VII SA/Wa 1457/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2018r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpoznaniu wniosku z 14 marca 2018 r. Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej "[...] " w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r., znak: [...], odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia -utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2018 r., znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że orzeka w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego. Tryb ten umożliwia kontrolę ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Stanowi to wyjątek od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości orzeczeń ostatecznych. Postępowanie nieważnościowe polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte, którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W oparciu o art. 126 k.p.a. ww. przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień zaskarżalnych w drodze zażalenia. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął z urzędu zawiadomieniem z 18 stycznia 2017 r. odrębne postępowanie w sprawie robót budowlanych, polegających na zabudowie patio i włączeniu go do ww. lokalu nr [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej braku odpowiedniej ilości przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. W ocenie organu powiatowego, wynik postępowania odrębnego będzie wiążący dla rozpatrzenia sprawy wentylacji w przedmiotowym lokalu co uzasadnia jego zawieszenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2017 r. wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym ww. postanowienie organu stopnia wojewódzkiego nie jest obarczone, żadną z wad nieważnościach w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności nie zapadło z rażącym naruszeniem art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem zawieszenie postępowania z urzędu następuje w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumiane jest jako zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie zależy od innego organu lub sądu. Wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia - tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz wykazania, że istnieje bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W sytuacji, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wobec tego nie może rodzić obowiązku zawieszania postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2014 r" sygn. akt II GSK 1818/13). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wojewódzki prawidłowo wskazał, że postępowanie w sprawie wentylacji w lokalu [...] oraz postępowanie dotyczące zabudowy patio i włączenia go do ww. lokalu stanowią dwa oddzielne, niezależne postępowania administracyjne. Nie są one ze sobą powiązane, a możliwość kontynuowania i zakończenia, któregokolwiek z nich nie jest uzależnione od wcześniejszego rozpatrzenia drugiego z postępowań. Wobec powyższego nie została spełniona przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiąca warunek zawieszenia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o rażącym naruszeniu prawa nie stanowi brak przesłania spółdzielni odpisu lub kopii zażalenia [...] z [...] stycznia 2017 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2017 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a także gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dołączono kopię opinii nr [...] z wyników przeprowadzonych oględzin - ekspertyzy urządzeń wentylacyjnych i ogrzewczo-kominowych, podpisaną przez mistrza kominiarskiego [...]. Ocenił, że analiza przedmiotowego dokumentu wykracza poza zakres orzeczenia weryfikowanego w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. W podsumowaniu organ wskazał, że kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. nie jest obarczone żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wydane zostało przez właściwy organ, posiada podstawę prawną i nie narusza rażąco prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, nie było niewykonalne w dniu wydania, a jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą, nie zawiera też wady powodującej jego nieważności z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "[...] " w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i cyt. "przekazania sprawy do ponownego rozpoznania" oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego cyt. "od uczestników". Skarżąca spółdzielnia zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu cyt. "1. rażącą obrazę przepisów postępowania a mianowicie art. 131 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. mającego charakter ius cogens - poprzez uznanie, że brak przekazania SBM "[...] " nie stanowiło przeszkody do wydania zaskarżonego postanowienia 2. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 - poprzez uznanie , że niezachowanie wymogów mających charakter ius cogens przewidzianych w art. 131 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - nie stanowiło rażącego naruszenia prawa 3. rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 32 Konstytucji RP - poprzez fakt, że brak przesłania zażalenia Pana [...] z dnia 31.01.2017r. stronie skarżącej stanowiło naruszenie przewidzianej w tym artykule zasady równości wszystkich wobec prawa . 4. rażące naruszenie prawa materialnego w postaci niezachowania zasady jawności przewidzianej w art. 45 Konstytucji RP - poprzez usankcjonowanie braku przesłania stronie skarżącej zażalenia P. [...]. Z dnia 31.01.2017r." – koniec cytatu (pisownia oryginalna). Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Poza sporem pozostaje to, że organ miał podstawę do wszczęcia postępowania nieważnościowego o którym mowa w art. 156 i nast. k.p.a., w stosunku do ostatecznego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159 z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Kontrolowane postanowienie zapadło w wyniku rozpoznania dopuszczonego w art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie na orzeczenie organu pierwszej instancji. Wbrew stanowisku skarżącej spółdzielni Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie ocenił - kontrolowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym postanowienie z [...] lutego 20ł7r., nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego [...] z [...] stycznia 2017r., nr [...] zawieszające postępowanie w opisanej wyżej sprawie - nie jest dotknięte żadną z wad nieważnościach, o których nowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Podkreślmy, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe samodzielne rozpoznanie przezeń sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej decyzji. Przyjętej przez Sąd oceny zaskarżonego postanowienia nie mogą zmienić zarzuty skargi. Zgodnie z art. 131 k.p.a. – o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony. W zw. z art. 144 k.p.a. przepis ma zastosowanie do zażalenia na postanowienie. Brak doręczenia zażalenia w toku postępowania zażaleniowego, poprzedzającego wydanie postanowienia kontrolowanego w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, nie stanowi wady tego orzeczenia w rozumieniu ww. art. 156 § 1 k.p.a.. W szczególności nie stanowi wady rażącego naruszenia prawa - art. 131 k.p.a. Uchybienie procesowe nie doprowadziło bowiem do naruszenia w zakresie podstawy materialnoprawnej orzeczenia, które zapadło w wyniku rozpoznania zażalenia. Tym samym nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Na marginesie Sąd zauważa również, że naruszenie prawa stron do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym czy zażaleniowym, poprzez brak zawiadomienia o wniesionym odwołaniu czy zażaleniu nie stanowi również podstawy wznowieniowej wyszczególnionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem dotyczyło jedynie fragmentu postępowania odwoławczego (stronie doręczono orzeczenie organu II instancji), w toku którego organ nie prowadził postępowania dowodowego i nie wyznaczył rozprawy. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dowodzi również zignorowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt; II OSK 1514/12 z 27 listopada 2013r. Ani Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku ani sąd pierwszej instancji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2012 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1325/11 nie zajmowały stanowiska w przedmiocie zawieszenia ww. postępowania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).