wynika nie tylko obowiązek przytoczenia okoliczności przemawiających za istnieniem ważnego interesu strony, ale także konieczność uwiarygodnienia (wykazania) wystąpienia tych okoliczności w danym przypadku (tak NSA w wyroku z dnia 29 maja 2018r., sygn. akt II OSK 1748/16). Organ wskazał, że podstawę do ustalenia, czy żądanie strony jest uzasadnione jej ważnym interesem, stanowić będą na ogół dane uzyskane od strony postępowania, przy czym żądanie musi być skonkretyzowane w stopniu umożliwiającym organom ocenę jego zasadności w realiach danej sprawy. Ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. nie może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie. Tymczasem Z. C. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał jedynie, że "nieudostępnienie mi dokumentów - dowodów w sprawie całkowicie ogranicza moje dalsze bezwiedne procedowanie. Jestem ograniczony terminami". GINB zauważył więc, że istnienie ważnego interesu strony nie zostało przez skarżącego odpowiednio uzasadnione. Sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które tylko hipotetycznie mogą być przez nią wykorzystane w innym postępowaniu, nie jest przesłanką istnienia ważnego interesu. Poza tym organ wyjaśnił, że nie dysponuje dokumentacją związaną z pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego z pomieszczeniami garażowymi na działce nr [...] w miejscowości [...], z wyjątkiem akt, które zostały wymienione w postanowieniu GINB z dnia [...] sierpnia 2020 r., utrzymanym w mocy własnym rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2020 r. (oba znak: [...]). W związku z powyższym GINB uznał, że postanowieniem z [...] października 2020 r., znak: [...], zasadnie odmówił przesłania Z. C. żądanych uwierzytelnionych kopii akt sprawy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Z. C. (dalej także "skarżący"), który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzuca naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 8, art. 9, art. 19, art. 73 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisów Prawa budowlanego. W skardze podniesione zostało, że od samego początku postępowania organy odmawiały skarżącemu dostępu do pełnej dokumentacji sprawy. Udało mu się uzyskać jedynie dokument ze Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 18 listopada 2019 r., w którym stwierdzono, że budynek garażowy, stojący na działce której jest współwłaścicielem i którego orzeczenia nakazu rozbiórki się domaga, został wybudowany nielegalnie. Obecnie inwestor spornego budynku dokonał również jego nielegalnej rozbudowy. Skarżący wielokrotnie zwracał się do organów nadzoru budowlanego o zbadanie sprawy oraz o udostępnienie dokumentacji, w oparciu o którą organy przyjmują, że sporny budynek garażu został wzniesiony zgodnie z prawem. Kolejny raz GINB odmówił jednak skarżącemu udostępnienia tego rodzaju dokumentacji, a przy tym organ ten w żadnym ze swoich rozstrzygnięć nie powołał dowodów, wskazujących na legalny charakter ww. inwestycji. Dlatego, aby umożliwić weryfikację sprawy przez sąd administracyjny, skarżący domaga się udostępnienia mu przedmiotowej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2020r., którym utrzymane w mocy zostało postanowienie tego organu z [...] października 2020 r. w sprawie odmowy wydania uwierzytelnionych kopii akt sprawy dotyczących pozwolenia na budowę obiektu budowlanego z pomieszczeniami garażowymi na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Sąd zobowiązany jest na wstępie wyjaśnić, że na zaskarżenie tego właśnie rozstrzygnięcia organu wskazuje zarówno określenie w skardze daty postanowienia GINB ([...] listopada 2020 r.), jak i treść skargi oraz pisma procesowego z dnia 11 lutego 2021 r., w którym skarżący podnosi, że dopiero uzyskanie tych dokumentów pozwoli mu na dalszą weryfikację przed sądem orzeczeń organów dotyczących legalności inwestycji prowadzonej na nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Skarżący w ww. piśmie procesowym wskazuje ponadto, że od samego początku postępowania uniemożliwiano mu zapoznanie się z przedmiotową dokumentacją i w tym zakresie nie spotkał się ze zrozumieniem GINB. Należy wobec tego podkreślić, że skarżący domagał się przesłania mu przez organ dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę garażu na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], tj. "pełnej dokumentacji zawierającej wniosek Inwestora o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku wraz ze wszystkimi niezbędnymi załącznikami dla tego wniosku, to jest między innymi mapkami itp., oraz pozwoleniem na budowę i protokołu odbioru". Mając to na uwadze, przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 73 § 2 k.p.a. strona postępowania może też żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Jak natomiast stanowi art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zasadnie wskazuje organ II instancji, że jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ważnego interesu strony, w rozumieniu przepisu art. 73 § 2 k.p.a. nie stanowi zamiar lub wystąpienie już ze skargą do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 686/08, LEX nr 481502). Podobnie w wyroku z 25 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1319/06, LEX nr 364669), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnianie istnienia ważnego interesu strony li tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu wykorzystania ich w innych postępowaniach prawnych, jest niewystarczające. Niemniej jednak, zasadniczą przyczyną, dla której GINB odmówił stronie wydania z akt sprawy żądanych dokumentów był fakt, że tego rodzaju materiały nie znajdowały się w dyspozycji organu. Wśród dokumentów, jakimi dysponował organ rozpoznając merytorycznie sprawę dotyczącą spornego budynku garażu na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], znajdowało się bowiem wyłącznie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2003 r., znak: [...], potwierdzające przyjęcie ww. obiektu budowlanego do użytkowania bez zgłoszenia sprzeciwu, w związku z zawiadomieniem ówczesnych właścicieli z 12 września 2003 r. o zakończeniu jego budowy. W piśmie tym wskazano, że ww. obiekt został wzniesiony w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1994 r., nr [...]. Z tych powodów niemożliwe było zadośćuczynienie żądaniom skargi, co zresztą powinno być wiadome skarżącemu, który – jak sam wskazuje – znajdował się w posiadaniu pism ze Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2019 r. i 18 listopada 2019 r., w których wskazano, że w zasobach archiwalnych ww. jednostki stwierdzono brak dokumentacji budowlanej dotyczącej ww. inwestycji, w tym pozwolenia na budowę nr [...], natomiast w spisie zdawczo-odbiorczym nr [...] z okresu od 9 do 29 listopada 1994 r. odnotowano jedynie pozwolenia na budowę garaży w m. [...]. Jednakże należy zauważyć, że GINB odniósł się do powyższej kwestii w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć wydanych w sprawie wyjaśniając skarżącemu, że jego orzeczenie oparto zostało wyłącznie na treści pisma PINB w [...] z 22 września 2003 r., w którym potwierdzano legalność inwestycji, zaś sam brak zachowania w archiwach pozwolenia na budowę ww. obiektu, nie oznacza jeszcze, że dokument taki nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym. Drugorzędne znaczenie ma już zatem argumentacja organu wskazująca, że skarżący nie wykazał ważnego interesu w uzyskaniu ww. dokumentów. Skoro bowiem w aktach sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] nie znajduje się materiał dowodowy, którego wydania domagał się skarżący, to z oczywistych powodów jego wniosek nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Z przedstawionych względów, tutejszy Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienia organu nadzoru budowlanego nie naruszają przepisów art. 73 § 1 i § 2 oraz art. 74 § 2 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również w działaniu ww. organów naruszenia innych przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., co zarzucono w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.