VII SA/Wa 1449/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Milicka – Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2022 r. znak: DSW.521.16.2022.BRZ w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę

Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z 1 czerwca 2022 r., znak DSW.521.16.2022.BRZ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 19 kwietnia 2022 r. znak: WI-ll.7843.6.139.2021.TK - utrzymał w mocy ww. postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że Wojewoda Pomorski pismem z 24 lutego 2022 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., a następnie ww. postanowieniem z 19 kwietnia 2022 r. nałożył na Starostę W. karę pieniężną 500 zł za 1 dzień zwłoki w wydaniu decyzji z 20 listopada 2020 r., Nr AB.6740.3.430.2020.19, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego na działce nr ewid. (...) obr. G. gm. W.. Na postanowienie Wojewody Pomorskiego zażalenie wniósł Starosta W. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji wpłynął 15 września 2020 r. do Starosty W.. Decyzja Starosty W. Nr (...)zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę instalacji gazowej została podjęta 20 listopada 2020 r. Wojewoda Pomorski w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że okres rozpatrywania wniosku przez Starostę W. faktycznie wyniósł 66 dni. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego odliczył okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. Organ wojewódzki ustalił, że całe postępowanie trwało 66 dni, natomiast po odjęciu ww. dni ocenił, że Starosta W. dopuścił się jednodniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 500,- zł. Wojewoda Pomorski nie znalazł żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 Pr. bud. GINB zwrócił uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie ma na celu ocenę terminowości podejmowania przez organ formalnych czynności w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Poprzez wprowadzenie w art. 35 ust. 6 Pr. bud. instytucji dyscyplinującej organy administracji architektoniczno-budowlanej, ustawodawca dąży do przeciwdziałania przewlekłości w załatwianiu spraw przez te organy oraz respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia nas budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 35 ust. 8 Pr. bud. określa, że do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Art. 35 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy nie zwalnia organu administracji z wymogu zachowania terminów załatwiania spraw określonych w k.p.a., nakłada natomiast dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym tym przepisem terminie. Art. 35 k.p.a. jest podstawowym przepisem określającym czas załatwiania spraw administracyjnych. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Starosta W. w swoim zażaleniu kwestionuje uznanie przez Wojewodę Pomorskiego wskazanego przekroczenia za "zwłokę" w rozumieniu art. 35 ust 6 i ust 8 Pr. bud. i w konsekwencji zasadność wymierzenia kary pieniężnej. GINB przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 182/08)i stwierdził, że pierwszą, a zarazem jedyną czynnością organu w analizowanej sprawie było wydanie decyzji po upływie 66 dni od wpływu wniosku do organu. Starosta W. nie podejmował żadnych czynności w przedmiotowej sprawie. W swoim zażaleniu Starosta W. wskazuje również na "okoliczności dotyczące znacznych ograniczeń w funkcjonowaniu organu i urzędu go obsługującego... spowodowanego rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2" i zarzuca Wojewodzie Pomorskiemu, że nie poczynił żadnych szczegółowych ustaleń w tym zakresie ani nie zawarł pogłębionych rozważań w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, ograniczając się do stwierdzenia, że braki kadrowe i absencje pracownicze stanowią bieżące problemy związane z funkcjonowaniem urzędu i zadaniem Starosty jest, aby pozostały bez wpływu na przebieg prowadzonych postępowań. Występujące zaś kilkukrotnie w tym okresie przypadki zakażeń wirusem wśród pracowników Starostwa Powiatowego w W, w tym Wydziale Budownictwa i Nieruchomości, powodowały konieczność skierowania pracowników na kwarantannę i na zwolnienia z powodu niezdolności do pracy. Inspektor prowadzący tę konkretną sprawę przebywała na dodatkowym zasiłku opiekuńczym w związku z pandemią w okresie od 12 listopada do 18 listopada 2020 r., a więc okres, w którym wniosek oczekiwał na merytoryczne opracowanie. Odnosząc się do kwestii kwarantanny pracownika prowadzącego sprawę tj. okresu od 12 do 18 listopada 2020 r., GINB zauważył, że wniosek w przedmiotowej sprawie wpłynął do organu 15 września 2020 r., a więc pracownik prowadzący sprawę miał aż 57 dni na podjęcie działań w tej konkretnej sprawie. Słuszne było stanowisko Wojewody Pomorskiego w zakresie braków kadrowych, czy też absencji pracowników. Powołując się na orzecznictwo stwierdził GNB, że długi okres rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Żadne tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków organu. W ocenie GINB, kwestia związana z terminowością załatwiania spraw powinna podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę wydziału. Jak wskazano powyżej pracownik prowadzący sprawę miał aż 57 dni na podjęcie działań w tej konkretnej sprawie. Odnosząc się do twierdzeń Starosty W. dot. "rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2" organ wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r. (sygn. akt. I OZ 602/20) "Zwrócić należy uwagę, że w literaturze wskazuje się, że związku z rozprzestrzenianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polski zakażeń i choroby COVID-19, na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej: "ZmKoronawirusU"), która weszła w życie 31 marca 2020 r., dokonano wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu wskazanych w art. 15zzr i art. 15zzs KoronawirusU terminów prawnoadministracyjnych (zarówno materialnych - art. 15zzr ust. 1, jak i proceduralnych - art. 15zzs ust. 1) na - pierwotnie - okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID- 19. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs KoronawirusU zostały uchylone na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W myśl art. 15 zzt KoronawirusU, przepisów statuujących ww. wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nie stosowało się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych. Ocena spełnienia tych przesłanek wyłączających wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu wskazanych w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU terminów miała wynikać z każdorazowej oceny charakteru danej sprawy oraz biegnących w związku z tą sprawą terminów, tj. czy rzeczywiście są one (lub były) związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi. Należy przy tym uznać, że w razie wątpliwości, kwestie te powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzono rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązuje on w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania. W myśl ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CON/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, wskazane w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU terminy biegnące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r., tj. 31 marca 2020 r., uległy zawieszeniu od 31 marca 2020 r., natomiast te z tych terminów, które miałyby rozpocząć swój bieg po 31 marca 2020 r., biegu tego nie rozpoczęły. Na uznanie nie zasługuje pogląd, że przepisy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów miały moc wsteczną i w związku z tym wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nastąpiło 13 marca 2020 r., tj. w dniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego. Odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), stanowiącej jeden z istotnych elementów państwa prawnego, nie może być domniemywane, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej wypowiedzi ustawodawcy. W art. 101 ZmKoronawirusU ustawodawca wprost wskazał, w jakim zakresie regulacja ta ma moc wsteczną. W przypadku, gdyby intencją ustawodawcy objęte było nadanie tej ustawie mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 ZmKoronawirusU. Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. (...) W konsekwencji należy wskazać; że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs KoronawirusU miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (zob. A. Jaskułowska, adw. Mariusz Rypina, prof. dr hab. Marek Wierzbowski w: Zmiany w KPA i PPSA wynikające z regulacji COVID- 19 Komentarz red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Warszawa 2020, s.13 i 14)". Wniosek w analizowanej sprawie wpłynął 15 września 2020 r. do Starosty W. – a więc po wskazanym powyżej okresie zawieszenia/wstrzymania terminów z uwagi na stan epidemii. W ocenie GINB, to opieszałość Starosty W. w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę W. przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Z tym postanowieniem nie zgodził się Starosta W., wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 17 czerwca 2022 r., doi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucił: ‘1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. błędną wykładnię i niewłaściwą zastosowanie art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333), polegające na nałożeniu kary administracyjnej, pomimo braku zwłoki; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia - art. 7 i 7a kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, którą w tym postępowaniu jest Starosta W.". Starosta W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody Pomorskiego oraz zasądzenie kosztów. Niezależnie od tego, pełnomocnik skarżącego wniósł "o przedstawienia przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, co do zgodności art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333) z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP". Uzasadniając skargę pełnomocnik podkreślił, że Starosta W. nie kwestionuje, że decyzja została wydana po upływie 14 dni od dnia upływu 65 dniowego terminu od złożenia wniosku, z uwzględnieniem czasu, który upłynął niezależnie od organu. Starosta W. kwestionuje uznanie tego przekroczenia za "zwłokę" w rozumieniu art. 35 ust. 6 i ust. 8 Pr. bud. i w konsekwencji zasadność wymierzenia kary pieniężnej. W art. 35 ust. 6 Pr. bud. ustawodawca posługuje się pojęciem "zwłoka", a nie "opóźnienie". Z treści art. 35 ust. 6 wynika, że karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź przyczyn od niego zależnych. W przeciwnym razie powstaje jedynie zwykłe opóźnienie organu, które zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie wywołuje skutków negatywnych dla organu (wyrok NSA z 8.12.2011 r., II OSK 1765/10, LEX nr 1082616). Podobnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych rozróżnia się "zwłokę" od "opóźnienia" na gruncie przepisów prawa cywilnego. Te rozważania mają pomocniczo zastosowanie do rozróżnienia tych pojęć i ich konsekwencji także na gruncie materialnego prawa administracyjnego. W tym kontekście błędne i naruszające zasady postępowania administracyjnego było pominięcie przez Wojewodę Pomorskiego, a następnie GINB wskazywanych przez Starostę okoliczności dotyczących znacznych ograniczeń w funkcjonowaniu organu i urzędu go obsługującego (Starostwa) spowodowanego rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2. Wojewoda Pomorski ani GINB nie poczynił żadnych szczegółowych ustaleń w tym zakresie ani nie zawarł pogłębionych rozważań w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, ograniczając się do stwierdzenia, że braki kadrowe i absencje pracownicze stanowią bieżące problemy związane z funkcjonowaniem urzędu i zadaniem Starosty jest, aby pozostały bez wpływu na przebieg prowadzonych postępowań. To stwierdzenie jest oderwane od rzeczywistości i absurdalne w świetle wydarzeń ostatnich kilkunastu miesięcy. Faktem powszechnie znanym jest, że w skali światowej doszło do nadzwyczajnej sytuacji związanej z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2. Światowa pandemia ma ciągle wpływ na niemal wszystkie dziedziny życia w Polsce, w tym na funkcjonowanie administracji publicznej. Wprowadzono liczne obostrzenia i ograniczenia w funkcjonowaniu gospodarki i administracji, przesuwano terminy wyborów powszechnych i lokalnych, wprowadzono nadzwyczajne tryby obradowania i podejmowania decyzji przez różne organy władzy i administracji. Występujące kilkukrotnie w tym okresie przypadki zakażeń wirusem wśród pracowników Starostwa Powiatowego w W., w tym właśnie w Wydziale Budownictwa i Nieruchomości, powodowały konieczność skierowania pracowników na kwarantannę i na zwolnienia z powodu niezdolności do pracy. Przy tym nie były to "bieżące problemy związane z funkcjonowaniem urzędu", jak stwierdza Wojewoda Pomorski w uzasadnieniu postanowienia. Były to i nadal są efekty sytuacji nadzwyczajnej, którą w prawie określa się mianem "siły wyższej". Jakiekolwiek niedotrzymania terminów wynikające z siły wyższej nie mogą być uznane za zwłokę, za którą Starosta W. ponosi odpowiedzialność. Nie da się pracy urzędu dostosować do sytuacji nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych. W takiej nadzwyczajnej sytuacji absencje pracowników następowały grupowo i oczywiście nagle. Nie ma fizycznej możliwości zatrudnienia z dnia na dzień innych pracowników, którzy posiadaliby odpowiednią wiedzę i umiejętności, żeby zastąpić nieobecnych pracowników na czas kwarantanny czy choroby. Żaden pracownik Starostwa Powiatowego w W. nie zajmuje się tylko jedną sprawą. Każdy pracownik tego konkretnego wydziału ma w referacie ok. 100 czynnych spraw, w tym pracownik zajmujący się tą konkretną sprawą. Są to sprawy o dużym stopniu skomplikowania, wymagające kontroli obszernych projektów budowlanych i licznych dodatkowych dokumentów. Nie można racjonalnie wymagać od Starosty W., żeby zatrudniać ciągle nowych pracowników do rozpoznawania spraw z zakresu budownictwa, gdyż nie można całego budżetu wynagrodzeń wyczerpać na jeden rodzaj spraw. Starosta ma liczne inne kompetencje, które też musi realizować. Ponadto nie ma tylu chętnych do pracy w administracji architektoniczno-budowlanej, posiadających odpowiednie kwalifikacje. Nie można abstrahować od realiów i stawiać tez o obowiązku Starosty odpowiedniego zorganizowania pracy, bo jest wątpliwy przepis przewidujący kary administracyjne w przypadku przekroczenia terminu na rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę. Wydaje się, że celem tego przepisu jest jedynie nałożenie na samorząd powiatowy dodatkowej daniny, co tylko jeszcze bardziej pogorszy sytuację, poprzez zmniejszenie środków budżetowych na realizację zadań z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej. Sprawy z zakresu prawa budowlanego Starosta W. przejął w drodze sukcesji generalnej od urzędu rejonowego na podstawie art. 94 ustawy z dnia 30 września 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Stąd wszystkie zadania przejęte po likwidowanych urzędach rejonowych są zadaniami z zakresu administracji rządowej i powołany przepis wyraźnie je tak nazywa. Urzędy rejonowe należały do administracji rządowej i realizowały wyłącznie zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec tego Powiat W. powinien otrzymywać odpowiednie dotacje z budżetu państwa na realizację tych zadań. Od ponad 20 lat istnienia powiatów dotacje te stanowią tylko ułamek kosztów ponoszonych na realizację powyższych zadań. Nakładanie kar administracyjnych ma być sposobem na dalsze ograniczenie środków na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Powyższe okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, stanowiącym siłę wyższą, powodują, że niedotrzymanie terminu w załatwieniu sprawy nie może zostać uznane za zwłokę w rozumieniu art. 35 ust. 6 Pr. bud. lub muszą być uznane za okoliczności wyłączające winę organu, jak stanowi art. 35 ust. 8 ustawy. GINB winien te okoliczności wziąć pod uwagę, gdyż w rozstrzyganiu niniejszej sprawy zobowiązany jest do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 7a kpa. Uzasadniając wniosek o "pytanie prawne" pełnomocnik skarżącego wskazał, że art. 35 ust. 6 i ust. 8 Pr. bud. narusza normy zawarte w art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawnym nie mieści się nakładanie kar administracyjnych, mających zasilać budżet państwa za zwłokę w wydaniu decyzji administracyjnej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Opóźnienia w wydaniu decyzji administracyjnych mogą mieć i mają różne przyczyny. Jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest Powiat W., działając przez swój organ (Starostę W.) korzysta z konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności w realizacji swoich zadań publicznych. Nakładanie administracyjnych kar pieniężnych w jednym rodzaju spraw i to spraw z zakresu administracji rządowej, narusza samodzielność samorządu terytorialnego, gdyż ma wymusić na samorządzie swoisty priorytet dla tego rodzaju spraw kosztem innych kompetencji samorządu powiatowego, które przecież też ma obowiązek realizować. Wydatki na wynagrodzenia są największymi pozycjami w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Ciągłe ograniczanie wpływów jednostek samorządu terytorialnego paraliżuje ich działalność. Siłą rzeczy samorządu nie stać na pełną realizację wszystkich zadań, w szczególności inwestycyjnych. Środki budżetowe muszą być rozkładane na różne cele, a decydują o tym organy jednostek samorządu terytorialnego w ramach konstytucyjnie im przyznanej samodzielności. Nakładanie kar administracyjnych za zwłokę w realizacji jednego rodzaju zadań jest ewidentnym naruszeniem tej samodzielności. Dodatkowo beneficjentem tych kar ma być Skarb Państwa. W systemie prawa istnieją już przepisy przewidujące odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 417 § 1 kodeksu cywilnego, za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego stanowi, iż jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Wobec tego istnieją już przepisy przewidujące odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniechanie administracyjne. Obowiązywanie dodatkowo art. 35 ust. 6 i ust. 8 Pr. bud. powoduje w istocie podwójną odpowiedzialność samorządu terytorialnego. Dodatkowo kara administracyjna jest pobierana na rzecz budżetu państwa, a nie strony postępowania, a nadto nie ma żadnego związku z ewentualnym wystąpieniem szkody lub jej wysokością. Taki rodzaj sankcji nie występuje szerzej w polskim systemie prawnym, został tylko wybiórczo zastosowany wobec powiatów w sprawach z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej (oraz gmin w sprawach decyzji o warunkach zabudowy). I zdaniem pełnomocnika, dlatego właśnie istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności kwestionowanych norm ze wskazanymi na wstępie przepisami Konstytucji. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie jest prawidłowe, a skarga była niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że wymierzenie Staroście W. szeregu kar za niezachowanie terminu określonego w art. 36 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. było już – w analogicznym stanie faktycznym i prawnym - przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten, m.in. nieprawomocnymi wyrokami z 12 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1134/22 i VII SA/Wa 1132/22, z 14 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1133/22 i VII SA/Wa 1131/22, z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1450/22 oraz VII SA/Wa 1455/22 oddalił skargi Starosty W. na postanowienia GINB w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z przekroczeniem ww. terminy ustawowego. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. w wypadku, gdy organ administracji architektoniczno budowlanej nie wyda w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, wówczas organ wyższego stopnia wymierza mu w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód z budżetu państwa. Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a., wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w tym przepisie stanowi tym samym gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 ust. 8 Pr. bud., do terminu, o którym mowa w ust. 6 tego artykułu, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Nawiązując do twierdzeń skarżącego, zawartych w skardze, wyjaśnić też trzeba, że art. 35 ust. 8 Pr. bud. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich czynności organu administracji publicznej. Nie można więc uznawać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania, czy oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma, ani zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 Pr. bud. por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 423/16, CBOSA). Zaskarżonym postanowieniem z 1 czerwca 2022 r., znak (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 19 kwietnia 2022 r. znak: WI-ll.7843.6.139.2021.TK - utrzymał w mocy ww. postanowienie. Utrzymanym w mocy postanowieniem organ I instancji nałożył na Starostę W. karę pieniężną 500 zł za 1 dzień zwłoki w wydaniu decyzji datowanej na 20 listopada 2020 r., Nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego na działce nr ewid. (...) obr. G. gm. W. Jak – zgodnie z aktami sprawy – stwierdziły organa obu instancji - wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji wpłynął 15 września 2020 r. do Starosty W. Decyzja zaś Starosty W. Nr (...) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę instalacji gazowej została wydana 20 listopada 2020 r., a więc okres rozpatrywania wniosku przez Starostę W. faktycznie wyniósł 66 dni. Prawidłowo więc organa obu instancji od takiego okresu trwania postępowania administracyjnego odliczyły 65 dni (okres wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud.), uznając, że Starosta W. dopuścił się jednodniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, co spowodowało wymierzenie przez organ I instancji kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Dlatego też, w odniesieniu do wskazanych na wstępie zasad, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji nie naruszało prawa, a wydane zostało w wyniku prawidłowej wykładni prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 i 8 Pr. bud. Dokonanie przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych należy - wbrew zarzutom skargi - uznać za odpowiadające wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił też stanowiska skarżącego, jakoby opóźnienie nie było zawinione przez organ z uwagi na to, że w okresie rozpoznawania wniosku inwestora trwał stan epidemii, organ miał trudności z absencją pracowników, a w konsekwencji powstałego w wydaniu decyzji opóźnienia nie można uznać za zwłokę w rozumieniu art. 35 ust. 6 Pr. bud. Jak już była o tym mowa, z art. 35 ust. 8 Pr. bud. wynika, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem skarżącego, powstałe na skutek stanu epidemii opóźnienia w załatwieniu przez organ wniosków o pozwolenie na budowę należy traktować, jako opóźnienia z "przyczyn niezależnych od organu", swego rodzaju vis maior. W tym jednak aspekcie przypomnieć należy, że właśnie w celu zminimalizowania wpływu skutków epidemii na toczące się postępowania administracyjne zostały wprowadzone przepisy szczególne ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"). Od 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.). Ze względu na tą wyjątkową sytuację, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, wprowadzono zasadę, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dopiero na mocy ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, przepis ten został uchylony - co oznacza że pomimo braku zniesienia stanu epidemii przywrócono bieg terminów procesowych. Terminy te zaczęły biec ponownie od 23 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 6 ww. ustawy terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w tej sprawie wpłynął do Starosty W. 15 lipca 2020 r., a więc po okresie, w którym zawieszone bądź wstrzymane były terminy z uwagi na stan epidemii. Decyzja kończąca postępowanie przed organem I instancji została wydana 20 listopada 2020 r., a dopiero 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej mógł wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamiać miał strony. Zgodnie z art. 15zzzzzn1 ust. 1 ww. ustawy zawiadomienie, o którym mowa w ust. 1, następowało poprzez umieszczenie go przez organ w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłączało wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy). Zatem przepisy te – z natury rzeczy - nie mogły mieć w tej sprawie zastosowania. Nie jest w związku z tym w żaden sposób uzasadnione twierdzenie Starosty W., że sam fakt stanu epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę uzasadniać mógł przyjęcie, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca wprowadzał bowiem w tym okresie konkretne rozwiązania ustawowe i tylko na podstawie wyżej wskazanych przepisów szczególnych uznać można byłoby opóźnienie organu w wydaniu decyzji za usprawiedliwione. Nie ma też w sprawie niniejszej znaczenia pogląd skarżącego odnośnie rozróżnienia "zwłoki" i "opóźnienia". To bowiem rozróżnienie ma znaczenie prawne, ale w prawie cywilnym, które w zależności od formy uchybienia terminowi (zwłoka, opóźnienie) przypisuje mu określone konsekwencje prawne. Ponadto, odnoszące się do art. 4171 § 3 k.c. stanowisko pełnomocnika skarżącego, nie uwzględnia tego, że czym innym jest cywilnoprawna odpowiedzialność odszkodowawcza organu za wydanie wadliwej decyzji, a czym innym kara za uchybienie terminowi załatwienia sprawy z art. 35 ust. 6 Pr. bud. Kara nie ma waloru kompensacyjnego – jak odszkodowanie – ale dyscyplinujące; co uszło uwadze pełnomocnika skarżącego. Stąd też wniosek, że powoduje to "w istocie podwójną odpowiedzialność samorządu terytorialnego" jest błędny i sprzeczny z prawną istotą zarówno odszkodowania, jak i kary. Niezasadnym był zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 7a k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, którą w tym postępowaniu jest Starosta W. Podkreślić jednak należy, że GINB - odnosząc się wprost do argumentacji zażalenia, że inspektor prowadząca tę sprawę przebywała "na dodatkowym zasiłku opiekuńczym w związku z pandemią" od 12 do 19 listopada 2020 r., a więc w okresie, w którym wniosek oczekiwał na merytoryczne opracowanie, słusznie zauważył, że wniosek inwestora w tej sprawie wpłynął do Starosty W. 16 września 2020 r., a więc ten pracownik organu miał 57 dni na podjęcie działań w tej sprawie. W odniesieniu do wniosku skarżącego "o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, co do zgodności art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333) z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela pogląd i stanowisko prawne (w aspekcie ww. wniosku pełnomocnika skarżącego, procesowo odnoszące się wprawdzie do problematyki przesłanek zawieszenia postępowania przed tym Sądem w związku z zawisłością postępowania przed TK), zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wstępnej części uzasadnienia wyroku z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2528/21, (CBOSA); podziela również pogląd ukształtowany w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którym to wyłącznie wątpliwości sądu, co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, a nie strony skarżącej, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Jednak tut. Sąd nie powziął takich wątpliwości w niniejszej sprawie, które stanowić by mogły przyczynę wystąpienia – w szczególności do Trybunału Konstytucyjnego - z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP sąd administracyjny może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, w sytuacji, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Użyte w tym przepisie określenie "może" nie oznacza obowiązku i ocena w tym zakresie została pozostawiona sądowi orzekającemu. Instytucja pytania prawnego, przewidziana w art. 193 Konstytucji RP, nie daje zatem stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wyjaśnić jednak należy, że nie ma przeszkód prawnych, aby skarżący samodzielnie skorzystał z takiej prawnej możliwości. Z uwagi na powyższe, podzielając w całości stanowisko GINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał więc, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.