VII SA/Wa 1461/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) o ustaleniu opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu o funkcji usługowo - handlowej, polegającej na szyciu i sprzedaży zasłon i firan, znajdującego się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. J. w W., na funkcje żłobka. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] października 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania opisanego lokalu i postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie lokalu i nałożył na skarżącą Spółdzielnię obowiązek przedstawienia, w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy. Organ podał, że w dniu 21 października 2015 r. przeprowadził kontrolę spornego lokalu i ustalił, że od 1 sierpnia 2015 r. lokal jest wynajmowany przez O. P. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Klub [...] w W. i obecnie jest użytkowany jako żłobek (w dniu oględzin przebywało w nim jedno dziecko). Organ wyjaśnił, że wcześniej był to lokal usługowy (Zasłony, firany - sprzedaż, usługi). Obecnie znajduje się w nim szatnia, dwie sale wielofunkcyjne, aneks kuchenny, toalety dla dorosłych i dzieci. W toku postępowania w tej sprawie O. P. przedłożyła organowi I instancji wymagane dokumenty (m. in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych PINB [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. (nr [...]) działając na podstawie art. 71 a ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, ustalił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. opłatę legalizacyjną w wysokości 20.000 zł. z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Organ podał, że wysokość opłaty legalizacyjnej określona została w oparciu o art. 71 a ust. 3 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ zakwalifikował obiekt do kategorii IX (budynki nauki i oświaty), określił współczynniki kategorii obiektu (k), jego wielkości (w) i na tej podstawie ustalił kwotę opłaty. W zażaleniu na to postanowienie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego przez "automatyczne i bezrefleksyjne" przyjęcie, że prowadzenie żłobka w lokalu użytkowym stanowi zmianę sposobu jego użytkowania. Spółdzielnia Mieszkaniowa podniosła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z 5 maja 2011 r., II OSK 785/10) przyjmuje się, że w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, sam fakt, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jest prowadzone przedszkole czy żłobek nie oznacza automatycznie, że dochodzi do zmiany sposobu użytkowania lokalu, a organ jest obowiązany w każdym przypadku dokonać pogłębionej analizy w tym zakresie. Prowadzenie działalności opiekuńczej czy wychowawczej nad niewielką grupką dzieci nie powoduje zaistnienia takich okoliczności jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W domu jednorodzinnym może przecież zamieszkiwać liczna, nawet wielopokoleniowa rodzina, a nawet niekiedy osoby obce. W innym wyroku Sąd stwierdził, że w świetle ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, do zadań żłobka czy klubu dziecięcego należy w szczególności zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; prowadzenie działalności opiekuńczej nad niewielką grupką dzieci do lat 3 (max 15) nie powoduje zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i Wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu (z usługowego w którym prowadzono działalność handlową na żłobek) wpłynęła na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i higieniczno - sanitarnych. Świadczy o tym m. in. to, że najemczyni lokalu zwróciła się do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej o wydanie opinii z zakresu zabezpieczenia przeciwpożarowego dla lokalu przeznaczonego na żłobek czy też konieczność uzyskania opinii sanitarnej dla tego typu działalności. W związku z tym całkowicie nieuzasadnione są zarzuty skarżącej dotyczące nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Niezależnie bowiem od ilości dzieci każdorazowo przebywających w placówce, podjęcie działalności o tym charakterze wymaga uzyskania szeregu opinii co bez wątpienia świadczy o zmianie warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych oraz pożarowych o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ dodał, że niezależnie od tego, kto dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, odpowiedzialność za tę zmianę ponosi właściciel lub jego zarządca. W związku z tym O. P. jako najemca spornego lokalu nie jest stroną niniejszego postępowania. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W. w skardze na to postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powtórzyła zarzuty postawione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in., że w świetle orzecznictwa sądowego, liczba dzieci uczęszczających do żłobka ma znaczenie dla oceny, czy doszło do zmiany warunków o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skarżąca podkreśliła, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu, w jaki sposób obecność w żłobku jednego dziecka może wpłynąć na warunki bezpieczeństwa pożarowego czy higieniczno-sanitarne. W ocenie strony, "zintensyfikować sposób użytkowania lokalu może np. 30 dzieci, ale nie jedno dziecko (a nawet kilkunastu dzieci)". Spółdzielnia zakwestionowała ponadto stanowisko organu, że sama konieczność uzyskania odpowiednich opinii przesądza o zmianie sposobu użytkowania lokalu. Strona zwróciła uwagę, że w świetle art. 25 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i przepisów wykonawczych do tej ustawy, lokal Przeznaczony na żłobek musi spełniać określone wymagania bezpieczeństwa pożarowego i warunków higieniczno-sanitarnych i spełnienie tych wymagań potwierdzają stosowne opinie komendanta straży pożarnej oraz państwowego inspektora sanitarnego. Nie ma jednak żadnych podstaw do przyjęcia, że opinie te przesądzają, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Stwierdzają jedynie, że w danym lokalu, z uwagi na np. warunki higieniczno -sanitarne, może być prowadzony żłobek. Opinie takie są wymagane zawsze, gdy w danym lokalu ma być prowadzony żłobek, nawet gdy lokal został zbudowany w celu prowadzenia w nim żłobka. Z tego powodu organy niezasadnie stwierdziły zmianę sposobu użytkowania spornego lokalu i w konsekwencji niezasadnie ustaliły skarżącej opłatę legalizacyjną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji (PINB [...]), co do tego, że w związku z przedstawieniem przez skarżącą, w toku legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu (art. 71 a ust. 1 prawa budowlanego) dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 tej ustawy, były podstawy do przyjęcia, że skarżąca samowolnie zmieniła sposób użytkowania lokalu i z tego tytułu należało ustalić jej opłatę legalizacyjną. W skardze do Sądu Spółdzielnia zarzuciła, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącej wynika z niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy. Skarżąca zarzucając, że nie zmieniła sposobu użytkowania lokalu porównuje użytkowanie żłobka opiekującego się kilkorgiem, a nawet jednym dzieckiem, z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że wcześniej w tym lokalu była prowadzona określona wyżej działalność usługowo-handlowa, która wymagała zachowania innych warunków niż te, które spełniać musi lokal mieszkalny. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, co do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., II OSK 530/14). Nawet zachowanie tej samej funkcji budynku nie świadczy o jednorodności prowadzonej w nim działalności i w konsekwencji może dojść do zmiany sposobu jego użytkowania znajdujących się w nim obiektach (por. np. wyrok NSA z 13 września 2016 r., II OSK 3014/14). W postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego należy wiec ustalić, jaki był przewidziany i dopuszczalny sposób użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) i jaki jest obecny sposób jego użytkowania (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2012 r., II SA/Go 825/12, lex nr 1234248). Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko organu, że rozpoczęcie działalności niepublicznego żłobka prowadziło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Jest bowiem oczywiste, że "nowy" sposób użytkowania lokalu (opieka nad dziećmi) wymaga zachowania innych (z reguły dodatkowych) norm (z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, higieniczno-sanitarnych itp.). W skardze do Sądu strona skarżąca powoływała się na orzecznictwo, które, zdaniem Sądu, dotyczy innych okoliczności faktycznych, a zatem, co oczywiste, nie może być "argumentem" w tej sprawie. Podnosiła m. in., że w wyroku z 25 maja 2011 r., II OSK 785/10 NSA stwierdził, że każda działalność opiekuńczo- wychowawcza, a w tym prowadzenie małego przedszkola w części domu jednorodzinnego (mieszkaniu) nie oznacza, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...). Prowadzenie działalności opiekuńczej, czy wychowawczej nad niewielką grupką dzieci nie powoduje zaistnienia takich okoliczności, jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2. W domu jednorodzinnym może przecież zamieszkiwać liczna, nawet wielopokoleniowa rodzina a więc liczba dzieci mieszkających w takim domu (...)". W rozpoznawanej sprawie, jak już powiedziano, część obiektu budowlanego, Którego dotyczy postępowanie była lokalem usługowym (a nie lokalem mieszkalnym). W tej sytuacji powoływanie się na orzecznictwo odnoszące się do lokalu mieszkalnego "zamienionego" na punkt przedszkolny nie jest właściwe i nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą. Całkowicie nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące nieustalenia przez organ istotnych w tej sprawie okoliczności faktycznych, a mianowicie tego, "w jaki sposób obecność w żłobku jednego dziecka może wpłynąć na warunki bezpieczeństwa pożarowego czy higieniczno-sanitarne". Ilość dzieci przebywających w żłobku nie ma bowiem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy do działalności polegającej na sprawowaniu opieki nad dziećmi nad tymi dziećmi mają zastosowanie inne normy wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego dotyczące działalności dotychczas w tym lokalu prowadzonej. Chodzi bowiem o dopuszczalne, a nie faktyczne użytkowanie tego lokalu, polegające na prowadzeniu żłobka. W skardze do Sądu Spółdzielnia zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, żłobek oraz klub dziecięcy mogą być prowadzone w lokalu, który spełnia wymagania lokalowe i sanitarne, zawarte w przepisach wykonawczych. Prowadzący niepubliczny żłobek (klubik) musi uzyskać decyzję komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej (ust. 2), decyzję właściwego państwowego inspektora sanitarnego o spełnieniu wymagań sanitarno-lokalowych (ust. 3 pkt 1). Te decyzje są wymagane niezależnie od tego czy żłobek (klubik) zostaje utworzony w lokalu "nowym", czy też już istniejącym, pełniącym dotychczas inną funkcję. Z tego wynika, według skarżącej, że organ niezasadnie przyjął, że obowiązek uzyskania odpowiednich opinii przesądza o zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Nawet jeżeli przeznaczenie części budynku na działalność opiekuńczą nie spowodowało zmian w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń (warunków z art. 71 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego) a więc nie wymagało dokonywania zgłoszenia organom administracji architektoniczno - budowlanej, podmiot prowadzący działalność polegającą na prowadzeniu żłobka jest obowiązany do uzyskania, na podstawie odrębnych przepisów, decyzji innych właściwych organów w zakresie spełnienia wymogów sanitarnych, przeciwpożarowychdotyczących tego rodzaju działalności i zgłoszenia do rejestru żłobków i klubów dziecięcych (art. 26 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech. Treść tych decyzji dowodzi natomiast, że wymagania stawiane żłobkom są inne niż te, które wiążą się z lokalem przeznaczonym na handel (usługi) w zakresie szycia i sprzedaży zasłon (firan). Na marginesie należy zauważyć, że skarżąca początkowo nie kwestionowała, że dopuściła się samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu i w celu "zalegalizowania" tej samowoli, uzyskała wymagane prawem dokumenty (art. 71 a ust. 1 pkt 2 w ze. z art. 71 ust. 2 prawa budowlanego). Po wydaniu przez organ postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (opartym na stwierdzeniu, że strona wykonała nałożony na nią obowiązek) zakwestionowała stanowisko organów, że w rozpatrywanym przypadku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (nie zakwestionowała wysokości ustalonej opłaty, która w ocenie sądu została naliczona prawidłowo). Z akt sprawy nie wynika, aby zmiana sposobu użytkowania budynku wiązała się z jego rozbudową lub przebudową. Organy nadzoru budowlanego zasadnie więc wszczęły postępowanie na podstawie art. 71 a ust. 2 i 3 ustawy i w oparciu o te przepisy wydały rozstrzygnięcie. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.