VII SA/Wa 1565/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania administracyjnego oddala skargę

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ I instancji) decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej: P.b.), po przeprowadzeniu postępowania dotyczącego budowy budynku mieszkalnego w zabudowie rodzinnej bliźniaczej z garażem, zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej z garażem w bryle budynku na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. C. w W. oraz udzielił W. Spółka Jawna (dalej: inwestor) pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wyżej opisanego i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w budynku, zgodnie z dyspozycją art. 55 ust. 1 pkt 2 P.b. Powyższa decyzja zapadła w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego z uwagi na realizację ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. PINB decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. C. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 2252/11, po rozpatrzeniu skargi T. K. (dalej: skarżąca, strona), uchylił zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie II OSK 2176/12 oddalił skargę kasacyjną inwestora. W następstwie ww. wyroków, WINB, po ponownym rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję PINB nr [...] z [...] maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji, w 2014 r. nastąpiła zmiana w zakresie podmiotowego aspektu sprawy, bowiem właścicielami przedmiotowego obiektu stali się M. K. i M. K. (dalej: uczestnicy postępowania). Następnie PINB decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. ponownie zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego przy ul. C. w W. i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W dniu [...] czerwca 2016 r. WINB decyzją nr [...] uchylił w całości decyzję PINB nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. stwierdzając, że organ powiatowy przed zajęciem stanowiska w zakresie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego winien był doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej przez PINB w dniu [...] lutego 2012 r., która pozostaje w ścisłym związku z usuniętą z obrotu prawnego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Dopiero po tym będzie mógł przystąpić do zajęcia ponownego stanowiska pod kątem, czy są podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W związku z powyższym, PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.), wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej z garażem w bryle budynku na działce ewid. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. C. w W. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], PINB na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 55 ust. 2 P.b., uchylił w całości wyżej opisaną decyzję własną nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 55 ust. 2 P.b. i odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej z garażem w bryle budynku na działce ewid. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. C w W., w związku z wnioskiem złożonym w organie I instancji w dniu [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że warunkiem weryfikacji decyzji wskutek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest ustalenie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy treścią decyzji innego organu lub orzeczenia sądu a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji późniejszej, czyli stwierdzenie, że wcześniejsze orzeczenie innego organu lub sądu stanowiło konieczną przesłankę wydania decyzji pochodnej. Nie budzi wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie i decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego są decyzjami od siebie zależnymi. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładającej jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, a także uwzględniając wskazania WINB, zawarte w decyzji nr [...], zasadnym jest uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. C. w W. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli uczestnicy postępowania, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji po upływie pięcioletniego okresu od dnia doręczenia decyzji nr [...] r. z dnia [...] lutego 2012 r. Wskazali, że decyzja ta została doręczona inwestorowi (tj. ich poprzednikom) i stała się ostateczna w dniu [...] marca 2012 r. Organ posiada w aktach sprawy dowód w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru, który jednoznacznie wskazuje na datę doręczenia przedmiotowej decyzji, a tym samym na datę upływu terminu prekluzyjnego na możliwość uchylenia i zmiany rozstrzygnięcia w zakresie funkcjonującej w obrocie decyzji ostatecznej. Uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. WINB, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując sprawę w trybie wznowieniowym organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy zostały spełnione przesłanki wznowieniowe, a następnie czy zostanie zachowany termin, o którym mowa w art. 146 k.p.a. Upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, jego biegu nie przerywa żadna czynność procesowa, wznowienie postępowania, ani wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. WINB ustalił, że organ I instancji wprawdzie zbadał przesłankę przemawiającą za wznowieniem postępowania, jednak nie sprawdził, czy został zachowany 5-letni termin dla wznowienia postępowania, a ustalenia te są istotne dla niniejszej sprawy. PINB przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien sprawdzić, czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Od tego bowiem będzie zależeć forma końcowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części oraz wskazane wyżej uchybienia skutkować muszą uchyleniem objętej odwołaniem decyzji PINB nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając ponownego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w ujęciu historycznym, nie formułując konkretnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Okoliczność przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wymaga najpierw wykazania, że decyzja, którą zamierza się uchylić, pozostaje w pewnym związku z określonym, innym rozstrzygnięciem. Więź ta polega na tym, że treść konkretnej decyzji zależy od innej decyzji lub innego orzeczenia, bez których nie mogłaby być wydana. Ujęta w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podstawa do wznowienia postępowania zachodzi zatem wtedy, gdy mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedno rozstrzygnięcie stanowi podstawę do wydania innego. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, bowiem decyzja PINB z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku jest konsekwencją wcześniejszej decyzji tego samego organu z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego decyzją WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. Powstała zatem sytuacja, w której w obrocie prawnym istniała decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie, mimo braku wcześniejszej, wymaganej prawem, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Niewątpliwie dla zachowania wszelkich procedur dotyczących wznowienia postępowania konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego sprawdzającego wystąpienie zarówno przesłanek pozytywnych, jak i negatywnych, o których mowa w art. 145-151 k.p.a. Z decyzji organu I instancji wynika, że PINB prawidłowo ustalił zależność wzajemną decyzji PINB z dnia [...] lutego 2012 r. i z dnia [...] maja 2010 r. Jednak brak jest ustaleń co do przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 k.p.a., z którego wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych (...) w art. 145 § 1 pkt 3-8 (...) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Upływ tych terminów nie ogranicza wprawdzie dopuszczalności samego wznowienia postępowania, lecz ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty, a więc w trybie art. 151 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 61/11, publ. Lex nr 785868). Termin pięcioletni, określony w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 marca 2013 r., II SA/Gl 1132/12, publ. Lex nr 1299513). W przypadku natomiast, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić kontrolowaną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kontrolując decyzję kasatoryjną Sąd ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz bez naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym WINB nie przekroczył uprawnień z art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji naruszył przepis art. 146 § 1 k.p.a., a więc nie sprawdził wszystkich przesłanek niezbędnych w procesie wznowienia postępowania. Wprawdzie ustalił istnienie podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jednak nie sprawdził terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a., który ma bezpośrednie przełożenie na treść rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zapadłego w postępowaniu wznowieniowym (art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.). W postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ I instancji nie została wykazana okoliczność doręczenia decyzji ostatecznej (komu i kiedy), będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, a faktu takiego się nie domniemywa. Samo postanowienie o wznowieniu postępowania nie przerywa biegu terminu 5-letniego, o którym mowa w art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1521/11, publ. Lex nr 1367311). Wyjaśnienie powyższych okoliczności winno mieć miejsce przed organem I instancji, aby strony miały zachowane praw wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona kasatoryjna decyzja WINB jest zasadna, a skarga strony nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.