VII SA/Wa 1438/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 20 marca 2023 r. znak: KOA/3671/Eg/21 w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "SKO" lub "Kolegium") postanowieniem z 20 marca 2023 r., znak: KOA/3671/Eg/21 (dalej "postanowienie z 20 marca 2023r.") po rozpatrzeniu po rozpatrzeniu zażalenia M. G. (dalej "Skarżący") na postanowienie Burmistrza B. (dalej "Burmistrz") z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] (dalej "postanowienie z [...] sierpnia 2021r.") w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym- utrzymał w mocy ww. postanowienie. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej "decyzja z [...] lipca 2020r.") Burmistrz w punkcie 1) ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Skarżącego w wysokości 188 900,00 zł, a w punkcie 2 ) określił , że opłata płatna jest jednorazowo na konto Urzędu Miejskiego w B., w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia w zapłacie. Decyzją z 22 stycznia 2021 r. nr KOA/2582/Ar/20 (dalej "decyzja z 22 stycznia 2021r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od decyzji Burmistrza B. nr [...] z [...] lipca 2020 r. o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, utrzymało ją w mocy. Wyrokiem z 21 października 2021r., w sprawie o sygn. akt: I SA/Wa 543/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1) stwierdził nieważność decyzji z 22 stycznia 2021r. w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Burmistrza B. z [...] lipca 2020 r. oraz nieważność pkt 2 decyzji Burmistrza B. z [...] lipca 2020 r., a w punkcie 2) w pozostałej części skargę oddala. Pismem z dnia 15 kwietnia 2021 r., Burmistrz - działający jako wierzyciel - wezwał Skarżącego do uregulowania należności pieniężnej ustalonej decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. wraz z ustawowymi odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia, w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] czerwca 2021 r. Burmistrz wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. W tytule wykonawczym wskazano, że powyższa należność dotyczy renty planistycznej i ustalona została opisaną wyżej decyzją Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., powołując się na art. 56 § 3 w związku z art. 56 § 1 pkt 5 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm., dalej "u.p.e.a." ), zawiesił z dniem 15.07.2021r. postępowanie egzekucyjne prowadzone z majątku skarżącego na podstawie opisanego tytułu wykonawczego i jednocześnie przekazał zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz B. oddalił zarzut w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po rozpoznaniu zażalenia Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO wskazało, ze kwestionowane przez Skarżącego powiększenie w tytule wykonawczym egzekwowanej należności głównej o odsetki (naliczane od 6 marca 2021 r.) znajduje bowiem oparcie w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2022 r., poz. 1634- dalej: "u.f.p."), zaś sposób naliczenia odsetek w przepisach Ordynacji podatkowej. Kolegium podkreśliło, że wprawdzie bowiem opłata planistyczna jest jednorazową opłatą pobieraną przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w sytuacji określonej w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej " u.p.z.p.") , a przepisy tej ustawy wprost nie przewidują możliwości określenia wysokości odsetek od nieuiszczonej w terminie opłaty w samej decyzji wydawanej w tym przedmiocie, to jednak w przypadku jej nieuiszczenia w terminie znajdują zastosowanie przepisy art. 60 i art. 67 u.f.p, Opłata ta zaliczana jest do środków publicznych stanowiących "niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" (art. 60 pkt 7). Dalej Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735,1491 i2052 oraz z 2022 r. poz. 1301, dalej "k.p.a." ) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, z póżn. zm., dalej "O.p." )." Zdaniem Kolegium, do spraw dotyczących egzekucji opłaty planistycznej mają więc zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej m.in. dotyczące terminu płatności (art. 47 § 1), zaległości (art, 51 § 1) oraz odsetek za zwłokę (art. 53 § 1) - w myśl którego od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę - gdyż te kwestie nie są regulowane przez ustawę o finansach publicznych oraz k.p.a. Prawidłowo zatem uznał wierzyciel, że jest uprawniony do żądania odsetek od zaległej opłaty planistycznej i wykazania ich w tytule wykonawczym. SKO podniosło, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 543/21 stwierdził nieważność jedynie punktu 2 zaskarżonej decyzji Burmistrza B. Jednak decyzja dotycząca ustalenia jednorazowej wysokości opłaty tzw. renty pianistycznej jest decyzją prawomocną i pozostającą w obrocie prawnym. Kolegium podniosło również, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 543/21 nie jest wyrokiem prawomocnym, gdyż została od niego złożona skarga kasacyjna przez Stronę. W ocenie Kolegium cały czas w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2020 r. Obowiązek zapłaty zatem istnieje i jest wymagalny. Na podstawie właśnie tej decyzji jest prowadzona egzekucja. Kolegium wskazuje, że w sytuacji stwierdzenia nieważności punkt 2 tej decyzji wierzyciel miał podstawę do naliczenia odsetek od nieterminowego uregulowania tej należności określonej decyzją. Dalej Kolegium podniosło, że decyzja z dnia [...] lipca 2020 r. zobowiązująca skarżącego do zapłaty ustalonej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła do obrotu prawnego., a tym samym obowiązek zapłaty powstał i jest wymagalny. Skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających, że obowiązek zapłaty renty planistycznej nigdy nie powstał albo powstał, ale wygasł. Na podstawie art. 67 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 7 u.f.p., do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, takich jak m. in. renta planistyczna, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy Działu III O.p. Na postanowienie SKO z 20 marca 2023 skargę złożył M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i wnoszą o jego uchylenie. Podniósł zarzuty naruszenia: przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w. zw. z art. 77§1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ I instancji, na skutek całkowicie błędnego i nieznajdującego uzasadnienia ustalenia, że obowiązek zapłaty przez skarżącego renty planistycznej oraz odsetek od niej powstał i jest wymagalny, podczas gdy prawidłowa ocena całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie prowadzi do wniosku, że obowiązek zapłaty zarówno renty planistycznej, jak i odsetek od niej został nałożony na skarżącego bez podstawy prawnej, tak więc prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne w administracji obarczone jest wadą, wynikającą z błędnego tytułu wykonawczego, b. art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w. zw. z art. 7 w zw. z art. 77§1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ I instancji, na skutek całkowicie błędnego i nie znajdującego uzasadnienia zaaprobowania stanowiska organu I instancji, co do powołania się na przepisy ustawy o finansach publicznych dopiero na etapie złożonego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy w samym tytule wykonawczym organ powołał jako podstawę swojej decyzji jedynie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. , tak więc niezasadnym jest obecnie twierdzenie, że przepisy ustawy o finansach publicznych mają zastosowanie co do wydanego tytułu wykonawczego, co skutkowało naruszeniem przez organ II instancji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący obowiązany jest do zapłaty należności wynikających z decyzji z dnia [...] lipca 2020r., jak i wydanego co do niej tytułu wykonawczego, podczas gdy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, tak więc powinna zostać uznana za nieważną, a prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne nie znajduje podstawy. W odpowiedzi na skargę, SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga jest niezasadna. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena, czy wierzyciel może egzekwować od skarżącej Spółki przedmiotową opłatę planistyczną wraz z odsetkami z tytułu opóźnienia w zapłacie. Na wstępie należy zatem wskazać, że - zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm. -dalej: u.p.e.a.) - podstawą prawną zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie przyczyny enumeratywnie wymienione w tym przepisie: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a)odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, pkt 9 i pkt 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 - organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i pkt 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Skarżący podnosi w pierwszej kolejności, że zarówno obowiązek zapłaty renty planistycznej, jak i odsetek od niej został nałożony na skarżącego bez podstawy prawnej, wskazując na naruszenie zarówno prawa materialnego (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak przepisów procesowych (art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w. zw. z art. 77§1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Stanowisko to jest nietrafne. Odnosząc się do samej obowiązku zapłaty renty planistycznej, to została ona nałożona na mocy ostatecznej i prawomocnej w tym zakresie decyzji SKO z 22 stycznia 2021 r. , które utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. z [...] lipca 2020 r. Wyrokiem z 21 października 2021r., w sprawie o sygn. akt: I SA/Wa 543/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1) stwierdził nieważność decyzji z 22 stycznia 2021r. w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Burmistrza B. z [...] lipca 2020 r. nr [...] oraz nieważność pkt 2 decyzji Burmistrza B. z [...] lipca 2020 r. nr [...], a w punkcie 2) w pozostałej części skargę oddala. Wyrok WSA stwierdza nieważność jedynie w zakresie pkt 2 (obowiązku zapłaty odsetek i wpłaty kwoty na określone w decyzji konto), natomiast oddalił skargę M. G. w zakresie obowiązku zapłaty, stąd zarzut nieistnienia obowiązku jest nietrafny. Tytuł wykonawczy odpowiada zakresem obowiązkowi nałożonemu ostateczną i prawomocną decyzją. Zobowiązany, podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., powinien natomiast przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt III FSK 1222/22). Z kolei gdy obowiązek istniał, ale został przez zobowiązanego wykonany, dochodzi do wygaśnięcia obowiązku, co jest okolicznością, której wystąpienie stanowi podstawę wniesienia przez zobowiązanego zarzutu z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. Skarżący żadnej z tych okoliczności nie wykazał. Zarzut oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 27.10.1999 r., IV SA 1104/96). Odnosząc się do zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku co do odsetek od należności głównej niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji, należy odróżnić wydanie samej decyzji określającej opłatę planistyczną w ramach postępowania wymiarowego od egzekucji tejże opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt: I SA/Wa 543/21, kontrolował decyzje w sprawie ustalenia opłaty planistycznej i uznając, że nie ma podstaw prawnych, aby w decyzji wymiarowej określać termin zapłaty , jak i zawierać zobowiązanie do zapłaty odsetek od tejże opłaty, wyrokiem z 21 października 2021r.stwierdził nieważność decyzji w tym zakresie. Wynika to jednoznacznie z uzasadnienia tego wyroku : " w świetle art. 36 ust. 4 p.z.p. brak jest podstaw do określania w decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej terminu i podmiotu na rzecz którego opłata ma zostać uiszczona. Takiej podstawy nie znajdziemy także w pozostałych przepisach p.z.p. czy art. 107 § 1 k.p.a. regulującym elementy niezbędne decyzji administracyjnej. (wyroki NSA z 2 czerwca 2012 r., II OSK 77/13, 27 czerwca 2017 r. II OSK 1883/16 – w Lex). Dlatego w tym zakresie Sąd, na podstawie art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. uznał, że punkt 2 decyzji organu I instancji oraz w konsekwencji rozstrzygnięcie organu II instancji o utrzymaniu w mocy tego rozstrzygnięcia zostało wydane bez podstawy prawnej, co stanowi o wydaniu go w warunkach nieważności." Brak podstaw prawnych do określenia w samej decyzji wymiarowej (decyzji określające wysokość opłaty planistycznej) terminu zapłaty i obowiązku zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie nie oznacza jednak, że obowiązek zapłaty jest niewymagalny, ani też że w przypadku niewywiązania się z obowiązku zapłaty nie nalezą się odsetki ustawowe. W takiej sytuacji zastosowanie ma – co do zasady – określony w art. 15 u.p.e.a. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Natomiast w myśl art. 15 § 1a u.p.e.a. upomnienie zawiera pouczenie zobowiązanego, że w przypadku niewykonania w całości obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia zobowiązany ma obowiązek zawiadomienia wierzyciela, a po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego - również organu egzekucyjnego, o zmianie adresu jego miejsca zamieszkania lub siedziby. Kwestionowane przez Spółkę powiększenie w tytule wykonawczym egzekwowanej należności głównej o odsetki znajduje oparcie w przepisach u.f.p., zaś sposób naliczenia odsetek w przepisach O.p. W przypadku jej nieuiszczenia w terminie znajdują zastosowanie przywołane w zaskarżonym postanowieniu przepisy art. 60 i art. 67 u.f.p. Opłata ta zaliczana jest do środków publicznych stanowiących "niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" (art. 60 pkt 7). Zgodnie natomiast z art. 67 tej ustawy: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.).". Do spraw dotyczących egzekucji opłaty planistycznej mają więc zastosowanie przepisy O.p., m.in. dotyczące terminu płatności (art. 47 § 1), zaległości (art. 51 § 1) oraz odsetek za zwłokę (art. 53 § 1) - w myśl którego od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę - gdyż te kwestie nie są regulowane przez ustawę o finansach publicznych oraz k.p.a. Prawidłowo zatem uznał wierzyciel i organ odwoławczy, że wierzyciel jest uprawniony do żądania odsetek od zaległej opłaty planistycznej i wykazania ich w tytule wykonawczym. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17.12.2014 r., I SA/Sz 732/14, LEX nr 1574951., Wyrok WSA w Szczecinie z 10.09.2014 r., I SA/Sz 134/14, LEX nr 1546540, wyrok WSA w Krakowie z 10.10.2013 r., II SA/Kr 761/13, LEX nr 1384892., a także S. Babiarz [w:] B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, S. Babiarz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XI, Warszawa 2019, art. 53) Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę należało oddalić.