VII SA/Wa 1440/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi G. M. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosków G. M. i G. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r., uchylającej decyzję Urzędu Dzielnicy – Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 1991 r., orzekającą na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane – (Dz. U. Nr 38 poz. 229) o przymusowej rozbiórce ścianki działowej ograniczającej pomieszczenie hallu w budynku przy ul. [...] w [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. zostało wszczęte na wniosek G. M. - właściciela lokalu mieszkalnego, który był adresatem decyzji rozbiórkowej. Następnie organ nadzorczy omówił charakter postępowania o stwierdzenie nieważności i podkreślił, że w jego ocenie kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1998 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.). Organ wskazał, że badana decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 1980 r., nr 9, poz. 26 ze zm.), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej przez Wojewodę [...] było niewyjaśnienie wszelkich niezbędnych okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji wydając nakaz rozbiórki ścianki działowej nie wyjaśnił, czy jej budowa objęta była wcześniej wydaną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1984r, nr [...], zezwalającą G. M. na adaptację prześwitu bramowego na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...] w [...]. Z akt sprawy, a także z uzasadnienia decyzji rozbiórkowej nie wynika aby organ prowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie jak również nie wynika w jakiej dacie została wykonana zabudowa części hallu. Zdaniem Wojewody [...] decyzja rozbiórkowa w sposób niewystarczający uzasadniała zastosowanie art. 37 ust 2 Prawa budowlanego z 1974r. Ponadto zachodziła konieczność wyjaśnienia, czy decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana przez właściwy organ ponieważ została podpisana pod pieczęcią "Z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego". Wojewoda powołał się na art. 5 pkt 16 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw oraz na przepis art. 40 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej i na art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając badaną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione i co należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli G. M. i G. M., zarzucając naruszenie art. 207 k.p.a. Podkreślili, że sporna ścianka została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę, co wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę, dziennika budowy i księgi obiektu. Ponadto zanim doszło do wydania pierwszej decyzji o rozbiórce w 1991 r., mieszkanie nr [...] przy ul. [...] zostało im sprzedane w obecności notariusza na podstawie operatu wykonanego przez biegłego pracującego dla Urzędu Dzielnicy [...] inż. B. Opisany dokument pt. "Kosztorys" znajduje się w aktach sprawy i na stronie 5 w ostatnim zadaniu przedostatniego akapitu wyraźnie jest mowa holu i o drugich schodach. Drugie schody to element spornego pomieszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Podkreślił przy tym, że w postępowaniu nieważnościowym działanie organu ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, a w szczególności do ustalenia, czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 §1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1998r nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 §1 k.p.a. Badana decyzja jest decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Urzędu Dzielnicy – Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 1991 r., nakazującej skarżącemu rozbiórkę ścianki działowej ograniczającej pomieszczenie hallu w budynku przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Regulacja ta służy ochronie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy stosownie do art. 136 k.p.a. może bowiem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające tylko o uzupełniającym charakterze. Natomiast gdy zostanie stwierdzona konieczność poczynienia dalej idących ustaleń, organ odwoławczy powinien skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji aby zagwarantować stronie prawo do dwukrotnej oceny materiału dowodowego i dwukrotnego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując oceny decyzji kasacyjnej trafnie stwierdził, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. wskazując jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione i jakie przepisy zostały naruszone oraz co należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyczyny, z powodu których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił podstawowych okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie ustalił kiedy nastąpiła zabudowa części hallu, czy zabudowa nie była objęta wcześniejszą decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1984 r., nr [...], zezwalającą skarżącemu na adaptację prześwitu bramowego na cele mieszkalne oraz nie wyjaśnił, czy decyzja rozbiórkowa została wydana przez właściwy organ. W ocenie sądu weryfikacja decyzji kasacyjnej została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Wbrew zarzutom skarżących kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zważając na powyższe kwestie, w ocenie Sądu stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych sprawy uprawnia bowiem do twierdzenia, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności jak również inną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Trudno bowiem wywieść, że kwestionowana przez skarżących decyzja kasacyjna wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Okoliczności podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.