VII SA/Wa 1399/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy I. stwierdza nieważność: § 10 ust. 1, § 11, § 13 ust. 1, § 13 ust. 3 w zakresie sformułowania "w ciągu 7 dni" oraz § 30 ust. 2 w zakresie sformułowania "nie później niż w terminie 30 dni od zdarzenia" Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] czerwca 2021 r., Wojewoda [...] (dalej także: "skarżący"), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...]kwietnia 2021 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z 2021 r., poz. 4228, zwanej dalej także "załącznikiem do Uchwały" bądź "Regulaminem") w części, tj. w zakresie ustaleń: § 10 ust. 1, § 11, § 13 ust. 1 i ust. 3 w odniesieniu do sformułowania: "w ciągu 7 dni", oraz § 30 ust. 2 w odniesieniu do sformułowania : "nie później niż w terminie 30 dni od zdarzenia". W skardze wniesiono ponadto o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale Wojewoda [...] zarzuca istotne naruszenie przepisów wymienionych w uzasadnieniu skargi, poprzez ich błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi organ wojewódzki podkreślił, że jako podstawę prawną podjęcia Uchwały wskazano przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, z późn. zm., dalej także: "u.z.z.w.z.o.ś."). Przedmiotowa uchwała została podjęta po pozytywnym zaopiniowaniu przez organ regulacyjny, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na podstawie art. 19 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś., rada gminy przekazuje następnie wojewodzie uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wraz z opinią, o której mowa w ust. 2. Wojewoda [...] podkreślił, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 19 ust. 2 (obecnie art. 19 ust. 5) u.z.z.w.z.o.ś. stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 551/18). W ocenie skarżącego, w Regulaminie zawarto szereg regulacji, które naruszają prawo w sposób istotny. Wobec powyższego sformułowano wniosek o unieważnienie wymienionych w petitum skargi przepisów tegoż Regulaminu. W § 10 ust. 1 załącznika do kwestionowanej Uchwały Rada Gminy postanowiła, że: "§ 10. ust. 1. Wszelkie zmiany faktyczne i prawne skutkujące zmianą treści umowy odbiorca usług powinien zgłaszać w Przedsiębiorstwie w ciągu 7 dni.". Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać m.in. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Wojewoda [...] wyjaśnił, że pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym, zapisy odnoszące się do treści umowy, jak również zapisy dotyczące rozwiązywania umów czy też ich wygasania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Wykroczenie poza delegację ustawową stanowi również określenie sytuacji w których umowa nie wygasa oraz kwestii informacyjnych regulujących czynności przedsiębiorstwa po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1468/17). Jak wynika z powyższego, brak podstaw, żeby na poziomie aktu prawa miejscowego regulować kwestie dotyczące trybu zmiany umowy. Powinna to być materia samej umowy. W § 11 załącznika do Uchwały zawarto następującą regulację: "§ 11. Miejscem wydania rzeczy w rozumieniu kodeksu cywilnego, tj. dostawy wody lub odbioru ścieków jest granica własności przyłączy, urządzeń i instalacji wodociągowych lub kanalizacyjnych." Zgodnie z art. 454 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1740), jeżeli miejsce spełnienia świadczenia nie jest oznaczone ani nie wynika z właściwości zobowiązania, świadczenie powinno być spełnione w miejscu, gdzie w chwili powstania zobowiązania dłużnik miał zamieszkanie lub siedzibę. Jednakże świadczenie pieniężne powinno być spełnione w miejscu zamieszkania lub w siedzibie wierzyciela w chwili spełnienia świadczenia; jeżeli wierzyciel zmienił miejsce zamieszkania lub siedzibę po powstaniu zobowiązania, ponosi spowodowaną przez tę zmianę nadwyżkę kosztów przesłania. Jeżeli natomiast zobowiązanie ma związek z przedsiębiorstwem dłużnika lub wierzyciela, o miejscu spełnienia świadczenia rozstrzyga siedziba przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącego, miejsce spełnienia świadczenia powinno wynikać z umowy zawartej pomiędzy stronami. W razie jego braku, zastosowanie mają regulacje wynikające z prawa cywilnego. Prawodawca lokalny w sposób nieuprawniony zmodyfikował regulację rangi ustawowej w akcie prawa miejscowego. W świetle § 13 ust. 1 załącznika do przedmiotowej Uchwały: "§ 13 ust. 1 Ilość pobranej wody ustala się na podstawie: 1) wskazań wodomierza głównego; 2) wskazania wodomierzy w lokalach lub przy punktach czerpalnych w budynkach wielolokalowych; 3) przeciętnych norm zużycia wody.". W tym zakresie Wojewoda [...] przypomniał, że sposób ustalania ilości pobranej wody i przeciętne normy zużycia wody są uregulowane w § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf wzorów wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472), oraz w art. 27 u.z.z.w.z.o.ś. Zgodnie z § 17 ust. 3 ww. rozporządzenia, rozliczenie ilości świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług jest dokonywane na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego lub na podstawie umowy, przynajmniej raz w roku oraz zawsze przy zmianie cen za wodę lub ścieki, których ilość nie jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio. Na podstawie § 18 ust. 1 tego rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem nieprawidłowego działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Wskazane przepisy określają metody ustalenia ilości pobranej wody i ich kolejność, które należy zastosować w przypadku gdy jedna jest nieskuteczna. W ocenie skarżącego, kwestionowany przepis Regulaminu nie uwzględnia gradacji metod ustalania ilości pobranej wody. Metodologia została sformułowana w sposób alternatywny, czyli w sposób sprzeczny z przepisami ustawy i rozporządzenia. W § 13 ust. 3 załącznika do Uchwały sformułowano następującą regulację: "3. Jeśli rozliczanie odbywa się na podstawie przeciętnych norm zużycia wody, Odbiorca jest zobowiązany do powiadomienia w ciągu 7 dni o wszelkich zmianach skutkujących koniecznością zmiany rozliczeń, w szczególności: ilości osób zamieszkujących lub przebywających na nieruchomości, zwiększenia hodowli, upraw i produkcji.". Wojewoda [...] zauważył, że żaden z wymienionych przepisów ustawy i rozporządzenia nie nakłada na odbiorcę usług takiego obowiązku, z jednoczesnym ustanowieniem terminu. Nie jest on również przewidziany w przepisie delegującym do wydania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jest to zatem przekroczenie delegacji ustawowej. W świetle § 30 ust. 2 Regulaminu: "2. Reklamacja może być zgłaszana w formie pisemnej, osobiście przez zainteresowanego w siedzibie Przedsiębiorstwa, listem poleconym lub za pomocą poczty elektronicznej, po powzięciu informacji o wystąpieniu zdarzenia stanowiącego podstawę do jej złożenia (nie później niż w terminie 30 dni od zdarzenia)." Przepis art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w.z.o.ś. wymaga określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków m.in. standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobów załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Skarżący stwierdził, że w tak sformułowanym przepisie brak delegacji do ustanowienia terminu zawitego na zgłoszenie reklamacji, zwłaszcza że jego nie zachowanie powoduje utratę uprawnień po stronie podmiotu zainteresowanego zgłoszeniem reklamacji. Termin taki może wynikać jedynie z przepisów rangi ustawowej. W świetle powyższych zarzutów, Wojewoda [...] uznał, że w kwestionowanym załączniku do Uchwały doszło do szeregu istotnych naruszeń prawa, wobec czego złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności tych postanowień Uchwały we wskazanym zakresie. W odpowiedzi na skargę przedstawiciel Rady Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ Gminy wskazał, że w zakresie niezgodności § 10 ust. 1 Regulaminu z przepisami u.z.z.w.o.ś., nawet jeśli przyjąć, że zapisy w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w samej umowie nie oznacza to, że kwestia ta nie może być uregulowana także i w Regulaminie. Taki zapis w ocenie organu nie jest sprzeczny z przepisami prawa, a tym bardziej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W kwestii niezgodności § 11 Regulaminu to także i w tym przypadku przyjęcie, że zapisy w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w samej umowie nie oznacza to, że powyższe zagadnienie nie może być uregulowana także i w zaskarżonej Uchwale. Taki zapis nie jest sprzeczny z przepisami prawa, a tym bardziej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Rady Gminy, § 13 ust. 1 Regulaminu jest spójny z art. 27 u.z.z.w.z.o.ś. oraz § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wbrew twierdzeniom skarżącego zawiera on bowiem gradację sposobów ustalania ilości pobranej wody. Co więcej treść tego zapisu nie wyłącza obowiązku stosowania art. 27 ww. ustawy jak i § 17 ww. rozporządzenia, a to determinuje konieczność jego prawidłowego rozumienia. Co do nieprawidłowości § 13 ust. 3 Regulaminu w odniesieniu do sformułowania "w ciągu 7 dni", organ stwierdza, że pomimo braku określenia takiego terminu przez ustawodawcę, należy tą kwestię jednak uregulować. Jest to termin czysto instrukcyjny, którego niedotrzymanie nie wiąże się z żadnymi negatywnymi skutkami prawnymi dla odbiorcy. Oznacza to, że nie ma negatywnych skutków dla odbiorców i tym samym nie można go uznać za sprzeczny z prawem. Natomiast wprowadzenie w § 30 ust. 2 Regulaminu sformułowania "nie później niż w terminie 30 dni od zdarzenia", zdaniem Rady Gminy [...] ma na celu niezwłoczne ustalenie przyczyn reklamacji. Nie można zaakceptować stanowiska jakoby odbiorca miał możliwość złożenia reklamacji rok po zdarzeniu. W takim przypadku możliwość zbadania sprawy i jej prawidłowego rozpatrzenia zdaję się być iluzoryczna. Dlatego też, wprowadzono termin 30-dniowny jako termin ogólnie obowiązujący na kanwie prawa administracyjnego, zaś rzeczą naturalną jest, że każda reklamacja winna być zgłaszana niezwłocznie po jej stwierdzeniu. Dodatkowo organ podkreślił, że zapisy skarżonego Regulaminu zgodnie z wymogami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, były weryfikowane i opiniowane przez organ regulacyjny, posiadający wiedzę specjalistyczną w tym zakresie. Przedmiotowy Regulamin uzyskał zgodnie z przewidzianą procedurą pozytywne uzgodnienie, co świadczy o jego zgodności z przepisami ustawy. Poza tym z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). Tym samym, jeżeliby nawet uznać, że zaskarżona Uchwała narusza w jakimś zakresie zapisy ustawy, to trudno uznać, że naruszenie to ma charakter istotny, a tym samym nie może ono skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej Uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 19 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, publ. LEX Nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać należy za dopuszczalną. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12, LEX nr 1392334 oraz z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12, LEX nr 1218496). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na stwierdzone istotne naruszenia prawa. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś., regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Zaskarżona Uchwała w pkt § 10 ust. 1 zawiera sformułowanie, zgodnie z którym: "Wszelkie zmiany faktyczne i prawne skutkujące zmianą treści umowy odbiorca usług powinien zgłaszać w Przedsiębiorstwie w ciągu 7 dni." Przepis art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. stanowi natomiast, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Przywołany przepis u.z.z.w.z.o.ś. jednoznacznie nakazuje określenie w Regulaminie warunków i trybu, w ramach których dopuszczalne jest zawarcie stosownej umowy. Czym innym jest natomiast określenie warunków, a więc treści samej umowy. Trafnie wskazuje w skardze Wojewoda [...], że jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. W konsekwencji, zapisy odnoszące się do samej treści umowy, jak również zapisy dotyczące rozwiązywania umów czy też ich wygasania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych postanowieniach Regulaminu (por. np. wyroki: NSA z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/20; WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 572/20; WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 613/21; WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 561/19; wszystkie dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Przedstawioną wykładnię potwierdza treść art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.z.o.ś., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z treści art. 6 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy wynika bowiem, że prawa i obowiązki stron umowy określa właśnie wspomniana umowa, co wyklucza możliwość regulacji tych kwestii w regulaminie. Próba ich uregulowania w regulaminie stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy (por. m.in. wyroki: WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 20/07; WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13; WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13; WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 556/18; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06; WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19; wszystkie dostępne na: CBOSA). Konkludując powyższe kwestie mogą być wyłącznie przedmiotem uregulowań umownych na co wskazuje wprost art. 6 ust. 3 i art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. Zapisy § 10 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu stanowią wobec tego wykroczenie poza delegację ustawową (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19, LEX nr 2655365; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19, nieprawomocny - LEX nr 2634367). Z tożsamych przyczyn należy w pełni podzielić stanowisko Wojewody [...], że przedmiotowa uchwała zapadła z istotnym naruszeniem prawa i wymaga stwierdzenia nieważności także w odniesieniu do postanowień zamieszczonych w § 11 załącznika do tejże Uchwały. W § 11 zaskarżonego Regulaminu wskazano bowiem, że "Miejscem wydania rzeczy w rozumieniu kodeksu cywilnego, tj. dostawy wody lub odbioru ścieków jest granica własności przyłączy, urządzeń i instalacji wodociągowych lub kanalizacyjnych." Rację ma w tym względzie Wojewoda [...] wskazując, że miejsce spełnienia świadczenia powinno przede wszystkim wynikać z umowy zawartej pomiędzy stronami. Natomiast w razie jego braku, zastosowanie mają regulacje wynikające z prawa cywilnego. Nie jest zatem zasadne ani uprawnione umieszczanie tego rodzaju zapisów w akcie prawa miejscowego, a tym bardziej powtarzanie regulacji rangi ustawowej i to w zakresie materii przepisów Kodeksu cywilnego, którego art. 454 wprost stanowi, że jeżeli miejsce spełnienia świadczenia nie jest oznaczone ani nie wynika z właściwości zobowiązania, świadczenie powinno być spełnione w miejscu, gdzie w chwili powstania zobowiązania dłużnik miał zamieszkanie lub siedzibę. Jednakże świadczenie pieniężne powinno być spełnione w miejscu zamieszkania lub w siedzibie wierzyciela w chwili spełnienia świadczenia; jeżeli wierzyciel zmienił miejsce zamieszkania lub siedzibę po powstaniu zobowiązania, ponosi spowodowaną przez tę zmianę nadwyżkę kosztów przesłania. Jeżeli zobowiązanie ma związek z przedsiębiorstwem dłużnika lub wierzyciela, o miejscu spełnienia świadczenia rozstrzyga siedziba przedsiębiorstwa. Powyższe zagadnienie pozostaje zatem w zakresie materii prawa cywilnego, a więc może być wyłącznie przedmiotem regulacji umownej, podlegającej przepisom KC. Określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący nie jest upoważniony. Rada Gminy nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1755/20, CBOSA, por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, CBOSA). Należy ponadto w tym miejscu zauważyć, że wynikający z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej regulaminu nie obejmuje uprawnienia do formułowania definicji jakichkolwiek pojęć. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie, na jego potrzeby, własnych definicji pojęć, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 150/19, LEX nr 2647470). Co więcej, jak wynika z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1782/18, CBOSA) wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową. Prawo miejscowe nie może regulować kwestii stosowania w zakresie w nim nienormowanym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Takie bowiem regulacje naruszają zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (zob.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt: II SA/Go 69/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 331/21; CBOSA). W tych okolicznościach, regulacja zamieszczona w § 11 załącznika do zaskarżonej Uchwały wykraczała poza delegację ustawową, naruszając jednocześnie przywołane przepisy dotyczące zasad sporządzania aktów prawa miejscowego. W § 13 ust. 1 Regulaminu wskazano że: "Ilość pobranej wody ustala się na podstawie: 1) wskazań wodomierza głównego; 2) wskazania wodomierzy w lokalach lub przy punktach czerpalnych w budynkach wielolokalowych; 3) przeciętnych norm zużycia wody.". Tymczasem jak słusznie zauważył Wojewoda [...], sposób ustalania ilości pobranej wody i przeciętne normy zużycia wody zostały już w wyczerpujący sposób uregulowane w przepisach rangi ustawowej, tj. w art. 27 u.z.z.w.z.o.ś. oraz przepisach wykonawczych, a to w § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf wzorów wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Powyższe precyzuje też § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, w myśl którego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem nieprawidłowego działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. Wskazane przepisy ustalają metody i ich kolejność, które należy zastosować w przypadku, gdy jedna jest nieskuteczna. Tymczasem kwestionowany zapis załącznika do Uchwały – wbrew argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę – zrównuje podstawy ustalania ilości pobranej wody w sytuacji gdy przepis ustawy upoważaniającej przyznaje priorytet pomiarowi ilości zużytej wody na podstawie wskazań wodomierza głównego a dopiero w jego braku przy zastosowaniu przeciętnych norm zużycia, określonych rozporządzeniem ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, wydanym na podstawie delegacji z art. 27 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 578/21, CBOSA). Zaskarżone postanowienie § 13 ust. 1 Regulaminu ustala zatem metodologię rozliczania za dostarczoną wodę w sposób sprzeczny/istotnie zmodyfikowany z ww. przepisami, w tym art. 27 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. Zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu jest dopuszczalne tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. w sprawie II SA/Wr 2572/02 - Dz. Urz. Opls. 2003/78/1520; wyrok NSA z 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02; wyrok NSA z 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02; § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej), a takiego upoważnienia w sprawie ustalenia nowego sposobu rozliczania odbiorców z ilości pobranej wody, w tej sprawie nie ma. Tutejszy Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażane w judykaturze, zgodnie z którym, regulacja art. 27 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotycząca ustalenia ilości wody dostarczanej oraz odprowadzanych ścieków jest wyczerpująca, a rada gminy w ramach regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie posiada kompetencji do odmiennego ustalania sposobu obliczania ilości odprowadzonych ścieków (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 814/21, CBOSA). Jak już uprzednio Sąd wyjaśnił, wadą kwalifikowaną dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Z kolei w § 13 ust. 3 załącznika do Uchwały przyjęto, że "Jeśli rozliczanie odbywa się na podstawie przeciętnych norm zużycia wody, Odbiorca jest zobowiązany do powiadomienia w ciągu 7 dni o wszelkich zmianach skutkujących koniecznością zmiany rozliczeń, w szczególności: ilości osób zamieszkujących lub przebywających na nieruchomości, zwiększenia hodowli, upraw i produkcji.". I w tym zakresie trafnie wywodzi Wojewoda [...], że żaden z przepisów u.z.z.w.z.o.ś. i ww. rozporządzenia wykonawczego nie nakłada na odbiorcę usług wskazanego obowiązku z jednoczesnym ustanowieniem siedmiodniowego terminu do jego realizacji. Ponadto ww. przepis § 13 ust. 2 załącznika do Uchwały określając termin nałożonego obowiązku reguluje kwestię, która zgodnie z przywołanym wcześniej art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy może stanowić przedmiot umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 230/21, CBOSA). Z przedstawionych względów, Sąd uznał za uzasadniony wniosek Wojewody [...], że treść § 13 ust. 3 w odniesieniu do sformułowania "w ciągu 7 dni" wykracza poza delegację ustawową i normuje kwestie przewidziane dla uregulowań umownych. Nie sposób przy tym zgodzić się z organem Gminy, że przedmiotowy termin ma charakter wyłącznie instrukcyjny. Przypomnieć wypada, że określenie rzeczonego terminu w akcie prawa miejscowego, ustanawiającego normy powszechnie obowiązujące na terenie Gminy, nie uprawnia do przyjęcia, że jego przekroczenie nie wywoła jakichkolwiek negatywnych skutków dla odbiorcy usług. W ocenie Sądu wadliwy okazał się również zapis § 30 ust. 2 Regulaminu, stanowiący, że: "Reklamacja może być zgłaszana w formie pisemnej, osobiście przez zainteresowanego w siedzibie Przedsiębiorstwa, listem poleconym lub za pomocą poczty elektronicznej, po powzięciu informacji o wystąpieniu zdarzenia stanowiącego podstawę do jej złożenia (nie później niż w terminie 30 dni od zdarzenia)." Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w.z.o.ś. w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się m.in. standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Zdaniem Sądu, w pojęciu "standardy obsługi odbiorców usług", którym posłużył się ustawodawca w ww. przepisie, w żadnym razie nie mieści się uprawnienie do ograniczania odbiorcom prawa do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług. Za wyłącznie prawidłowe uznać należy w tym względzie stanowisko zaaprobowane przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2258/19, CBOSA), zapadłe w stosunku do postanowień regulaminu dostarczania wody o zbliżonej treści, w którym uznano, że reklamację można złożyć w każdym czasie, zwłaszcza, że taki termin ma charakter terminu zawitego prawa materialnego, a zatem jego przekroczenie niweczy uprawnienia odbiorcy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jakiekolwiek zawężanie sposobów wnoszenia reklamacji nie znajduje oparcia w dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w.z.o.ś. W przeważającej większości przypadków pogląd ten odnoszony jest co prawda do sytuacji ustanowienia w treści regulaminów wyłącznie formy pisemnej złożenia reklamacji (zob. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 861/19; wyrok WSA w Białymstoku z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 377/21; CBOSA), tym niemniej – w przekonaniu Sądu – powyższe należy odnosić również do określenia terminu zawitego na wniesienie reklamacji. W sytuacji braku podstaw ustawowych by ograniczać w ten sposób prawa odbiorcy usług, należało stwierdzić, że zapis § 30 ust. 2 Regulaminu w zakresie w jakim zakreśla 30-dniowy termin na wniesienie reklamacji, wykracza poza delegację ustawową. W odniesieniu do podnoszonej w odpowiedzi na skargę okoliczności, że Rada Gminy [...] - stosownie do uregulowań z art. 19 u.z.z.w.z.o.ś. - opracowała projekt Regulaminu (zaskarżonej Uchwały), który został pozytywnie zweryfikowany i zaopiniowany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, Sąd pragnie zauważyć, że nawet fakt uzyskania "pozytywnego" zaopiniowania projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy przez organ regulacyjny, jak również nie wniesienia przez organ nadzoru jakichkolwiek zastrzeżeń do treści uchwały, nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiających wydanie przez organ gminy uchwały sprzecznej z prawem czyli naruszającej w stopniu istotnym określone przepisy prawa, jak też nie mogą przez to stanowić okoliczności pomniejszających wagę stwierdzonych przy wydaniu tej uchwały naruszeń. Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi też art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia. Mając powyższe na uwadze oraz opisane istotne naruszenia art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś., polegające przede wszystkim na przekroczeniu delegacji ustawowej a także powtarzaniu treści przepisów wyższej rangi bądź ich niedopuszczalnej modyfikacji, Sąd uznał, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności powołanych w skardze postanowień załącznika do Uchwały, jako istotnie naruszających prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Istotnym w tym miejscu jest także podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego Regulaminu w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jego zapisów, był obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje Uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, a zatem czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15). Wobec pozytywnej odpowiedzi na to pytanie Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności tylko niektórych zapisów Regulaminu nie skutkuje utratą przez Uchwałę podstaw do dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym i regulowania przedmiotowych zagadnień. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Wojewody [...] od Gminy [...] zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265)