VII SA/Wa 1462/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: asesor WSA Aneta Żak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu R. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2023 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz R. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2023 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 53, art. 54, art. 60, art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), uchyliło w całości decyzję Burmistrza P. z [...] marca 2023 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wskazaną powyżej decyzją z [...] marca 2023 r. Burmistrz P., na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a. odmówił R. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej także jako: inwestor) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego o część mieszkalną wielorodzinną, garaż podziemny, infrastrukturę techniczną wewnętrzną i zewnętrzną, zjazd z drogi publicznej, elementy zagospodarowania terenu oraz zmianie sposobu użytkowania w istniejącym budynku części powierzchni do 200 m2 z funkcji mieszkalnej na usługi nieuciążliwe, na terenie działki oznaczonej nr ew. 850 położonej w P. przy ul. [...], w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:500. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji opierała się na stwierdzeniu przez organ I instancji, że planowana rozbudowa istniejącego budynku jest nie do pogodzenia z istniejącą zabudową sąsiednią. Organ wskazał, że z przeprowadzonej dla potrzeb tej sprawy analizy urbanistycznej wynika, iż rozbudowa istniejącej kamienicy o obiekt o tak dużej kubaturze i rozmiarach zaburzy ład przestrzenny. Organ wyjaśnił, że szerokość elewacji frontowej znacząco odbiega od średniej, podobnie ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Zdaniem organu, planowane zamierzenie znacząco odstaje parametrami od budynków, które aktualnie występują na analizowanym obszarze, zatem planowany obiekt nie wpisuje się w zasadę kontynuacji funkcji. Ponadto, na nieruchomości planowana jest budowa podziemnego garażu, zaś nie sposób odnaleźć takiego zagospodarowania terenu, nawet podobnego, w najbliższej okolicy. We wniosku wskazano, że planuje się utworzyć 30 miejsc do parkowania, jednak, jak zauważył organ, projektowana liczba lokali mieszkalnych (przy istniejących 10) to przedział od 30 do 45. W przekonaniu organu, liczba miejsc parkingowych nie zaspokoi potrzeb mieszkańców zamierzenia budowlanego i utrudni korzystanie z okolicznych obiektów. Po rozpatrzeniu odwołania R. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od ww. decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. opisaną powyżej decyzją z [...] maja 2023 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji, co do zasady, miał podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Niemniej, zdaniem organu odwoławczego, decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym, bowiem organ I instancji naruszył art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a., zaś nienależyte wywiązanie się przez ten organ z obowiązku określonego w art. 79a k.p.a. umożliwiło inwestorowi zmodyfikowanie wniosku, co pozwoliłoby na uniknięcie negatywnych dla niego skutków wynikających z konieczności ponownego wnioskowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium zauważyło, iż zamierzeniem inwestora jest budowa budynku wielomieszkaniowego z możliwością wydzielenia lokalu usługowego. Inwestycja zakłada stworzenie dodatkowych 30-45 lokali mieszkalnych (w stosunku do obecnie istniejących 10) oraz od 10 do 30 miejsc garażowym i 1 miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych. W odniesieniu do tego ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że przepisy prawa, w szczególności art. 54 i art. 61 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie zawierają wymogu określenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych i sposobu ich urządzenia, bowiem jest to dokonywane na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę. Niemniej Kolegium wskazało, że jeżeli organ rozstrzygający o warunkach zabudowy stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu obowiązany jest określić liczbę tych miejsc i może to uczynić poprzez wskazanie ich konkretnej liczby (jeżeli wynika to z wniosku inwestora), bądź poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem, np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Takie rozwiązanie jest akceptowane w orzecznictwie, przy czym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych, co do zasady, dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę (m.in. tak NSA w wyrokach z 8 października 2015 r., II OSK 346/14 oraz z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13). W przedmiotowej sprawie organ I instancji wprawdzie stwierdził, że projektowana liczba miejsc parkingowych nie zaspokoi potrzeb zamierzenia budowlanego i utrudni korzystanie z okolicznych obiektów, jednakże nie wskazał/ustalił jaka liczba/wskaźnik miejsc postojowych - w jego ocenie - zaspokoi potrzeby zamierzenia budowlanego, tj. zarówno potrzeby przyszłych mieszkańców, jak również planowanego lokalu usługowego. Określenie liczby/wskaźnika miejsc postojowych pozwoliłoby w dalszej kolejności, przy uwzględnieniu regulacji art. 79a k.p.a., na modyfikację wniosku przez inwestora do postaci spełniającej wymóg w zakresie infrastruktury i komunikacji. Kolegium wskazało następnie, że powyżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy doprowadziły ten organ do stwierdzenia, iż organ I instancji podejmując kwestionowaną decyzję nie dopełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art.10, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., jak również uchybił regulacjom art. 53 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Konsekwencją stwierdzonych uchybień musi być, zdaniem organu odwoławczego, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem prowadzenie postępowania w powyższym zakresie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie praw strony, gdyż ograniczałoby postępowanie do jednej instancji. Kolegium wskazało, że rozważało możliwość zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a., jednakże uznało, iż brak jest ku temu podstaw z uwagi na to, że przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tej sprawie wykraczałoby poza granice art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie musi zostać poprzedzone dokonaniem szeregu brakujących ustaleń, w tym uzupełnieniem/modyfikacją wniosku oraz jego ponowną weryfikacją w zakresie przesłanek z art. 61 ust 1 u.p.z.p., jak również uzupełnieniem bądź wręcz sporządzeniem na nowo kluczowego dowodu, tj. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe może prowadzić do sporządzenia na nowo projektu decyzji o warunkach zabudowy, który sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. W tych okolicznościach wydanie merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy na podstawie sporządzonego (na wezwanie organu odwoławczego) przez urbanistę projektu decyzji o warunkach zabudowy naruszałoby prawa strony, gdyż ograniczyłoby postępowanie do jednej instancji, a to z kolei pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej jako: SKO), na podstawie art. 64a w zw. z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. Sp. z o.o. w P., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania uzupełniającego w postaci uzyskania oświadczenia Spółki co do ewentualnej modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy, które to oświadczenie mogłoby ewentualnie następczo skutkować zastosowaniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ dopiero modyfikacja wniosku przez skarżącą (względnie zapowiedź takiej modyfikacji) mogłaby spowodować konieczność wykonania nowej analizy lub jej modyfikacji; 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej mimo braku ku temu przesłanek w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenie poczynione przez organ I instancji o braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a uzyskanie stanowiska Spółki co do ewentualnej modyfikacji wniosku (która to modyfikacja uzasadniałaby przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania) możliwe było na etapie postępowania odwoławczego. Na zasadzie art. 64b § 2 p.p.s.a., strona skarżąca wniosła o uchylenie objętej sprzeciwem decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, jak również o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w O. wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której, stosownie do art. 64a p.p.s.a., przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego, rozpoznawany przed sąd na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 14 października 2021 r., I OSK 1535/21; z 12 czerwca 2019 r. II OSK 1961/17; z 7 września 2018 r., II OSK 2204/18; z 8 czerwca 2018 r. II OSK 1684/16). Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, niewątpliwie należy zaś oceniać w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że choć sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19). Uwzględniając powyżej wskazane kryteria rozpoznania sprawy wszczętej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzeciw wniesiony przez skarżącą Spółkę uwzględnił, gdyż skutkiem sądowej kontroli decyzji SKO w O. z [...] maja 2023 r. było stwierdzenie, że organ ten w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił na etapie odwoławczym od ostatecznego załatwienia sprawy poprzez wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a., w wyniku wadliwego w okolicznościach tej sprawy uznania, że zaistniały w niej wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Przypomnieć należy, że wydanie objętej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy uzasadnił niepoinformowaniem inwestora przez organ I instancji o skompletowaniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak i tym, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie musi zostać poprzedzone dokonaniem brakujących ustaleń, a w szczególności uzupełnieniem/modyfikacją wniosku oraz jego ponowną weryfikacją w zakresie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak również uzupełnieniem bądź wręcz sporządzeniem na nowo kluczowego dowodu - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnośnie do powyższego stanowiska organu odwoławczego Sąd stwierdza, że zostało ono w całości trafnie zakwestionowane przez inwestora we wniesionym sprzeciwie. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał bowiem zarazem, że ustalenia poczynione przez organ I instancji co do braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem skarżącej Spółki inwestycji są prawidłowe. Zauważyć trzeba, że w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji (sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika Spółki) odwołująca nie zarzucała naruszenia art. 79a k.p.a. i nie twierdziła, że gdyby umożliwiono jej zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym to dokonałaby modyfikacji wniosku w taki sposób, by uzyskać decyzję pozytywną, tj. ustalającą warunki zabudowy. W odwołaniu przypomniano, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie jest drugim już wnioskiem Spółki o ustalenie warunków zabudowy i opiewa na inwestycję mniejszą niż pierwotnie zakładana - początkowo inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla większej inwestycji jednakże wniosek ów, po przeprowadzeniu przez organ I instancji konsultacji społecznych, cofnął. Ze złożonego w tej sprawie odwołania wynika zarazem, że inwestor kwestionuje poczynione przez organ I instancji ustalenia i wyniki analizy urbanistycznej, nie wynika zaś, że inwestor skłonny jest po raz kolejny wniosek modyfikować i "dopasowywać" do sporządzonej analizy urbanistycznej. Taka modyfikacja, jak podnosi strona, oznaczałaby bowiem konieczność istotnego ograniczenia planowanej inwestycji. W tych okolicznościach sprawy, nie sposób nie podzielić zapatrywania skarżącej Spółki, że jeśli organ II instancji miał jakiekolwiek wątpliwości co do zamierzeń inwestora, to powinien uprzednio, tj. przed wydaniem decyzji kasacyjnej, umożliwić Spółce wypowiedzenie się co do ewentualnej modyfikacji wniosku, a dopiero po uzyskaniu stanowiska inwestora odnośnie do tej kwestii podjąć w sprawie rozstrzygnięcie. Ma rację wnosząca sprzeciw twierdząc, że takie działanie organu pozwoliłoby uniknąć zbędnego przekazywania sprawy organowi I instancji, a stronie umożliwiłoby skorzystanie ze środków prawnych umożliwiających merytoryczną polemikę z decyzją organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydanie decyzji kasacyjnej w realiach rozpoznawanej sprawy było nieprawidłowe, gdyż decyzję tę organ odwoławczy podjął w warunkach niewskazujących na zamiar inwestora modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uzasadniając ją koniecznością procedowania przez organ I instancji w odniesieniu do potencjalnie zmodyfikowanego wniosku. Aczkolwiek Sąd przyjmuje, że organ działał, jak zaznaczył w odpowiedzi na sprzeciw, mając na uwadze słuszny interes inwestora, to jednak nie mógł pominąć stanowiska strony wnoszącej sprzeciw, z którego jasno wynika, że interes ten inwestor postrzega inaczej niż organ odwoławczy, gdyż strona łączy go z zamiarem realizacji inwestycji w planowanym przez siebie, jako optymalnym, kształcie, a nie w postaci po raz kolejnej zmodyfikowanej, w związku z czym zmierza do uzyskania decyzji merytorycznej organu odwoławczego, w celu poddania jej dalszej weryfikacji na drodze sądowej. Skoro zatem okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że na jej gruncie nie zaistniały wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniające przekazanie przez ten organ sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż organ odwoławczy nie wykazał istnienia uprawnionych powodów łączących się z koniecznością przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, rozpoznawany sprzeciw został przez Sąd uwzględniony. Zasadny bowiem okazał się zarówno zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania uzupełniającego w postaci uzyskania oświadczenia Spółki co do ewentualnej modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej mimo braku ku temu przesłanek w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenie poczynione przez organ I instancji o braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a uzyskanie stanowiska Spółki co do ewentualnej modyfikacji wniosku (która to modyfikacja uzasadniałaby przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania) możliwe było na etapie postępowania odwoławczego. Z powołanych względów, wobec uznania przez Sąd, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] maja 2023 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 oraz art. 136 § 1 k.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę koszt wpisu od sprzeciwu w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1800 ze zm.) w wysokości 480 zł.