VII SA/Wa 150/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H.P. i A.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.), odmówił H. P. i A. P. (dalej: "skarżący") wszczęcia na ich wniosek postępowania w sprawie nadbudowy budynku usytuowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w L., w m. L., gmina [...]. Jak wynika z uzasadnienia ww. postanowienia PINB [...] prowadził postępowanie administracyjne w odniesieniu do zabudowy na działce nr ew. [...], w którym wydał postanowienie z [...] stycznia 2012 r., nr [...] o nałożeniu na inwestorów opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 71a ustawy prawo budowlane. Ww. postanowienie PINB zakończyło postępowanie administracyjne dot. budynków na działce, wobec których Wójt Gminy [...] wydał wcześniej decyzję z [...] grudnia 1994 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie. PINB wskazał, że w ww. postępowaniu skarżący nie zostali uznani za strony postępowania i podniósł, że ustalenia dotyczące kręgu stron nie uległy zmianie i pozostały zgodne z ustaleniami poprzednimi. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako [...]WINB, organ odwoławczy) postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie PINB w mocy. Uznając zasadność orzeczenia organu I instancji wskazał, że z art. 61a k.p.a. wynika obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest bowiem tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia początkowy etap, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Przepis zawiera trzy samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, wśród których jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną zgodnie z art. 28 k.p.a., a więc nie legitymuje się interesem prawnym. Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ podkreślił, że źródłem interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę jego praw i obowiązków. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...]WINB wskazał, że skarżący są właścicielami działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości L., gmina [...]. Organ odwoławczy podniósł, że z analizy mapy wydrukowanej z Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy wynika, że ww. działka nie jest usytuowana bezpośrednio przy granicy działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej jw., lecz jest od niej oddzielona ulicą [...] (odległość od granicy działki nr [...] do granicy działki nr [...] w linii prostej wynosi ponad 10,00 m - odczyt ze skali; najbliższa zabudowa znajdująca się na przedmiotowej działce oddalona jest o kolejne ± 5,00 m - odczyt ze skali). Dalej zaznaczył, że skarżący w żaden sposób nie wykazali, aby sporna realizacja wprowadzała ograniczenia bądź utrudnienia w zagospodarowaniu, korzystaniu czy też w dysponowaniu należącej do skarżących nieruchomości. [...]WINB podkreślił, że przedmiotem wniosku skarżących z 13 grudnia 2019 r. była m.in. kwestia dotycząca "nadbudowy budynku na nieruchomości położonej na dz. nr [...], przy ul. [...] w L., miejscowość L., gmina [...]". Wskazał, że powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na rozstrzygnięcie organu powiatowego nr [...], a także decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] oraz w konsekwencji zasadę res iudicata nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że PINB w sentencji postanowienia z [...] lipca 2020 r. nr [...] nie wykroczył poza żądanie H. P. i A. P.. Dodatkowo [...]WINB wyjaśnił, że jak wynika z zażalenia skarżących negatywny wpływ na nieruchomość skarżących związany jest z okolicznością prowadzenia w budynku zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...] działalności gospodarczej, która jest wynikiem zmiany sposobu jego użytkowania przejawiającej się m.in. w emisji spalin z naprawianych motorów, hałasie związanym z pracującymi urządzeniami oraz wzmożonym ruchu pojazdów. Organ odwoławczy podkreślił, że ww. kwestia nie stanowi przedmiotu zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że postanowienie z [...] lipca 2020 r., nr [...] swoim zakresem obejmuje wyłącznie tą część wniosku skarżących z 13 grudnia 2019 r., która dotyczy nadbudowy opisanego wyżej budynku, nie zaś zmiany sposobu jego użytkowania. W tym zakresie tj. "nadbudowy" wniosek z 13 grudnia 2019 r. wskazuje jedynie na podniesienie ściany frontowej czego efektem "jest zwiększenie nachylenia dachu (...) budynku w kierunku nieruchomości sąsiedniej", co jednak z uwagi na znaczną odległość nieruchomości skarżących nie może mieć wpływu na ich działkę ani znajdujące się na niej obiekty. Reasumując organ odwoławczy zaznaczył, że wszelkie kwestie związane ze skutkami działań właścicieli sąsiednich nieruchomości, które są odczuwalne w sposób bezpośredni czy też pośredni przez skarżących (tzw. immisje) znajdują się poza właściwością organów nadzoru budowlanego i w tym zakresie właściwe są sądy powszechne. Dalej [...]WINB podkreślił, że również poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego są trudności wynikające ze "wzmożonego ruchu pojazdów". [...]WINB zaznaczył, że samo subiektywne przekonanie skarżących, że posiadają interes prawny nie jest wystarczające dla uznania ich za stronę postępowania. Jak dalej stwierdził organ odwoławczy sam fakt zawiadomienia skarżących o czynnościach prowadzonych w innej sprawie związanej z obiektem położonym na działce o nr ewid. [...], przy ul. [...] w L., w miejscowości L. tj. warsztatem samochodowym nie może automatycznie przemawiać za istnieniem po ich stronie interesu prawnego. W związku z powyższym [...]WINB uznał za zasadne utrzymanie w mocy postanowienia PINB z [...] lipca 2020 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli H. P. i A. P., kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie przysługującego im prawa do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 11 oraz art. 28 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie ustalenia, czy wnioskodawcom przysługuje interes prawny w zakresie wszczęcia oraz uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia samowoli budowlanej i wszczęcia postępowania legalizacyjnego w zakresie obiektów budowlanych na dz. nr [...], przy ul. [...] i wykluczenie a priori istnienia tego interesu poprzez stwierdzenie, iż nieruchomości przy ul. [...] oraz przy ul. [...] położone są po przeciwnych stronach ulicy, gdy tymczasem organowi z urzędu powinny być znane okoliczności o bezpośrednim oddziaływaniu nieruchomości przy ul. [...], w tym oddziaływaniu istniejącego na nieruchomości sklepie i warsztacie z motorami na nieruchomość wnioskodawców, ponieważ wnioskodawcy kierowali już w tym zakresie korespondencję oraz stosowne wnioski do organu; 2) art. 8 § 2 k.p.a. oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na stwierdzeniu po stronie skarżących braku interesu prawnego w niniejszej sprawie pomimo, iż w sprawach o analogicznym stanie prawnym oraz faktycznym dotyczącym wniosku złożonego przez skarżących w przedmiocie samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. [...] organ pierwszej instancji wszczął postępowanie oraz prowadził czynności dowodowe w postępowaniu prowadzonym w 2019 r. pod nr [...] oraz wcześniej w postępowaniu prowadzonym w 2014 r., pod nr [...]; 3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) polegające na zaniechaniu badania istnienia interesu prawnego po stronie skarżących w zakresie ich prawa do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym nieruchomości bezpośrednio oddziałowującej na nieruchomość należącą do skarżących; 4) art. 61 § 1 k.p.a. polegające na braku zastosowania przedmiotowego przepisu i nie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania mimo złożenia przez wnioskodawców wniosków dowodowych, w tym w postaci fotografii i wydruku z bazy CEIDG i konieczności podjęcia w związku z tym czynności mających na celu weryfikację, czy doszło do przeprowadzenia robót budowlanych w ramach samowoli budowlanej, a także jednoznacznego stwierdzenia przez organ, iż roboty budowlane w związku z nadbudową budynku wykonane już po zakończeniu postępowania legalizacyjnego w 2012 r., zostały przeprowadzone w warunkach samowoli budowlanej; 5) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm. - dalej jako p.b.) poprzez brak zastosowania przywołanego przepisu w przedmiocie określenia czy wnioskodawcom przysługuje interes prawny w zakresie wszczęcia i uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym usunięcia skutków prawnych samowoli budowlanej, gdy tymczasem zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądowo- administracyjną materialnoprawny udział w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej mają właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione prawem budowlanym w procesie budowlanym z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.; 6) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez brak zastosowania przedmiotowego przepisu i braku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku "przekształconego" z budynku gospodarczego na warsztat i sklep z motorami, gdy tymczasem organ jednoznacznie ustalił, iż postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej przeprowadzone w 2012 r. dotyczyło zakładu mechaniki, co do którego Wójt Gminy [...] wydał pozwolenie na użytkowanie w dniu [...] grudnia 1994 r., nr [...], natomiast dla pozostałych robót budowlanych, których fakt dokonania został potwierdzony materiałem zdjęciowym, nie prowadzono postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, dodatkowo wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko przedstawili prezentowane stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów oraz przytoczyli stan faktyczny sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] odmawiające skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie nadbudowy budynku usytuowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w L., gmina [...]. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Ponadto wskazania wymaga, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Na gruncie przedmiotowej sprawy, organ I instancji wskazał (co nie jest sporne i nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego), że skarżący są właścicielami działki położonej po przeciwnej stronie ulicy [...], tj. działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości L., gmina [...]. Jak wskazał organ odwoławczy odległość od granicy działki nr [...] do granicy działki nr [...] w linii prostej wynosi ponad 10,00 m. Przede wszystkim organ I instancji podkreślił, że przeszkodą prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie jest to, że w stosunku do zabudowy działki nr ew. [...], PINB [...] prowadził już postepowanie administracyjne, w następstwie którego postanowieniem z [...] stycznia 2012 r., nr [...], nałożono na inwestorów opłatę legalizacyjna na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy pomimo uznania innej okoliczności za przeszkodę we wszczęciu tego postępowania (przeszkoda podmiotowa) uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada ono prawu. Powyższe stanowisko Sąd podziela. Podkreślić należy, że zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania jak i na etapie postępowania zażaleniowego skarżący nie wskazali skutecznie na przepis prawa materialnego z którego interes prawny wywodzą. Kwestie związane ze skutkami działań właścicieli sąsiednich nieruchomości, które są odczuwalne w sposób bezpośredni czy też pośredni przez skarżących (tzw. immisje) znajdują się bowiem poza właściwością organów nadzoru budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zarzucić organom orzekającym naruszenia przepisów procesowych. Stwierdzić bowiem należy, iż wobec słuszności zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 61a § 1 k.p.a., organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. W konsekwencji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - art. 119 pkt 3 p.p.s.a.