VII SA/Wa 1568/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] czerwca 2020 r. [...] o - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania K.G. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę siedliska gospodarstwa rolnego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego, 3 budynków gospodarczych, garażu, 2 budynków inwentarskich (stajnia, karuzela) na działkach nr ew. [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...]. Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego organ stwierdził, że skarżąca złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 - wg stanu na [...] marca 2019 r.). Dodał, że decyzję z [...] marca 2019 r. wydano w oparciu o decyzję Burmistrza [...]z [...] marca 2018 r. nr [...] o warunkach zabudowy m.in. na działkach nr ew. [...], [...] i część działki nr ew. [...], które zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru północnej części sołectwa [...] (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...]stycznia 2018 r. - Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r., poz. 3010- dalej plan), który wszedł w życie [...] kwietnia 2018 r. Dalej zaznaczył, że inwestycja dotyczy siedliska gospodarstwa rolnego, na które składa się budynek mieszkalny jednorodzinny, trzy budynki gospodarcze, garaż i dwa budynki inwentarskie (stajnia, karuzela). Zabudowa zagrodowa to zabudowa skoncentrowana wokół zagrody, która powinna pełnić dwie funkcje - miejsce zamieszkania rolnika i miejsce jego pracy. Oprócz budynku mieszkalnego powinny je tworzyć budynki gospodarcze, inwentarskie i budynki potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zgodnie z § 3 pkt 30 planu zabudowa zagrodowa to zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 na dzień wydania decyzji). Według GINB, z załącznika graficznego do planu wynika, że: - działka nr ew. [...] leży na obszarze o symbolu R4. Zgodnie z § 37 dla tego terenu plan przewiduje przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze, zaś uzupełniające - zabudowa zagrodowa (pkt 1) i dopuszcza bodowe zabudowy zagrodowej w granicach wyznaczonych przez nieprzekraczalne linie zabudowy (pkt 3); - działka nr ew. [...] leży na obszarach o symbolach R3 oraz Rw3. W myśl § 36 na terenie R3 przeznaczeniem podstawowym są - tereny rolnicze, a uzupełniającym - zabudowa zagrodowa (pkt 1); dopuszcza się budowę zabudowy zagrodowej w granicach wyznaczonych przez nieprzekraczalne linie zabudowy (pkt 3). W § 44 obszar Rw3 przeznaczono pod tereny rolnicze (pkt 1) z zakazem zabudowy (pkt 2). - część działki nr ew. [...] położona jest na obszarze o symbolu R2., na którym zgodnie z § 35 jako przeznaczenie podstawowe przewidziano - tereny rolnicze, a uzupełniające - zabudowę zagrodową (pkt 1); dopuszcza się budowę zabudowy zagrodowej w granicach wyznaczonych przez nieprzekraczalne linie zabudowy (pkt 3); - część działki nr ew. [...] (pas długości ok. 20 m), znajdująca się poza inwestycją, objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r., poz. 6605). Z ww. załącznika graficznego wynika też, że nieprzekraczalną linię zabudowy na działkach nr ew. [...]oraz [...] wyznaczono od 6 m do ok 31 m od granicy działki drogowej nr ew. [...]. Nieprzekraczalne linie zabudowy w projekcie zagospodarowania terenu nie odpowiadają jednak takim liniom w planie. W projekcie ztn linię zabudowy na działce nr ew. [...]wyznaczono od 8,5 m do ok. 74 m od granicy działki drogowej nr ew. [...], a na działce nr ew. [...]od 8,5 m do ok. 265 m od granicy ww. działki drogowej. Analiza projektu zagospodarowania terenu oraz planu wykazała, że w granicach wyznaczonych w planie przez nieprzekraczalne linie zabudowy na działce nr ew. [...] zaprojektowano 7 miejsc postojowych i część budynku gospodarczego, a na działce nr ew. [...][...] miejsc postojowych, budynek na sprzęt jeździecki i zbiornik na gnojowicę, zrzut ściółki. Pozostałe części inwestycji na działkach nr ew. [...] i [...] tj. budynek gospodarczy, garaż, szambo, budynek mieszkalny, 2 studnie, boksy dla koni, hala-ujeżdżalnia dla koni, zbiornik na gnojowicę, budynek na paszę oraz karuzela (wybieg dla koni) zaprojektowano poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Ponadto karuzelę (wybieg dla koni) zaprojektowano na obszarze Rw3, na którym zgodnie z § 44 pkt 2 obowiązuje zakaz zabudowy. Zdaniem GINB decyzja z [...] marca 2019 r. rażąco w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zatem narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 37 pkt 3, § 36 pkt 3, § 44 pkt 2, § 35 pkt 3 planu. Oceniając skutki tego naruszenia organ stwierdził, że pozwolenie na budowę wbrew ograniczeniom i zakazom planu zagospodarowania przestrzennego, nie wypełnienia wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie takiej decyzji. Przepisy wprowadzające obowiązek zgodności inwestycji z warunkami jej realizacji, winny być przestrzegane restrykcyjnie, ponieważ gwarantują ład przestrzenny i ochronę środowiska. Badana decyzja nie może być zatem akceptowana w świetle zasad praworządnego państwa. Dalej organ przedstawił szczegółową analizę w zakresie zgodności inwestycji z pozostałymi ustalenia planu oraz przepisami ww. rozporządzenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła K.G. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z uwagi na rażące naruszenie prawa w sytuacji gdy nie ma ono takich cech i stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwe; - art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy; - art. 6 i 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie naruszające przepisy prawa, pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu inwestora, który w dobrej wierze i zaufaniu do organów budował na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 8 k.p.a. poprzez obarczenie inwestora skutkami niezgodnych z prawem działań organu. W uzasadnieniu ww. zarzutów skarżąca w szczególności podkreśliła, że przesłanki rażącego naruszenia prawa nie zostały spełnione, bo skutki uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Pomimo, że w postępowaniu nieważnościowym decyzję bada się w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dniu jej wydania, to zasada nie ma zastosowania do oceny jej społeczno-gospodarczych skutków. Skarżąca przyznała, że w świetle zapisów planu inwestycja narusza nieprzekraczalne linie zabudowy. Niewątpliwie doszło zatem do naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, jednak nie miało ono charakteru rażącego. Skutki naruszenia należało bowiem ocenić kompleksowo. Zgodnie z orzecznictwem w sytuacji, gdy plan odmiennie od wydanej wcześniej decyzji o warunkach, określa zagospodarowanie terenu, to organ udzielający pozwolenia na budowę obowiązany jest uwzględnić ustalenia planu, a nie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2019 r, sygn.. akt II SA/Kr 673/19). Jednak pozostawienie decyzji w obrocie prawnym w takiej sytuacji nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nie mógł pominąć że w życie wszedł plan. Powinien zatem na podstawie art 35 ust. 3 wezwać skarżącą do usunięcia naruszeń. Inwestor, nie powinien ponosić ujemnych konsekwencji błędnych działań organu, skoro wywiązywał się ze wszystkich nałożonych obowiązków. Zgodnie z art. 9 kpa obowiązkiem organu było czuwanie nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, co potwierdza utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego. Ponadto, w jednostkach o symbolach R2, R3, R4 dopuszczono możliwość realizacji zabudowy zagrodowej. Inwestycja nie narusza również pozostałych ustaleń planu (str. 5 decyzji). W ocenie strony, nie można stwierdzić oczywistości naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy, a więc nie można wskazać, że decyzja z [...] marca 2019 r. zapadła z rażącym naruszeniem tego przepisu. W świetle art. 7 k.p.a. należy także uwzględnić interes społeczny i interes inwestora, który legitymując się ostatecznym pozwoleniem na budowę zrealizował inwestycję, ponosząc ogromne koszty (w tym zaciągniętego kredytu). Według skarżącej, należy brać pod uwagę także negatywne skutki gospodarcze spowodowane pandemią Covid-19, co dodatkowo pogarsza sytuację materialną. Pojęcia interesu społecznego nie zdefiniowano w żadnym akcie prawnym, musi być zatem dokonywane w oparciu o normy semantyczne języka polskiego, zgodnie z którymi interesem społecznym jest interes istotny dla ogółu społeczeństwa, w tym dotyczący wartości i zasad kształtujących stosunki społeczno gospodarcze. Jedną z tych wartości jest pewność obrotu nieruchomościami. Uchylenie pozwolenia na budowę w sposób oczywisty godził w zasadę pewności obrotu nieruchomościami, a więc jest sprzeczne z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę siedliska gospodarstwa rolnego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego, 3 budynków gospodarczych, garażu, 2 budynków inwentarskich (stajnia, karuzela) na działkach nr ew. [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...]. Na wstępie wyjaśnić zatem trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i zazwyczaj nadających adresatowi decyzji określone prawo lub nakładających obowiązek prawny. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie nie prowadzi się zatem postępowania w celu zastąpienia, czy naprawienia działań organu, bądź zweryfikowania i sanowania wszelkie błędów postępowania zwykłego. Ponadto, weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W świetle zarzutów skargi szczególnego podkreślenia wymaga również to, że w tym postępowaniu ocenia się działanie organu, a więc nie mają wpływu na rozstrzygnięcie kwestie dotyczące spełnienia przez adresata decyzji wszystkich wymogów prawnych przed wydaniem weryfikowanej decyzji. Jak już wskazano wyżej, w tym trybie kontroluje się ważność decyzji wyłącznie przez pryzmat tkwiących w niej od samego początku wad kwalifikowanych, a więc najpoważniejszych uchybień. Oznacza to, że tylko wady doniosłe uzasadniają wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86). O rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas gdy spełnione są kumulatywnie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny od razu, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka ma przy tym decydujące znaczenie, gdyż łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej treści przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie to naruszenie powoduje. Ocena ostatniej ze wskazanej przesłanek nie ogranicza się zatem do skutków negatywnych dla inwestora. Wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji tkwią w samej decyzji a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W świetle powyższych kryteriów Starosta [...] decyzją z [...] marca 2019 r. udzielił skarżącej pozwolenia na budowę opisanego siedliska wbrew zapisom obowiązującej na omawianym terenie uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2018 r. Nr [...] obszaru północnej części sołectwa [...] (obowiązującej od 27 kwietnia 2018r.), poprzestając na decyzji o warunkach zabudowy z [...]marca 2018 r., która jest z ww. planem ewidentnie sprzeczna. W konsekwencji zasadnie stwierdził organ, że weryfikowana decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 37 pkt 3, § 36 pkt 3, § 44 pkt 2, § 35 pkt 3 planu, co stanowi wadę, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z zapisów planu wynika bowiem, że działka nr ew. [...] zawiera się w obszarze oznaczonym symbolem R4, dla którego § 37 jako przeznaczenie podstawowe wyznacza - tereny rolnicze, a uzupełniające zabudowę zagrodową, jednak tylko granicach wyznaczonych przez nieprzekraczalne linie zabudowy. Działka nr ew. [...] położona jest na terenie o symbolach R3 oraz Rw3, dla których - § 36 dla terenu R3 przewiduje przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze, a uzupełniającym - zabudowę zagrodową również w granicach wyznaczonych przez nieprzekraczalne linie zabudowy, a w § 44 obszar Rw3 przeznaczono pod tereny rolnicze z całkowitym zakazem zabudowy. Dla działki nr ew. [...] położonej częściowo na obszarze o symbolu R2. § 35 zawiera identyczny zapis jak dla działki nr. [...]. W pozostałej części, to jest w pasie długości ok. 20 m działka nr ew. [...] objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r., poz. 6605). Nieprzekraczalne linie zabudowy w projekcie nie są zgodne z liniami podanymi w planie. W projekcie zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] linię zabudowy wyznaczono od 8,5 m do ok. 74 m od granicy działki drogowej nr ew. [...], a na działce nr ew. [...] od 8,5 m do ok. 265 m od granicy ww. działki drogowej. Natomiast w granicach wyznaczonych w planie przez nieprzekraczalne linie zabudowy na działce nr ew. [...] przewidziano siedem miejsc postojowych i część budynku gospodarczego, a na działce nr ew. [...]pięć miejsc postojowych, budynek na sprzęt jeździecki oraz zbiornik na gnojowicę, zrzut ściółki. Pozostałe części inwestycji na ww. działkach, a więc budynek gospodarczy, garaż, szambo, budynek mieszkalny, 2 studnie, boksy dla koni, hala-ujeżdżalnia dla koni, zbiornik na gnojowicę, budynek na paszę oraz karuzela (wybieg dla koni) zaprojektowano poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Natomiast karuzela (wybieg dla koni) położona jest na obszarze Rw3, na którym § 44 pkt 2 planu zakazuje zabudowy. Powyższe przyznaje również sama skarżąca, kwestionując wyłącznie ocenę organu w zakresie skutków społeczno gospodarczych, które wywołuje weryfikowana decyzja. Niemniej stanowiska strony nie można podzielić. Przede wszystkim błędnie skarżąca utożsamia wystąpienie tej przesłanki tylko z negatywnymi skutkami jakie sama poniesie w wyniku stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo są bowiem rozumiane jako skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w ogóle, a więc takie, których wystąpienie powoduje, że nie można zaaprobować decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Innymi słowy nie może pozostawać w obrocie prawnym decyzja, która narusza podstawowe zasady państwa prawnego, a tym zasadę praworządności przewidzianą w art. 7 Konstytucji RP. W powyższym kontekście nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłoby pozostawienie w obrocie prawnym decyzji w sposób jednoznaczny naruszającej przepisy planistyczne obowiązujące na omawianym terenie, a więc decyzji wydanej wbrew jasnemu w swej treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gwarantującemu zachowanie ustalonego przez prawodawcę miejscowego ładu przestrzennego. Z podanych wyżej przyczyn Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.