VII SA/Wa 149/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją nr [...] z [...] września 2017 r., wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "p.b."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB", "organ I instancji") nakazał D. P. (dalej: "skarżąca", "inwestor") wykonać rozbiórkę wiaty jako zadaszenia mieszalnika do wytwarzania suchego betonu (w produkcji materiałów betonowych) zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w M. przy ul. N. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że ww. rozbiórkę należy wykonać w całości, tj. wraz z płytą fundamentową, pozostawiając uporządkowany teren po rozbiórce, a o wykonaniu rozbiórki należy pisemnie powiadomić PINB. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] maja 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej budowy obiektu budowlanego w postaci wiaty, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w M. przy ul. N., stanowiącej własność skarżącej. W toku czynności kontrolnych inspektorzy PINB ustalili, iż wiata służy jako zadaszenie mieszalnika do wytwarzania suchego betonu. Konstrukcja wiaty to cztery słupy betonowe: trzy słupy o średnicy ok. 30 cm i jeden słup o wymiarach 11 cm x 14 cm, zadaszone (drewniana konstrukcja więźby dachowej) i kryte onduline falistą. Blachą (oprócz górnej części trzech ścian wiaty) jest również całkowicie osłonięta tylna ściana. Wymiary wiaty w świetle słupów (posadowionych na płycie betonowej o grubości ok. 11 cm) to 3 m x 3,22 m, a wysokość wiaty wynosi ok. 5,35 m. Dostęp do mieszalnika zadaszonego wiatą umożliwia stalowa platforma wraz ze stalowymi schodami wyposażonymi w barierkę ochronną. Do wiaty doprowadzono energię elektryczną, oświetlenie, a mieszalnik posiada silnik elektryczny. PINB także ustalił, iż przedmiotowa wiata powstała w okresie od 2008 r. do 2012 r. i służy do produkcji elementów betonowych (działalność gospodarczą w tym zakresie prowadzi małżonek skarżącej), zaś ich wytwarzanie jest uciążliwe dla mieszkańców całej okolicy. Wobec braku dokumentów potwierdzających legalną budowę wiaty, postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów związanych z legalizacją stwierdzonej samowoli budowlanej. Po bezskutecznym upływie tego terminu, organ I instancji decyzją nr [...] z [...] grudnia 2016 r. nakazał rozbiórkę wiaty. Na skutek odwołania skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy") decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. uchylił ww. rozstrzygnięcia PINB, tj. postanowienie nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. oraz decyzję nr [...] z [...] grudnia 2016 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy w motywach swojego rozstrzygnięcia podał w szczególności, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. W dacie wszczęcia postępowania sporna wiata nie wymagała bowiem od inwestora dokonania zgłoszenia. W tym kontekście WINB zwrócił uwagę na nowelizację ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. (przytoczył treść art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej p.b. oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 znowelizowanego w 2015 r. p.b.). Jednak, zdaniem organu odwoławczego, PINB winien mieć na uwadze ostatnią nowelizację ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie 1 stycznia 2017 r., w tym obecnie obowiązujące brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB postanowieniem nr [...] z [...] maja 2017 r. zobowiązał skarżącą do przedłożenia w terminie 30 dni (od daty otrzymania niniejszego postanowienia) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 p.b. Powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zaskarżyła zażaleniem, które organ II instancji uwzględnił. Z uwagi na konieczność wyznaczenia terminu uwzględniającego nowe brzmienie art. 49b ust. 2 p.b., WINB postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2017 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2017 r. dokumentów dotyczących wiaty, tj.: - projektu zagospodarowania działki; - szkiców i rysunków wybudowanej wiaty, zakres, rodzaj i sposób wykonania wiaty; - zaświadczenia Burmistrza Miasta M. o zgodności budowy przedmiotowej wiaty z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie WINB z [...] czerwca 2017 r. uprawomocniło się i nie zostało przez skarżącą wykonane. Okoliczność ta legła u podstaw wydania powołanej na wstępie decyzji. W odwołaniu od decyzji PINB z [...] września 2017 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych prowadzący do naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. polegający na uznaniu, że: budowa silosów na materiały sypkie wymaga pozwolenia na budowę (podczas gdy ich wymiary nie przekraczają wymiarów wskazanych w art. 29 ust. 1 p.b.); silosy służą do produkcji suchego betonu (gdy w rzeczywistości służą do przechowywania materiałów sypkich); rzekoma produkcja jest uciążliwa dla całej okolicy (dokumenty wskazują na przeciwieństwo takich twierdzeń, a tym samym jest to szykana względem skarżącej). Nadto skarżąca sformułowała zarzut obrazy art. 29 ust. 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wybudowanie silosów na materiały sypkie nie wymaga pozwolenia na budowę, ponieważ ich wymiary nie przekraczają wymiarów podanych w ww. przepisie. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r. WINB, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wiata - zadaszenie mieszalnika do wytwarzania suchego betonu, zlokalizowana na terenie działki o nr ewid. [...], położonej przy ul. N. w M., powstała bez uzyskania wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. Powierzchnia zabudowy wiaty wynosi 9,66 m2. Budowa tego typu obiektów objęta jest tzw. trybem zgłoszeniowym, o którym mowa w art. 30 ust 1 pkt 1 p.b. Inwestor - skarżąca takiego zgłoszenia nie dokonała, stąd zarzut dopuszczenia się samowoli budowlanej jest uzasadniony. W konsekwencji zasadnym było zastosowanie w niniejszej sprawie trybu, o którym mowa w art. 49b p.b. Jednakże inwestor nie zastosował się do postanowienia organu II instancji z [...] czerwca 2017 r. i nie złożył wymaganej dokumentacji w terminie do 31 sierpnia 2017 r. Zatem PINB zasadnie wydał decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowej wiaty. Organ odwoławczy podkreślił, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., a przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. wyraźnie wymienia wiatę. Oznacza to, iż skarżąca powinna dokonać stosownego zgłoszenia, czego nie uczyniła. Powyższa decyzja WINB z [...] listopada 2017 r. stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że budowa wiaty zlokalizowanej na jej posesji nie wymagała dokonania zgłoszenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. - w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2017 r. - wiata nie została objęta obowiązkiem zgłoszenia. Kwestia sporną między stronami jest to, jakie przepisy (z jakiej daty) należy stosować w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie skarżąca zaakcentowała, iż wiata powstała przed styczniem 2017 r.; także przed tą datą wszczęto postępowanie administracyjne. Za niedopuszczalne skarżąca uważa stosowanie nowych przepisów, nakładających nowe obowiązki do obiektów powstałych w czasie obowiązywania poprzednich przepisów. W kwestii uciążliwości silosów dla całej okolicy wskazała, iż organ posługuje się nierzetelnym donosem, który jest sprzeczny z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] przeprowadzonej przez[...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem występujący w imieniu skarżącej pełnomocnik – adwokat S. R. poparł skargę oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył, że zgodnie z informacją uzyskaną od męża skarżącej – J. P., przedmiotowa wiata została wybudowana pomiędzy 2008 r. a 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla podjętych rozstrzygnięć, a zatem z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Chodzi przede wszystkim o materiał dowodowy sprawy – tak jego zebranie, jak i ocenę, a także brak wyczerpującej analizy prawnej umożliwiającej prześledzenie toku rozumowania organów obu instancji w zakresie zasadności zastosowanych w sprawie przepisów. Przede wszystkim organy orzekające w sprawie nie ustaliły dostatecznie precyzyjnie kiedy powstała sporna wiata. Przyjęły bowiem, że wiata została wybudowana w okresie od 2008 r. do 2012 r., jednakże nie wyjaśniły co legło u podstaw tego ustalenia. Dostrzec przy tym wypada, że WINB na stronie pierwszej (in fine) wzmiankowanej decyzji nr [...] z [...] lutego 2017 r. wskazuje, iż skarżąca "(...) oświadczyła, że w 1999 r. zamontowała bez uzyskania jakiejkolwiek zgody właściwego organu mieszalnik do wytwarzania suchego betonu, zadaszony wiatą". Podkreślić należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast - w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. – powyższa budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane w oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443; dalej: "ustawa nowelizująca") zmieniła przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., nadając mu następujące brzmienie: "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Jednocześnie art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej nakazywał stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 10 maja 2016 r., czyli po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., nadane ustawą nowelizującą, obowiązywało w okresie od 28 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2016 r. Od 1 stycznia 2017 r. (do chwili obecnej) jego brzmienie jest następujące: "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Ta ostatnia zmiana została wprowadzona ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) – vide art. 5 pkt lit. a) ww. ustawy. W pkt 2.5.2. lit. b) uzasadnienia projektu tego aktu wskazano: "Zmiany w zakresie zwolnienia niektórych robót budowlanych z pozwolenia na budowę lub zgłoszenia będą dotyczyły następujących inwestycji: (...) b) budowy wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2, powierzchni działki - obecnie budowa takich wiat wymaga pozwolenia na budowę (z wyjątkiem wiat na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c), natomiast po nowelizacji będzie wymagać zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1). Wymóg pozwolenia na budowę wydaje się tu zbyt rygorystyczny, zwłaszcza że takie obiekty są obiektami o prostej konstrukcji, a przy tym wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, są zwolnione z pozwolenia na budowę, jeżeli tylko znajdują się na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Brak jest uzasadnienia, aby wymóg pozwolenia na budowę istniał np. w zakresie postawienia takich wiat na niezabudowanej działce". Dopiero prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne mogą być przedmiotem subsumcji, czyli zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Dlatego na gruncie rozpoznawanej sprawy przedwczesne, a tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie organów, że należy stosować przepisy p.b. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."). Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 997 złotych w punkcie drugim sentencji wyroku, Sąd oparł to rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).