VII SA/Wa 1491/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A.M. i D.M od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A.M. i D.M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T R od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., którą odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości obejmującej działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania w/w działek, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2019 r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy [...], jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] T R zwrócił się o wyjaśnienie podziału kompetencyjnego pomiędzy ww. organami dotyczącego egzekwowania zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykorzystywania działki przy ul. [...]. W piśmie z dnia 14 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Organ uzasadnił swoje stanowisko tym, że wykorzystanie istniejącego placu z kostki brukowej na cele związane z funkcjonowaniem firmy transportowej nie wiązało się z wykonaniem jakichkolwiek robót budowlanych. Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. T R wskazał, że do dnia jego złożenia nie uzyskał odpowiedzi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na jego wniosek z dnia 2 grudnia 2019 r. Przedłożył stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2019 r. oraz kopię pisma Starosty [...] informującego, że Starosta nie udzielał pozwolenia dla D M na budowę parkingu dla samochodów ciężarowych na działkach zlokalizowanych przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia 4 marca 2020 r, Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego parkingu na nieruchomości przy ul. [...] z uwagi na fakt, iż parking na przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł T R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. - uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia wskazało, że odmowa wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych może mieć miejsce jedynie w przypadkach oczywistych, gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania jest w świetle przepisów prawa niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze organ I instancji zawiadomieniem z dnia 27 maja 2020 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie "nielegalnego" parkingu na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr działek odpowiednio [...]. W dniu 30 czerwca 2020 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że nieruchomość oznaczona nr [...] położona w [...] przy ul. [...] jest w znacznej części (ok. 90%) utwardzona kostką brukową na podbudowie betonowej i podsypce piaskowej. W momencie oględzin na terenie utwardzonym kostką brukową zaparkowany był jeden zestaw samochodu ciężarowego (ciągnik siodłowy z naczepą) i dwie naczepy - chłodnie oraz sześć samochodów osobowych. Na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek składowy o wym. ok. 3 x 6 m, budynek konstrukcji stalowej obity blachą trapezową oraz kojec dla psa o wym. ok. 1,2 x 2,2 m. Podczas oględzin T R oświadczył, że właściciel nieruchomości nie posiada pozwolenia na parking samochodów ciężarowych. Parking dla samochodów ciężarowych nie jest zgodny z mpzp Miasta i Gminy [...]. Parking jest uciążliwy ze względu na włączone agregaty chłodnicze i ruch samochodów ciężarowych na placu, a ponadto parking jest wykorzystywany przez osoby trzecie. Natomiast D M oświadczył, że utwardzony teren jest placem firmowym i wykonywana są na nim czynności związane z prowadzeniem działalności. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości obejmującej działki nr [...] położonej w [...] przy u. [...] przywrócenia do poprzedniego stanu zagospodarowania ww. działek. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wybudowany parking jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył T R. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało konieczność ustalenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu i skonfrontowania go z aktualnym sposobem jego zagospodarowania; ustalenia sposobu funkcjonowania parkingu, jego cech, stopnia uciążliwości oraz sposobu oddziaływania na środowisko. Kolegium kazało również ustalić, czy utwardzenie terenu i zorganizowanie miejsc parkowania pojazdów nie jest działalnością kontynuowaną, jaka miała miejsce przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości obejmującej działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania w/w działek. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji powołał się na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r. i podał, iż wybudowany parking nie jest sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wskazał na przepisy mpzp z dnia 24 marca 1992 r. i podał, iż przeznaczenie działek było podobne. Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, złożył T R. Odwołujący wskazał, iż uzasadnienie decyzji nie odnosi się w pełni do istniejącego stanu faktycznego. Organ w sposób błędny zinterpretował zapisy planu uznając, iż istnienie parkingu dla samochodów ciężarowych można uznać za dopuszczalne w otoczeniu przeznaczonym przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Istnienie tego parkingu nie służy bowiem podstawowej funkcji terenu, lecz potrzebom właściciela działek [...] oraz [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W dniu 5 maja 2021 r. przeprowadzono ponowne oględziny nieruchomości. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2021 r. organ I instancji zwrócił się do inwestora oraz wnioskodawcy o udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w treści pisma. Odrębnym pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. organ I instancji wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o udzielenie informacji, czy dla działek objętych postępowaniem były wydawane decyzje w zakresie prawa budowlanego oraz ochrony środowiska. W dniu 4 maja 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo T R, w którym udzielił odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 26 kwietnia 2021 r. W dniu 5 maja 2021 r. do akt wpłynęło pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 4 maja 2021 r., w którym wskazano, iż D M decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uzyskał pozwolenie na budowę zjazdu z drogi gminnej na działkach nr ewid. [...] oraz [...]. Starostwo nie wydawało żadnych pozwoleń na budowę parkingu. W dniu 28 maja 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo A i D M, w treści którego podali, iż plac firmowy powstał w 2018 r., teren placu został zniwelowany, wykonana została stabilizacja betonowa, następnie położono kostkę brukową. Został wykonany wjazd i działki zostały ogrodzone. Według aktu notarialnego zakupiony grunt był gruntem budowlanym. Inwestorzy podali, iż prowadzą gospodarstwo rolne oraz działalność gospodarczą - transport drogowy towarów. Biuro firmy znajduje się przy ul. [...], działalność prowadzona jest również na działce nr [...], graniczącej z działką [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości obejmującej działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania w/w działek. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, iż na terenie objętym postępowaniem doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ale zmiana ta nie jest sprzeczna z obowiązującym od 2004 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] dla działek nr [...]. Plan dopuszcza lokalizację dróg dojazdowych, parkingu i garaży niezbędnych dla obsługi znajdujących się na jego obszarze usług. Plan dopuszcza szeroko pojęte usługi, inne niż wymienione literalnie w treści planu. Plan również odwołuje się do uciążliwości związanej z oddziaływaniem na środowisko organowi zaś z urzędu wiadome jest, iż PGW WP oraz WIOŚ w [...] nie wydały decyzji administracyjnych, w których by stwierdzono naruszenia związane ze środowiskiem naturalnym. Nadto w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 27 maja 2021 r. nie stwierdzono mycia pojazdów, silników lub innych maszyn rolniczych. Organ i instancji wskazał, iż przedmiotowa inwestycja nie stanowi usług uciążliwych dla środowiska. Zatem zmiana sposobu zagospodarowania nie jest sprzeczna z postanowieniami mpzp. Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, złożył T R. W treści odwołania ww. podniósł, iż nie domaga się przywrócenia terenu do poprzedniego stanu, tylko domaga się wydania decyzji o likwidacji nielegalnego parkingu lub jego zalegalizowania, jeżeli jest to zgodne z mpzp, a także zobowiązania właściciela do płacenia stosownych podatków. Organ I instancji prowadzi sprawę od 6 lat i nie jest zainteresowany jej rozwiązaniem. Na terenie parkingu są myte samochody i przyczepy, a bywają dni, gdy parkuje tam kilkanaście ciężarówek. Twierdzenie organu, iż parking dla samochodów ciężarowych z chłodniami jest nieuciążliwy, to w ocenie odwołującego kłamstwo. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na braki w postępowaniu dowodowym przed organem I instancji i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A M oraz D M. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 12/22, Sąd odrzucił ten sprzeciw. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] po raz czwarty odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości obejmującej działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania w/w działek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wymienił decyzje wydane w sprawie przez organ I instancji oraz organ odwoławczy. Końcowo podał, iż po ponownym rozpatrzeniu i przeanalizowaniu całości postępowania w przedmiotowej sprawie orzekł jak w sentencji. Odwołanie od tej decyzji złożył T R. W treści odwołania wskazał, iż sprawa nie została wyczerpująco rozpoznana, ponadto sporządzono wybrakowane uzasadnienie. Organ uchyla się od wydania decyzji, zamiast tego rozpatruje chronologię wydawanych rozstrzygnięć w sprawie. Decyzja była wielokrotnie uchyla przez Kolegium. Ponadto odwołujący wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] mieszka na tej samej ulicy, na której znajduje się nielegalny parking. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po raz czwarty uchyliło odmowną decyzję organu I instancji wydaną w tej sprawie. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, iż w myśl art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, 735 ze zm. - dalej k.p.a.) uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., które to naruszenie miało znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się bowiem wyłącznie do opisania niepełnego stanu faktycznego, to jest do podania dat i numerów wydawanych kolejno decyzji przez organ I instancji oraz organ odwoławczy. Decyzja nie zawiera ani uzasadnienia prawnego ani również uzasadnienia faktycznego. Ponadto, po zwrocie akt przez WSA w Warszawie, organ I instancji nie wykonał w sprawie żadnych czynności dowodowych, na które w treści decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. wskazało wprost Kolegium. W szczególności decyzje niekorzystne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Ponadto, skoro zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, to nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ I instancji uwalnia się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy i nie przeprowadza czynności dowodowych, na które we wcześniejszych decyzjach wskazywał organ odwoławczy. Stąd też zaskarżona decyzja została również wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a., które to naruszenie miało znaczenie dla rozpoznania sprawy. Przechodząc do merytorycznej warstwy rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, iż podstawę do wydania decyzji winny stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022, 5033 ze zm.) - dalej u.p.z.p. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art. 59 ust.1 u.p.z.p.). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art 59 ust.2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W art. 59 ust.3 u.p.z.p. wskazano instrumenty służące do zwalczania tzw. samowoli urbanistycznej, za pomocą których wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeciwdziałać samowolnym zmianom zagospodarowania terenu. Kolegium powołało orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się bowiem, że bez względu na to, czy podnoszona w sprawie jako niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego uchwalono taki plan, to takie zdarzenie prawne wymaga oceny w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), i odpowiedniego jeżeli jest to uzasadnione stanem sprawy przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08, z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 1250/15, z dnia 18 lipca 2017 r., II OSK 2882/15). Kolegium wskazało, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można wywnioskować czy zaistniały przesłanki określone w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. W pierwszej kolejności organ administracji winien ponad wszelką wątpliwość ustalić, jaki był poprzedni sposób zagospodarowania terenu, następnie zaś skonfrontować go z aktualnym sposobem zagospodarowania terenu. Dopiero wykazanie wystąpienia różnic między nimi pozwalałoby na zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Ponadto zadaniem organu I instancji jest bezsporne ustalenie, w jakiej dacie miało dojść do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W realiach niniejszej sprawy T R podaje, iż do powstania parkingu miało dość 6/7 lat temu, jednakże okoliczność tą w sposób bezsporny winien ustalić organ I instancji. W sytuacji, gdy okaże się, iż przedmiotowy parking miał powstać w roku 2015 bądź 2016 znaczenia dla sprawy nie będą miały zastosowania przepisy miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, które przestały obowiązywać z mocy prawa (uchwała Miejsko-Gminnej Rady w [...] z dnia [...] marca 1992 r, nr [...]). W orzecznictwie, przyjmuje się, że zmianą zagospodarowania terenu mogą być takie czynności jak: utwardzenie działki (wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., II OSK 1179/11), rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej (ww. wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r. II OSK 1179/11), nagromadzenie hałd ziemi (wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., II OSK 49/14), urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r., II SA/GI 823/16). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], mając na uwadze ww. poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazuje, iż utworzenie parkingu może być traktowane jako zmiana sposobu zagospodarowania terenu, zaś cytowane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajdą zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym sprawy, o ile dokonana zmiana będzie sprzeczna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...] we wcześniej wydawanych w niniejszej sprawie decyzjach odmawiał wydania decyzji nakazującej przywrócenie do poprzedniego stanu zagospodarowania działek o nr [...], położonych w [...] przy ul. [...], z uwagi na brzmienie postanowień obowiązującego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z 2004). W myśl przepisów prawa miejscowego działki objęte postępowaniem znajdują się na terenach oznaczonych w planie symbolem MN. Zgodnie z § 1 planu, 1. Plan obejmuje obszar miasta i gminy w granicach administracyjnych gminy. 2. Przedmiotem ustaleń planu są: 1) podstawowe przeznaczenie terenów o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania oraz linie rozgraniczające te tereny, tj.: a) tereny zabudowy wielorodzinnej z wbudowanymi usługami nieuciążliwymi, oznaczone na rysunkach planu symbolem MW, b) tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej oraz jednorodzinnej z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym, oznaczone na rysunkach planu symbolem MN. W § 5 planu zawarto szczegółowe ustalenia przewidziane dla terenów określonych w planie symbolem MN. I tak: "1.Ustala się tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone na rysunkach planu symbolami MW. 2. Ustala się tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej oraz jednorodzinnej, oznaczone na rysunkach planu symbolami MN. 3. Na terenach, o których mowa w ust. 1 i 2 dopuszcza się m.in.: 1) funkcjonowanie istniejących na wydzielonych działkach oraz wbudowanych w istniejące budynki mieszkalne, szeroko pojętych usług jak: administracja, banki, handel, gastronomia, apteki, gabinety lekarskie, rzemiosło nieuciążliwe, itp. 2) lokalizację nowych obiektów usług nieuciążliwych dla środowiska, łączonych z funkcją mieszkaniową lub jako odrębne obiekty i na odrębnych działkach (...). Na terenach, o których mowa w ust. 2 ponadto dopuszcza się: 1) realizację usług nieuciążliwych wbudowanych w budynki mieszkalne i gospodarcze oraz stanowiących osobne budynki, przy czym powierzchnia ogólna usług, w granicach jednej działki nie powinna przekraczać 30% powierzchni ogólnej mieszkaniowej. W ocenie organu odwoławczego, przepisy obowiązującego planu należy odczytywać łącznie, nie zaś wybiórczo - jak czynił to do tej pory, w uprzednio wydawanych decyzjach, organ I instancji. Z przywoływanych postanowień planu wynika, iż symbolem MN w planie oznaczone zostały tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej oraz jednorodzinnej z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym (§ 1). Przy czym cecha nieuciążliwości odnosi się zarówno do usług oraz do rzemiosła, co wynika wprost z użycia przez miejscowego prawodawcę spójnika "i". Nadto na terenach oznaczonych symbolem MN (§ 5) dopuszcza się: 1) funkcjonowanie istniejących na wydzielonych działkach oraz wbudowanych w istniejące budynki mieszkalne, szeroko pojętych usług jak: administracja, banki, handel, gastronomia, apteki, gabinety lekarskie, rzemiosło nieuciążliwe, itp., 2) lokalizację nowych obiektów usług nieuciążliwych dla środowiska, łączonych z funkcją mieszkaniową lub jako odrębne obiekty i na odrębnych działkach, 3) lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, 4) dróg dojazdowych, parkingów i garaży niezbędnych dla obsługi obszaru, 5) terenów zieleni, sportu i placów zabaw dla dzieci o znaczeniu osiedlowym. Zatem na tym terenie objętym planem miejscowym prawodawca dopuścił możliwość funkcjonowania - obok przeznaczenia podstawowego w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - szeroko pojętych usług jak: administracja, banki, handel, gastronomia, apteki, gabinety lekarskie, rzemiosło nieuciążliwe, lokalizację nowych obiektów usług nieuciążliwych dla środowiska, łączonych z funkcją mieszkaniową lub jako odrębne obiekty i na odrębnych działkach oraz dróg dojazdowych, parkingów i garaży, które jednakże będą niezbędne dla obsługi obszaru, zatem będą służyły zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej lub szeroko pojętym usługom, które będzie łączył jeden mianownik - a mianowicie nieuciążliwość. Zatem, zgodnie z postanowieniami planu, na terenie oznaczonym symbolem MN będzie mógł funkcjonować parking, o ile będzie on elementem towarzyszącym niezbędnym dla obsługi obszaru, na którym to obszarze mogą zostać zlokalizowane inwestycje tylko o z góry określonych funkcjach. Wobec braku w planie zapisów co do usług nieuciążliwych organ I instancji, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, winien zatem sięgnąć do wypracowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśnienia terminu "nieuciążliwości". I tak na przykład Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt II OSK 767/13, wskazał, iż w tym zakresie należy odwołać się do wykładni obowiązującej powszechnie w języku polskim, zgodnie z którą pojęcie "nieuciążliwy" oznacza tyle co niemęczący, niedokuczliwy, nie dający się we znaki. Zatem analogicznie w przedmiotowej sprawie usługami nieuciążliwymi będą takie, które dadzą się pogodzić z funkcjonowaniem na danym terenie podstawowego przeznaczenia w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych oraz innej - faktycznie istniejącej. Przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć działalność gospodarczą niepogarszającą standardów środowiska w zakresie na przykład: hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, wody i ziemi. Nadto organ I instancji winien mieć również na uwadze pozostałe zapisy mpzp, które przewidują między innymi: tereny zabudowy usługowej przeznaczone pod realizację celów publicznych i innych, oznaczone na rysunkach planu symbolem U; tereny urządzeń i usług obsługi komunikacji, oznaczone na rysunkach planu symbolem KS; tereny przemysłu, składów, przedsiębiorstw budowlanych i innej działalności o charakterze komercyjnym, oznaczone na rysunku planu symbolem P. Aby jednak móc ocenić powyższe okoliczności w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić szereg czynności dowodowych, zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, czego organ I instancji nie uczynił - mimo wskazań zawartych wprost w decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2021 r., między innymi ustalić kiedy powstał przedmiotowy parking; jakie było wcześniejsze zagospodarowanie terenu objętego postępowaniem; na czym dokładnie polegała zmiana sposobu zagospodarowania terenu; jakie konkretnie prace zostały wykonane i na czym polegały; jaką działalność prowadzi właściciel terenu, na którym powstał parking; na czym polega ta działalność (w oparciu o jakie decyzje jest prowadzona - czy dla tej działalności były wydawane decyzje o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę, decyzje środowiskowe, pozwolenia lub zezwolenia, w jakiej formie prawnej jest prowadzona); na jakich nieruchomościach prowadzona jest ta działalność, jak są one zlokalizowane względem przedmiotowego parkingu; czy dla tych nieruchomości obowiązuje mpzp (jeżeli tak, to jakie jest ich przeznaczenie); czy dla działek objętych postępowaniem wydawane były jakiekolwiek decyzje administracyjne dotyczące sposobu ich użytkowania (czy były objęte pozwoleniami na wykonywanie działalności gospodarczej, decyzjami środowiskowymi itp.). Organ I instancji w sposób bezsporny winien również ustalić, w jaki sposób użytkowany jest przedmiotowy parking, jakim celom on służy, jakiej działalności jest elementem, jaką uciążliwość generuje dla otoczenia. W powyższym zakresie powinien przeprowadzić gruntowne postępowanie wyjaśniające i dowodowe - przeprowadzić dowody z dokumentów (między innymi ww. decyzji administracyjnych, które winny być załączone do akt sprawy), ewentualne dowodowy osobowe (przesłuchanie świadków, stron) oraz bezwzględnie przeprowadzić ponowny dowód z oględzin, z których sporządzony winien zostać szczegółowy protokół opisujący zastany stan faktyczny, winny zostać dokonane pomiary przekształconego terenu, wykonana szczegółowa dokumentacja fotograficzna (zdjęcia winny być opisane w taki sposób, aby możliwym było do ustalenia, co zostało na nich zobrazowane). Nadto organ I instancji winien wyjaśnić również w drodze oględzin, a następnie utrwalić w aktach sprawy - w formie dokumentacji, z której będzie wynikał charakter i funkcja zabudowy, istniejącej na obszarze MN, w sąsiedztwie działek objętych postępowaniem Na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, a faktycznie wobec braku tego materiału, niemożliwym jest ustalenie podstawowych okoliczności pozwalających na stwierdzenie kiedy i czy doszło do zmiany sposobu użytkowania terenu, jak ten teren użytkowany był w przeszłości, czy na tym terenie zrealizowane zostało przedsięwzięcie zgodne z postanowieniami planu, na czym ono polega i czemu służy, czy powoduje uciążliwości dla środowiska i wykorzystywania terenu zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, na czym te uciążliwości polegają. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] organ pierwszej instancji nie przeprowadził dokładnego postępowania, w szczególności w zakresie możliwości zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie i ustaleniu, czy przedmiotowy parking jest faktycznie zgodny z przepisami mpzp (czytanymi i rozumianymi łącznie) w kontekście wszystkich okoliczności sygnalizowanych w uzasadnieniu niniejszej decyzji, winien rozważyć zasadność powołania biegłego w przedmiotowej sprawie, który zaopatrzony w fachową wiedzę wypowie się, czy w sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Mając na uwadze uprzednio podnoszone okoliczności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]stwierdza, że konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w znacznym zakresie (brak możliwości uzupełnienia w trybie art. 136 k pa.), w związku z czym należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od tej decyzji złożyli A M i D M, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. oraz przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, zamiast wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty, po uprzednim przeprowadzeniu z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w zakresie emisji do środowiska hałasu i wibracji; - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie, uchylenie się od merytorycznej oceny i nie wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty, w oparciu zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie z uprzednim przeprowadzeniem z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w zakresie emisji do środowiska hałasu i wibracji; - art. 136 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie w sprawie i nie przeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w zakresie emisji do środowiska hałasu i wibracji; - art. 12 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania i szybkiego załatwienia sprawy. Skarżący wskazali, że decyzje organu I instancji są notorycznie uchylane. Organ odwoławczy każdorazowo uchyla się od rozstrzygnięcia co do istoty. W ocenie wnoszących sprzeciw, organ I instancji wykonał wszystkie zalecenia płynące z poprzednio wydawanych decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W uzasadnieniu decyzji, co do której wniesiono sprzeciw, Kolegium uznało jednak, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy dokonana zmiana w zagospodarowaniu terenu jest dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów, co sprowadza do konieczności przeprowadzenie dowodu w zakresie emisji do środowiska hałasu i wibracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że przez uciążliwe oddziaływanie na środowisko uznana może zostać emisja hałasu o natężeniu przekraczającym dopuszczalne przepisami normy powodująca właśnie tego rodzaju negatywne oddziaływanie, czy również tego rodzaju emisja wibracji. Kolejny raz uchylając decyzję organu I instancji, przeprowadzenie dowodu w tym zakresie przeniosło jednak na organ I instancji, podczas gdy w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy był uprawniony przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, we wskazanym wyżej zakresie, co niewątpliwie mogło przyczynić się do szybkiego załatwienia sprawy, do czego zobowiązuje art. 12 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], przekazując akta sprawy wraz ze sprzeciwem nie zajęło merytorycznego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia jednak wymaga, że kontrolując decyzję wydaną przez organ odwoławczy, sąd powinien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Niewątpliwie do takich przesłanek należeć będzie właściwość organu, kwestia ewentualnego wyłączenia organu lub jego pracownika, zachowanie przez stronę terminu do wniesienia odwołania. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., skoro ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., musi również ustalić czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja wystąpi, gdy decyzja organu I instancji dotknięta była wadą nieważności w związku z jej wydaniem bez podstawy prawnej, z naruszeniem res iudicata lub z powodu jej skierowania do osoby niebędącej stroną postępowania (por. R. Hauser, J. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, s. 477, wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając sprzeciw wniesiony w tej sprawie, Sąd uznał, że jest on zasadny, aczkolwiek nie z powodów w nim wskazanych. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W tej sprawie rozważenia przede wszystkim wymaga, czy Burmistrz Miasta i Gminy [...] był organem właściwym do załatwienia tej sprawy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022, 503 ze zm.), dalej u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przepisy art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. dotyczą tzw. samowoli urbanistycznej. W wyroku z dnia 25 lutego 2020 r., II OSK 208/19 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48-51, art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: Pb). Z powyższego wynika, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewidujący instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej nie stanowi powielenia przepisów Prawa budowlanego, które są wyłączną podstawą prawną do kontroli legalności użytkowania obiektów budowlanych. Zakresy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i art. 48 i n. Pb są rozłączne. Innymi słowy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lutego 2022 r., VII SA/Wa 2233/21, wskazując, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie może mieć zastosowania do przypadków, w których doszło do realizacji robót budowlanych, mogących podlegać reglamentacji w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepisy u.p.z.p. nie mogą bowiem zastępować norm Prawa budowlanego, lecz dotyczą wyłącznie sytuacji, w których zmiana sposobu zagospodarowania terenu jest wynikiem innych działań niż roboty budowlane określone w przepisach Prawa budowlanego, nawet tych niewymagających pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Dodać należy, iż w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r. wskazano, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Uchwała ta dotyczy więc również takich przypadków, w których roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, lecz są niezgodne z przepisami, w tym z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Taka zmiana zagospodarowania terenu podlega także regulacjom Prawa budowlanego. Artykuł 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje natomiast wszystkie inne przypadki zmiany zagospodarowania terenu, których nie obejmuje ust. 1 art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc takie, które w przeciwieństwie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, nie są związane z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych (obiektu budowlanego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2022 r. nie rozpatrzyło należycie kwestii właściwości organu I instancji, wskazując jedynie, iż "w piśmie z dnia 19 grudnia 2019 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazano, jako organ właściwy do rozpoznania sprawy, Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Organ uzasadnił swoje stanowisko orzecznictwem sądów administracyjnych oraz interpretacją brzmienia art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 19 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Organ uzasadnił swoje stanowisko tym, że wykorzystanie istniejącego placu z kostki brukowej na cele związane z funkcjonowaniem firmy transportowej nie wiązało się z wykonaniem jakichkolwiek robót budowlanych. Stanowisko to nie zostało poparte żadnymi ustaleniami faktycznymi. Ponadto, ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie były tym stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] związane, gdyż było to pismo informujące skierowane do wnioskodawcy T R i nie stanowiło ono formalnego przekazania podania Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] zgodnie z właściwością w trybie art. 65 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] dokonano ustaleń faktycznych, które dawały podstawę do powzięcia przez organ prowadzący to postępowanie wątpliwości co do swojej właściwości w tej sprawie. W trakcie oględzin w dniu 30 czerwca 2020 r. na nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] stwierdzono, że jest ona w znacznej części (ok. 90%) utwardzona kostką brukową na podbudowie betonowej i podsypce piaskowej. W momencie oględzin na terenie utwardzonym kostką brukową zaparkowany był jeden zestaw samochodu ciężarowego (ciągnik siodłowy z naczepą) i dwie naczepy - chłodnie oraz sześć samochodów osobowych. Na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek składowy o wym. ok. 3 x 6 m, budynek konstrukcji stalowej obity blachą trapezową oraz kojec dla psa o wym. ok. 1,2 x 2,2 m. Według oświadczenia właściciela nieruchomości wody opadowe z powierzchni utwardzonej odprowadzane są powierzchniowo na nieutwardzony teren działki. Natomiast w odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2021 r. T R oraz A i D M przedstawili swoje stanowiska w sprawie. W piśmie z dnia 4 maja 2021 r. T R wskazał, że przedmiotowy parking powstał w 2014 r. Podczas jego budowy podwyższono teren o około 1 m, utwardzono teren i ułożono kostkę brukową. Prze urządzeniem parkingu był to teren typowo rolniczy porośnięty trawą. Właściciel parkingu prowadzi firmę transportową (transport chłodniczy) oraz wynajmuje parking osobom trzecim. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowania dotyczące legalności budowy linii energetycznej łączącej parking z domem właścicieli oraz budowy zjazdu. Natomiast w piśmie z dnia 28 maja 2021 r. A i D M podali, iż plac firmowy powstał w 2018 r., teren placu został zniwelowany, wykonana została stabilizacja betonowa, następnie położono kostkę brukową. Został wykonany wjazd i działki zostały ogrodzone. Według aktu notarialnego zakupiony grunt był gruntem budowlanym. Inwestorzy podali, iż prowadzą gospodarstwo rolne oraz działalność gospodarczą - transport drogowy towarów. Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 4 maja 2021 r. wynika, iż D M decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]uzyskał pozwolenie na budowę zjazdu z drogi gminnej na działkach nr ewid. [...] oraz [...]. Starostwo nie wydawało żadnych pozwoleń na budowę parkingu. W trakcie oględzin w dniu 5 maja 2021 r. organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość jest w znacznej części (ok. 90%) utwardzona kostką brukową na podbudowie betonowej i podsypce piaskowej. Pas zieleni 4 m od południowej granicy nieruchomości. W momencie oględzin na terenie utwardzonym kostką brukową zaparkowany był jeden ciągnik siodłowy z naczepą, dwa ciągniki siodłowe i dwie naczepy – chłodnie, samochód ciężarowy (chłodnia) oraz siedem samochodów osobowych. Na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek składowy o wym. ok. 3 x 6 m, budynek konstrukcji stalowej obity blachą trapezową, kontener użytkowy oraz kojec dla psa o wym. ok. 1,2 x 2,2 m. Do protokołu oględzin dołączono dokumentację fotograficzną przedstawiającą przedmiotowy parking i jego otoczenie. Zebrany w tym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy wskazuje, że na działkach nr [...] w [...] wybudowano (w 2014 lub w 2018 r.) parking dla samochodów ciężarowych i maszyn rolniczych (jak wskazał inwestor teren placu został zniwelowany, wykonana została stabilizacja betonowa, następnie położono kostkę brukową, został wykonany wjazd i działki zostały ogrodzone), na którym prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci bazy transportowej. Jak wynika z powołanego orzecznictwa, przepisy art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. dotyczą tylko takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych (obiektu budowlanego). W przedmiotowej sprawie zmiana zagospodarowania terenu jest związana z wykonaniem robót budowlanych (obiektu budowlanego), zatem organem właściwym do oceny zgodności z prawem tych robót (obiektu budowlanego) powinien być właściwy miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Organ odwoławczy błędnie zatem zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji kasacyjnej nie rozważył czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zastosuje się do wytycznych wynikających z uzasadnienia niniejszego wyroku. W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez skarżących w sprzeciwie, wskazać należy, iż ich żądanie wydania przez organ odwoławczy decyzji co do istoty sprawy w tej sytuacji procesowej jest nie mogło zostać uwzględnione. Organy mają obowiązek z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej, a uchybienia w tym zakresie dostrzeżone przez Sąd nie mogły zostać pominięte. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.