VII SA/Wa 1563/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 maja 2022 r. znak KOC/2372/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z 17 maja 2022 r., znak: KOC/2372/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając m.in. na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 713 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J.S. – utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 6 grudnia 2021 r. nr 41/2021 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...], położonej w obrębie [...] przy ul. T. w W. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Wnioskiem z 14 grudnia 2020 r., uzupełnionym podaniem z 13 stycznia 2021 r. J.S. (dalej: "inwestor" lub "skarżący") wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia budowlanego. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (dalej: "organ I instancji") decyzją z 6 grudnia 2021 r. nr 41/2021 wydaną na skutek rozpatrzenia wniosku inwestora - odmówił ustalenia warunków wyżej opisanej zabudowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), wymienia, jakie warunki muszą być łącznie spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu I instancji, pkt 4 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie został spełniony, gdyż wnioskowany teren posiada zapis w ewidencji gruntów - użytek mieszany: las LsV i grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych Lzr-RV - a więc wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne oraz nie posiada zgody uzyskanej przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Nr 13 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 maja 1980 r., który stracił ważność 31 grudnia 2003 r. (dalej: "Plan miejscowy z 1980 r.") działka położona była na obszarze oznaczonym symbolem RL (zwarte zespoły leśne). Z zapisu ww. Planu wynika, że teren ten nie był przeznaczony pod zabudowę, więc nie był objęty wówczas zgodą właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolnicze. W ocenie organu I instancji, nie został również spełniony warunek z pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ naruszono przepisy odrębne - art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326, dalej: "u.o.g.r.l."). Decyzja nie była uzgadniana z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., gdyż przepis art. 60 ust. 1 ustawy dotyczy decyzji ustalającej warunki zabudowy czyli takiej, na podstawie której może się zmienić zagospodarowanie terenu. Organ nie ma możliwości wydania wskazanej decyzji, jeśli chociażby część działki, na której planowana jest inwestycja wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczasowy sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza jedynie, że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z określonymi parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nieleśne. W związku z tym organ I instancji uznał, że planowane zamierzenie nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., wobec czego decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana. Odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł J.S.. Rozpoznając odwołanie Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z 17 maja 2022 r. utrzymało w mocy odmowne rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 6 grudnia 2021 r. nr 41/2021. Organ odwoławczy przypomniał, że obowiązujące przepisy u.p.z.p. wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Dlatego też, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), tj. 1 stycznia 1995 r. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że powyższy przepisy u.p.z.p. koresponduje z uregulowaniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy tej ustawy stanowią przepisy odrębne, o których mowa wart. 61 ust. 5 u.p.z.p. Podstawowym zadaniem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ograniczenie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 u.o.g.r.l). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I-III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w - miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 u.o.g.r.l.). Zatem niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego bądź leśnego. Kolegium podkreśliło, że jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] jest gruntem stanowiącym las oraz grunty zadrzewione, oznaczone w ewidencji gruntów symbolem - LsV i Lzr-RV. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w niech stwierdzone. Przedmiotowa działka nie była objęta zgodą na wyłączenie jej z przeznaczenia na cele nieleśne (o której mowa wart. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Także według Planu miejscowego z 1980 r. nieruchomość ta znajdowała się na terenie oznaczonym RL (zwarte zespoły leśne) - tereny objęte trwałą gospodarką leśną, wyłączone z nowego zainwestowania typu miejskiego. Organ odwoławczy wskazał poza tym, że regulacja zawarta w art. 63 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przedłużyła ważność zgód na odrolnienie i odleśnienie gruntów, wprowadzając tym samym odstępstwo od reguły, że zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele mogą nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium ponownie wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy organ jest związany treścią wniosku. W niniejszej sprawie wniosek obejmował działkę stanowiącą grunt leśny. W związku z tym nie jest możliwe, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie warunków zabudowy zarówno do całości przedmiotowej działki, jak i do jej części, gdyż również w przypadku części przedmiotowej działki wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się J.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji: I. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy pomimo istnienia ku temu przesłanek, 2. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i powołanie się wyłącznie na dane katastralne bez wnikliwego rozpoznania sprawy i poczynienia ustaleń faktycznych, co do kwalifikacji terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, 3. art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1275 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na danych z ewidencji gruntów, jednak bez analizy stanu faktycznego, a tym samym błędną kwalifikację gruntu w obrębie nieruchomości, II. naruszenie przepisów postępowania: 4. art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uargumentowania stanowiska Kolegium w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy przy powołaniu się na treść przepisów prawa materialnego, a także nieuzasadnione i zupełnie pominięte odmienne traktowanie podmiotów, ujawniające się w odmowie ustalenia warunków zabudowy pomimo występowania w bliskim sąsiedztwie nie tylko już wydanych decyzji tego rodzaju, lecz również istniejącej zabudowy, Z uwagi na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro definicyjnie ustawa nie przewiduje ograniczenia dla pojęcia "działki" i zawężenia go wyłącznie do "działki budowlanej", to nadmiernym i nieuzasadnionym jest wymaganie, aby warunki zabudowy obejmowały jedynie granice działki ewidencyjnej i to wedle tych samych parametrów dla całej tej jednostki ewidencyjnej gruntu. Ostatecznie decyzja określa sposób zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy, a więc jej zakres normatywny nie wyklucza zmiany sposobu zagospodarowania terenu jedynie wskazanej części z terenu, który nie jest jednocześnie działką budowlaną. Taki jest sens regulacyjny i racjonalna, systemowa wykładnia przepisów u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem wydawana w miejsce miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to ona decyduje o sposobie zagospodarowania danego terenu, czyli nie tyle określonej ewidencyjnie i wedle przeznaczenia działki, a obszaru, niezależnie nawet od tytułu prawnego do nieruchomości, jakim powinien legitymować się inwestor. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia inwestora do niczego konkretnego, a stanowi jedynie normatywny zamiennik miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi pierwszy krok na drodze do zrealizowania inwestycji budowlanej. Z tego powodu niedorzecznym jest wymaganie, aby już na etapie warunków zabudowy określony obszar użytkowany był zgodnie z ostateczną treścią dopiero mającej być wydanej decyzji o warunkach zabudowy. To dopiero właśnie decyzja o warunkach zabudowy stanowi dozwolenie do zmiany sposobu tego użytkowania. Zdaniem skarżącego, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla "terenu" stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy. Skarżący podkreślił, że organ miał i ma pełną świadomość chęci utrzymania aktualnego charakteru zieleni nieruchomości oraz wpisania zabudowy w tę zieleń. Niezwykle istotnym jest, aby planowana zabudowa nie zmieniała zupełnie charakteru działki, gdyż jej atutem jest właśnie pozostawanie wśród zieleni. Nie wyklucza to jednak braku możliwości zamieszkania nieruchomości. Jeżeli istniejąca zieleń nie miałaby wartości w pierwszej kolejności skarżący dokonałby jej trzebieży, usunął krzewy i dozwolone gatunki drzew. Ostatecznie pozbawiłby nieruchomości w ogóle zieleni i dopiero później przystąpił - niewątpliwie w świetle prawa i prawidłowo proceduralnie - do zmian w ewidencji i wydania decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji urząd byłby zmuszony do natychmiastowego wydania warunków zabudowy o parametrach uwzględniających zieleń w niewielkim stopniu i w efekcie pozbawiłby mieszkańców znacznej części przestrzeni zieleni, które mogłyby zostać zachowane zgodnie z wyraźną jego wolą. Żądane rozwiązanie jest zdecydowanie korzystne dla każdego i jednocześnie prowadzi do najmniejszej możliwej ingerencji w obszar. Skarżący wyjaśnił, że część okolicznych terenów przedmiotowej nieruchomości jeszcze w latach 80-tych XX w była wykorzystywana w celach rolniczych i w ogóle nie była zadrzewiona. Pomimo, że sama nieruchomość jest zadrzewiona i nie nosi już wyraźnych śladów odmiennego użytkowania należy również spojrzeć na podział ewidencyjny działek okolicznych i całego terenu na południe od tego fragmentu ul. T.. Działki przygotowane są podziałowo do inwestycji, a cały teren nosi znamiona przyszłej ekstensywnej zabudowy. To, że powyższe jest możliwe świadczy już istniejąca zabudowa bezpośrednio przez ul. T. - dom jednorodzinny wolnostojący (ul. T. [...], działka nr ewid. [...]) oraz wydanie warunków zabudowy dla działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, tj. działki [...] (decyzja nr [...] z [...] października 2015 r.) i [...] (decyzja nr [...] z [...] września 2012 r). Na obszarze w bliskim sąsiedztwie nieruchomości istnieje zabudowa starsza i nowa, jak też wydane zostały warunki zabudowy dla takich samych zamierzeń budowlanych, tj. budynków wolnostojących jednorodzinnych. Zdaniem skarżącego, taka rozbieżność przy ocenie tego samego stanu faktycznego, bez pogłębionych i szczegółowych ustaleń oraz wyczerpujących, a także przekonujących motywów musi być uznana za działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Skarżący zaznaczył ponadto, że wielokrotnie nadmieniał, iż kluczowe dla niego jest, aby pozostawić leśny charakter nieruchomości z możliwością jej zabudowy budynkiem jednorodzinnym, który w niewielkim stopniu zaingeruje w naturalny charakter nieruchomości. Brak jest podstaw, aby decyzja o warunkach zabudowy nie wskazywała na konieczność pozostawienia niezmiennym zagospodarowania terenu na danym obszarze. Ponieważ art. 20 ust. 3a prawa geodezyjnego i kartograficznego nakazuje uwzględniać rozwiązania wynikające z ustawy o lasach, zatem punktem wyjścia jest plan urządzenia lasu, który zawiera zestawienie powierzchni lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia. Podstawy potwierdzenia, że konkretny grunt jest lasem, zostały ustalone w art. 19: plan urządzenia lasu, uproszczony plan urządzenia lasu, decyzja wyznaczająca zadania z zakresu gospodarki leśnej. Dopiero po takim potwierdzeniu wystąpią podstawy do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na przekwalifikowaniu konkretnego gruntu na potrzeby ewidencji gruntów lub wydania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie działki gruntu są podzielone w taki sposób, że widoczna jest nawet przyszła struktura zabudowy - jest podział na działki ewidencyjne wraz z drogami dojazdowymi. Całość podziałów nieruchomości wskazuje na brak jakiegokolwiek użytkowania tego terenu do produkcji leśnej. Mają one charakter użytkowy - mieszkaniowy, co zakłada brak aktywnej produkcji leśnej na danym obszarze, a jest tak z pewnością w przypadku nieruchomości inwestora. Skarżący uważa, że grunt może być przeznaczony do produkcji leśnej co do zasady tylko miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale gdy dany teren nie jest takim planem objęty - decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero potem jest miejsce na plan urządzenia lasu (lub uproszczony plan urządzenia lasu) lub decyzję wyznaczającą zadania z zakresu gospodarki leśnej. W ocenie skarżącego, jeżeli organy w przedmiotowej sprawie opierają swoje rozstrzygnięcie na braku zmiany przeznaczenia gruntu na cel nieleśny i odmawiają tym samym ustalenia warunków zabudowy to de facto nie tylko nie działają wedle przepisów prawa, ale też odmawiają skarżącemu ustalenia jego praw w ogóle. W skardze podkreślono, że nie jest przeszkodą, aby organy wskazały konieczność zachowania niezmienionego zagospodarowania terenu nawet w 80% powierzchni działki, gdyż celem skarżącego jest posadowienie jedynie niewielkich rozmiarów budynku jednorodzinnego, przy zachowaniu naturalnego charakteru okolicy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organ odwoławczy W pierwszej kolejności należy podkreślić, że u podstaw negatywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy legło stwierdzenie przez organy orzekające, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ teren objęty wnioskiem wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Gruntami leśnymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, są grunty: pkt 1 - określone jako lasy w przepisach o lasach; pkt 2 - zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; pkt 3 - pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Stosownie zaś do art. 7 przywołanej ustawy - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Według art. 7 ust. 2 ww. ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (pkt 2), pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (pkt 5). Lasem - w świetle art. 3 ustawy o lasach - jest natomiast grunt: pkt 1 o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; pkt 2 - związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Mając na uwadze zarzuty i argumentację na ich poparcie zaprezentowane w skardze, Sąd uznał, że wyjaśnienia wymaga znaczenie pojęć, którymi ustawodawca posługuje się w znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisach prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że wykładni art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie powinno się dokonywać w oderwaniu od treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren" nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Tutejszemu Sądowi wiadomym jest, że ww. pojęcie "terenu" jest nierzadko odmiennie pojmowane w literaturze oraz orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, co skutkuje pewną rozbieżnością poglądów w kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej gruntu. Tym niemniej, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których stwierdza się, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (por. m.in. wyroki NSA z: 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11; 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; 19 września 2019 r., II OSK 2561/17). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana. Wynika to z treści art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA: z dnia 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21 oraz z dnia 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: "CBOSA"). W orzecznictwie wskazuje się również na znaczenie terminu "działki gruntu", zdefiniowanej w art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n."), a także "działki ewidencyjnej", którym to pojęciem posługują się przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 725, z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390). To bowiem na mocy art. 2 pkt 8 i art. 21 ww. ustawy, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, jak również gospodarki nieruchomościami. Tym samym, istotne znaczenie dla sprawy należy przypisać § 7 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stanowiącemu że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. Przywołane definicje łączy ciągłość gruntu, jako części powierzchni ziemskiej, oraz jednorodność prawna pod względem podmiotowym. Pojęcie nieruchomości nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej, jako najmniejszej jednostki powierzchniowej podziału kraju dla celów ewidencji. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy powinien być zatem realizowany z wykorzystaniem danych, dotyczących działek ewidencyjnych, uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1442/16, CBOSA). Jak już wyjaśniono, decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji, na tym etapie nie rozstrzyga się np. która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze czy nieleśne (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2561/17, CBOSA). Z art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 54 pkt 3, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest zatem uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 260/18, CBOSA). Dlatego też, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.o.p.z.p., aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, ażeby teren całej działki inwestycyjnej nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.), tj. 1 stycznia 1995 r. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała nie tylko art. 61 ust. 1 pkt 4, ale również pkt 5 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że planowana przez skarżącego inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ma zostać zrealizowana na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], przy ul. T. w W. Z danych zamieszczonych w ewidencji gruntów - aktualnej na dzień złożenia wniosku przez inwestora (k. 28 akt administracyjnych) - wynika, że ww. działka posiada mieszaną klasyfikację pod względem użytków: 0,1569 ha to lasy (LsV), zaś pozostałą jej część stanowią grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych - Lzr-RV (0,0431 ha). Teren oznaczony symbolem LsV występujący na rzeczonej działce niewątpliwie stanowi cześć kompleksu leśnego, którego powierzchnia zdecydowanie przekracza 0,1000 ha. Ponadto z poczynionych przez organy obu instancji ustaleń wynika, że zgodnie z Planem miejscowym z 1980 r., który stracił ważność 31 grudnia 2003 r., działka inwestycyjna położona była na obszarze oznaczonym symbolem RL (zwarte tereny leśne). Brak było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uzyskanej przy sporządzaniu tego Planu miejscowego. Podkreślić nadto trzeba, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 wyrażony został pogląd, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W realiach tej sprawy, organy ustaliły, że właściwy organ nie wydawał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, znajdujących się na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym na cele nieleśne. Skoro takie grunty zostały objęte wnioskiem inwestora, to nie będzie możliwe ustalenie warunków zabudowy. NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2045/10, CBOSA) stwierdził, że przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. jednoznacznie dookreśla, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odlesieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego. Oznacza to, że dla części obszaru objętego wnioskiem inwestora, stanowiącego grunty leśne, niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przeznaczenie ich na cele nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają za wadliwością twierdzeń skarżącego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może w każdym przypadku odnosić się również do części działki. Jak wyjaśniono, tego rodzaju działanie jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo, np. gdy część nieruchomości inwestora objęta jest postanowieniami planu miejscowego, a inwestor ubiega się o warunki zabudowy dla pozostałej jej części. W rozpoznawanej sprawie nie tylko nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją, ale jak wynika z treści wniosku skarżącego, żądaniem inwestora co do ustalenia warunków zabudowy objęta została cała działka nr ewid. [...] z obrębu [...], przy ul. T. w W. o mieszanej klasyfikacji gruntów, tj.: LsV oraz Lzr-RV. Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że załączona przez inwestora do złożonego wniosku koncepcja planowanego zamierzenia (k. 8 i 9 akt administracyjnych) przewiduje zagospodarowanie, w tym zabudowę, także tej części działki, na której znajdują się grunty leśne - LsV (zob. też k. 99 akt administracyjnych). Tym samym, zakres zamierzenia inwestycyjnego obejmuje całość działki ewidencyjnej nr [...] i to cała powierzchnia tej działki, a nie tylko jej "wyodrębniona "część", jak chciałby tego inwestor, musiała być uznana za "teren" objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Rację mają natomiast organy wskazując, że to wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyznacza przedmiotowe ramy postępowania w sprawie tej decyzji. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku, a jeżeli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (art. 43 u.p.z.p.). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2017 r., II OSK 696/16; z 9 maja 2017 r. II OSK 951/16, CBOSA). Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że inwestycja w kształcie objętym wnioskiem skarżącego wymaga uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a takiej zgody nie wydano. To oznacza, że w sprawie nie zostały łącznie spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a organy prawidłowo wydały decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Nie zasługuje na aprobatę zarzut skargi, w którym podnoszone jest naruszenie art. 8 i 11 k.p.a., mające przejawiać się – w ocenie skarżącego – w nierównym traktowaniu podmiotów, a to wobec ustalenia warunków zabudowy dla sąsiednich nieruchomości oraz faktu istnienia zabudowy na pobliskich działkach. W tym względzie wypada wyjaśnić, że z akt sprawy nie wynika, i okoliczności tej nie wykazał również skarżący, ażeby dla wspomnianych nieruchomości zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy znajdowały się na nich grunty leśne, nie objęte zgodą na zmianę przeznaczenia. Sąd kontroluje natomiast postępowanie organów w realiach konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej i bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego do ustalonych okoliczności faktycznych. W przedmiotowym przypadku, klasyfikacja gruntów znajdujących się na działce inwestora nie jest zbieżna z wnioskiem inwestora. Wbrew zarzutom skarżącego, decydującego znaczenia dla uznania gruntu za las nie ma spełnienie kryterium przyrodniczego, lecz kryterium przeznaczenia, co wprost wynika z przyjęcia przez prawodawcę, iż lasem jest zarówno grunt pokryty roślinnością leśną, jak i przejściowo jej pozbawiony, jeżeli jest przeznaczony do produkcji leśnej. O kwalifikacji prawnej gruntu nie rozstrzyga rodzaj znajdującej się na nim roślinności (czy nawet jej brak), ale przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1386/20, LEX/el. Nr 3116998). Jednocześnie wymaga zauważenia, że zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Stosownie zaś do treści art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. To te przepisy wyznaczają wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy pojęciem lasu w ewidencji gruntów i budynków a lasem w ustawie o lasach (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 28/21, LEX/el. 3349204). Kierując się powyższym uznać przyjdzie, że skoro działka ewidencyjna (lub jej część) jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalania warunków zabudowy kwestia wielkości zalesienia tego terenu. Dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1811/16, CBOSA). W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie może również zgodzić się z argumentacją skargi, jakoby ustalenie warunków zabudowy dla gruntów leśnych miało zapewnić lepszą ich ochronę. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. ochrona takich gruntów polega bowiem w szczególności na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów. Inwestor nie wykazał, aby działanie w postaci pozbawienia części działki charakteru podlegającego ochronie (działanie inwestycyjne) było w istocie realizacją ww. zadań ochronnych, a nie przedsięwzięciem zgoła przeciwnym. To inwestor zdaje się zmierzać do faktycznej zmiany przeznaczenia gruntu, która może być oceniona jako niekorzystna dla celów ochrony gruntów leśnych. Reasumując Sąd stwierdził, że organy podjęły wymagane czynności zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i zastosowały do niego właściwe normy prawa materialnego. Ustaliły w szczególności, że działka, na której planowana była inwestycja, stanowi w części grunt leśny. Ustaliły ponadto, że brak jest jakiegokolwiek dowodu, że teren ten został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pośrednio również art. 7 u.o.g.r.l. oraz art. 3 ustawy o lasach należało ocenić jako niezasadne. Sąd z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.