VII SA/Wa 1385/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2023 r. nr 377/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej "MWINB", postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], zw. dalej "PINB", z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", zw. dalej "Spółdzielnią", jednorazowej grzywny w wysokości 50000 (pięćdziesiąt tysięcy) złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu dla samochodów zlokalizowanego na terenie działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i [...] w W. oraz szlabanu uniemożliwiającego dojazd do budynku przy al. [...] w W. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 27 czerwca 2017 r. PINB wystawił upomnienie wzywające podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Upomnienie doręczono zobowiązanej Spółdzielni w dniu 3 lipca 2017 r. W dniu 11 sierpnia 2017 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy, który skutecznie doręczono podmiotowi zobowiązanemu w dniu 22 sierpnia 2017 r., co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W dniu 24 października 2017 r. organ egzekucyjny przeprowadził kontrolę na terenie ww. działki podczas której stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nie został wykonany. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. PINB nałożył na Spółdzielnię jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50000 (pięćdziesiąt tysięcy) złotych z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] marca 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. MWINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 268/18) uchylił zaskarżone postanowienie MWINB z [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, z uwagi na wydanie ich po wstrzymaniu wykonania egzekwowanej decyzji przez Sąd. W dniu 27 listopada 2019 r. zostały dokonane kolejne czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie, podczas których stwierdzono, że obowiązek wynikający w decyzji z dnia 23 marca 2017 r. nie został wykonany. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2019 r. PINB odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie podnosząc, że "Za w pełni wykonalny należy uznać obowiązek polegający na rozbiórce utwardzonego placu, na którym znajdował się parking z uwagi, że przedmiotowy plac powstał bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę". W dniu 15 listopada 2022 r. organ egzekucyjny przeprowadził kontrolę na terenie działki nr [...] ul. [...] i [...] w W., podczas której stwierdził, że obowiązek nałożony ww. decyzją nie został wykonany. Wobec powyższego PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. nałożył na Spółdzielnię jednorazową grzywnę w wysokości 50000 (pięćdziesiąt tysięcy) złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] marca 2017 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] i [...] w W. oraz szlabanu uniemożliwiającego dojazd do budynku przy Al. [...] w W. Rozpoznając zażalenie Spółdzielni na ww. postanowienie MWINB wskazał, że organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kwota w wymiarze 50000 (pięćdziesiąt tysięcy) złotych ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę podmiotu zobowiązanego, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do całkowitego wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiednią dolegliwość, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. MWINB podkreślił, że pomimo, iż decyzja z dnia [...] marca 2017 r. jest ostateczna, to zobowiązana Spółdzielnia nie wykonała nałożonego nią obowiązku w całości. Decyzja nakazowa znajduje się w obiegu prawnym, jest wykonalna i podlega wykonaniu w całości. W niniejszej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. Ponadto egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego w/w decyzją, a organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ww. decyzją organu powiatowego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. MWINB zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków. MWINB zwrócił również uwagę, że innym - poza grzywną - środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, ale nie jest karą. Jest przy tym środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu (art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu rozbiórki. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzone przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania kwestii kosztów wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia MWINB wskazał, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania decyzji nakładającej obowiązek wynikający z Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast stanowisko Spółdzielni według którego "Spółdzielnia nie może zrealizować obowiązku dotyczącego rozbiórki parkingu, gdyż zostało dokonane skuteczne zgłoszenie prowadzenia robót w tym zakresie" uznał za niezasadne. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się zobowiązana Spółdzielnia wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu w całości postanowieniu MWINB zarzucono naruszenie: - art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie na Spółdzielnię grzywny w kwocie 50000 zł w sytuacji, w której postępowanie egzekucyjne z uwagi na skuteczne zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na wyznaczeniu na utwardzonym terenie obejmującym działkę nr [...], [...] miejsc postojowych wraz ze szlabanem winno być umorzone jako bezprzedmiotowe; - art. 119 § 1 w zw. z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że Spółdzielnia uchyla się od obowiązku wykonaniu decyzji PINB z dnia [...] marca 2017 r. w sytuacji, w której Spółdzielnia w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa użytkuje parking dla samochodów, wskutek prawidłowego zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na Spółdzielnię grzywny w kwocie 50000 zł; - art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie na skarżącą grzywny w maksymalnie dopuszczalnej wysokości 50000 zł, która to wysokość w realiach niniejszego postępowania nie jest uzasadniona okolicznościami sprawy i skutkuje jednocześnie uznaniem, że organ nie zastosował najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego - co doprowadziło jednocześnie do naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; - art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie grzywny kolejny raz, w sytuacji której zgodnie z dyspozycją ww. przepisu grzywna mogła być nałożona jednokrotnie; - art. 107 § 2 i 3 w zw. z art 126 k.p.a. oraz art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czym kierował się organ uznając za celowe wymierzenie grzywny w określonej - maksymalnie dopuszczalnej - wysokości i jakie kryteria zdecydowały o przyjęciu konkretnego wymiaru grzywny; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wskazując na te zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązek nałożony przez PINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r. został przez Spółdzielnię wykonany. W dniu 27 listopada 2019 r. odbyły się oględziny terenu podczas których ustalono, że Spółdzielnia dokonała demontażu szlabanu oraz blokad znajdujących się na przedmiotowym terenie. Ponadto Spółdzielnia zamalowała pierwotnie wyznaczone miejsca postojowe i zawiadomiła o tym PINB. W świetle powyższego MWINB w sposób nieprawidłowy powielił błędne ustalenia faktyczne dokonane przez PINB w przedmiotowej sprawie. Doprowadziło to do pominięcia okoliczności istotnych, tj. faktu, iż przedmiotowy parking na dzień wydania zaskarżonego postanowienia wskutek dokonania prawidłowego zgłoszenia robót budowlanych, funkcjonował legalnie. Spółdzielnia w dniu 9 grudnia 2019 r. dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych obejmujących zamiar wyznaczenia 10 miejsc postojowych wraz z utwardzeniem terenu poprzez umieszczenie graficznych znaków poziomych na działce nr [...] od którego organ nie wniósł sprzeciwu. Zdaniem skarżącej uzasadnienia organów nie uwzględniają faktu, że ustawodawca wyznaczając dopuszczalne limity nałożonej kary wskazuje kwotę 50000 (pięćdziesiąt tysięcy) złotych jako kwotę maksymalną, a nie kwotę, którą organ ma obowiązek zastosować. Stwierdzenie, że grzywna ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiedniej dolegliwości w żaden sposób nie uzasadnia czemu kara w innej wysokości nie spełniłaby tej samej roli. Oznacza to, że wymierzenie kary w tak arbitralny sposób czyni niemożliwym poddanie jakiejkolwiek kontroli zasadności i prawidłowości jej zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Spółdzielnia zwróciła ponadto uwagę, że stosownie do art. 7 § 2 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosując środki egzekucyjne spośród kilku takich środków powinien wybrać ten najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Co do zasady grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze, jednakże organ powinien wyliczyć, jaki byłby koszt wykonania zastępczego celem weryfikacji, czy w danej sprawie twierdzenie to znajduje zastosowanie, a także w ten sposób odnieść się do wysokości nałożonej przez siebie grzywny. Zaniechanie w tej kwestii może prowadzić do sytuacji, w której okaże się, że nałożenie kary w maksymalnej wysokości bez uprzedniej weryfikacji kosztów potencjalnych prac przenosi koszt wykonania zastępczego. Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie grzywny i jakie kryteria zdecydowały o przyjęciu konkretnego wymiaru grzywny, stanowi naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a., jak i art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem wskazuje na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.". Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". W niniejszej sprawie wydano postanowienie na skutek rozpoznania zażalenia w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 8 sierpnia 2023 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału VII tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 21 września 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Istotnie, kontrolowane przez Sąd postanowienia wydane zostały na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez organy po prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 października 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 268/18) uchylającym zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Sąd ten w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "gdy Naczelny Sąd Administracyjny wyda wyrok rozstrzygający kwestię rozbiórki parkingu i szlabanu co do istoty, wówczas ostatecznie będzie znany zakres obowiązków względem ww. obiektów. Dopiero wówczas będzie można ocenić, czy obowiązek rozbiórki ma być wykonany, czy nie, a także czy został wykonany w terminie i czy w związku z tym istnieje uzasadnienie dla stosowania środków egzekucyjnych (...) W aktualnym stanie rzeczy organ pierwszej instancji powinien zatem umorzyć postepowanie egzekucyjne." W przedmiocie nakazu rozbiórki parkingu, w dniu 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 2120/18) Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. oddalającego skargę od decyzji MWINB z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] marca 2017 r. z uzasadnienia którego wynika, iż "Sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenia organów, iż w związku z inwestycją polegającą na budowie trzech zespołów boksów garażowych, na realizację której wydane zostało w 1967 r. pozwolenie budowlane, na terenie działki nr [...] wybudowany został z cegły ceramicznej plac manewrowy i postojowy dla samochodów. Teren ten nie został objęty planem realizacyjnym, gdyż zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany nie przewidywał utwardzenia nawierzchni placu. Już po wejściu w życie ustawy na terenie tego placu wyznaczono liniami białymi miejsca postojowe dla 16 samochodów, przy wjeździe na teren placu zainstalowano automatyczny szlaban drogowy. Wykonanie tych prac zakończyło realizację inwestycji w postaci budowy parkingu dla samochodów osobowych o 16 miejscach postojowych. Tego rodzaju ustalenia skłoniły organy do przyjęcia, które Sąd również zaakceptował, że prace polegające na wyznaczeniu miejsc postojowych na terenie placu i oznaczeniu ich za pomocą białej farby oraz zainstalowaniu szlabanu umożliwiającego wjazd nie stanowiły samoistnych robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, lecz kontynuację wcześniej rozpoczętej i niezakończonej inwestycji w postaci budowy parkingu (miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk włącznie). Skoro zaś roboty budowlane polegające na budowie tego parkingu zakończone zostały już w okresie obowiązywania ustawy zachodziły podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie i na zasadach określonych w jej art. 48." Mając na względzie powyższe rozstrzygnięcia Sądów, PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego i wskazał, że "Za w pełni wykonalny należy uznać obowiązek polegający na rozbiórce utwardzonego placu, na którym znajdował się parking z uwagi, że przedmiotowy plac powstał bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę." Na skutek niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] marca 2017 r. organy egzekucyjne nałożyły na Spółdzielnię jednorazową grzywnę celem przymuszenia, która stała się przedmiotem skargi i którą Sąd w składzie niniejszym uznała za zasadną. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji. Organy administracji, tak I, jaki i II instancji zasadnie zwróciły uwagę na treść art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego wynika, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro więc decyzja ostateczna objęta tytułem wykonawczym pozostawała w obiegu prawnym, to podlegała ona egzekucji, a organy egzekucyjne nie były uprawnione do badania zasadności obowiązku podlegającego egzekucji. W ocenie Sądu, częściowo usprawiedliwiony okazał się jednak zarzut dotyczący naruszenia art. 119 w zw. z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w tym znaczeniu, że przedwczesna była ocena PINB i MWINB co do wykazania w kontrolowanych postanowieniach, że doszło w sprawie do uchylenia się przez Spółdzielnię od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] marca 2017 r. Stosownie do art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy obowiązku (rozbiórki) nałożonego na skarżącą Spółdzielnię decyzją z dnia [...] marca 2017 r., która poddana została kontroli Sądu i którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu, tj. wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 2120/18) wiążą w sprawie organy, a także Sąd (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.). Sąd ten wskazał, że w rozpatrywanej sprawie pierwotna część obiektu w postaci utwardzonego placu powstała przed wejściem w życie Prawa budowalnego z 1994 r., to jednak wykonanie kolejnych robót budowlanych bez wymaganych prawem zezwoleń miało miejsce już po jej wejściu w życie aktualnie obowiązującego prawa budowlanego i z tego względu zastosowanie w sprawie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Podkreślił, że brak jest przesłanek by uznać, iż budowa parkingu zakończyła się z chwilą utwardzenia placu, a dalsze czynności miały charakter jedynie wykończeniowy, irrelewantny z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. W toku zaś postępowania egzekucyjnego Spółdzielnia podnosiła, że "obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia [...] marca 2017 r. został przez skarżącą wykonany." Co więcej, podkreślała, że użytkuje parking wskutek prawidłowego zgłoszenia (dokonanego w dniu 9 grudnia 2019 r.) robót niewymagających pozwolenia na budowę, tj. parkingu na 10 miejsc postojowych wraz z utwardzeniem terenu poprzez umieszczenie graficznych znaków poziomych na działce nr [...] z obrębu [...] w W., od którego organ nie wniósł sprzeciwu. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie ocenił rzetelnie okoliczności wykonania przedmiotowego obowiązku, ograniczając się tylko do skrótowego wskazania, iż z akt sprawy "jednoznacznie wynika, że podmiot zobowiązany, tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie wykonała w całości obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji (...) z dnia [...].03.2017 r." Wprawdzie w aktach znajdują się protokoły z kontroli: z dnia 27 listopada 2019 r. z których wynika, że "zlikwidowano szlaban z terenu inwestycji, istnieją nadal wydzielone miejsca parkingowe, decyzji PINB (...) z [...].03.2017 r. nie została wykonana, teren parkingu ogólnodostępny." a przedstawiciele Spółdzielni zobowiązali się do "usunięcia (zamalowania) znaków graficznych na powierzchni terenu, pozostałych po wcześniej zorganizowanym parkingu" oraz z dnia 15 listopada 2022 r. w którym organ powiatowy stwierdził niewykonanie obowiązku nałożonego na Spółdzielnię Mieszkaniową, to niezależnie od tego ustalenia tego organu powinny być zweryfikowane przez organ drugiej instancji. W takim stanie sprawy rzeczą organów było wyjaśnienie, jakie konkretnie okoliczności faktyczne świadczyły o niewykonaniu egzekwowanego obowiązku, a w szczególności z jakich względów argumenty Spółdzielni okazały się być gołosłowne. Wobec potrzeby ustalenia tej kwestii w sposób kategoryczny, organy powinny rozważyć przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających, ze szczególnym uwzględnieniem ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach, a następnie dokonać ponownej oceny z uwzględnieniem zdarzeń prawnych, czy też aktów prawnych zaistniałych po wyrokowaniu, w tym zgłoszenia dokonanego w dniu 9 grudnia 2019 r. Brak właściwych działań w tym kierunku sprawił, że nie została w sposób należyty wykazana przesłanka z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Również organ wojewódzki nie sprecyzował w uzasadnieniu postanowienia, jakie ustalenia kontrolne organu powiatowego warunkowały stwierdzenie niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Tym samym przedwczesna była konstatacja co do zasadności zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W pełni zasadny okazał się zarzut odnoszący się do naruszenia art. 121 § 2 i art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodzić się należało ze skarżącą Spółdzielnią, że organy obu instancji nie przedstawiły w wydanych postanowieniach ustaleń, które warunkowały wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości 50000 zł. Przyjmując założenie co do niewykonania przez Spółdzielnię obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] marca 2017 r., to zasadne było zastosowanie przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). W myśl art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków - stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08; wyrok z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1029/15; wyrok z dnia z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 831/17; wyrok z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1565/17; wyrok z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 668/19). W niniejszej sprawie sporna stała się przede wszystkim wysokość grzywny nałożonej na Spółdzielnię postanowieniem PINB z dnia [...] stycznia 2023 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ przywołał kryteria wymiaru omawianej grzywny, których jednak nie uwzględnił w końcowej ocenie. Należy zaznaczyć, że organy wymierzając grzywnę powinny kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Analizując treść wydanych w sprawie postanowień, trudno dopatrzyć się argumentów, które przemawiały za nałożeniem na skarżącą Spółdzielnię grzywny w maksymalnej wysokości. Organ powiatowy w sposób ogólnikowy zaakcentował, że grzywna – jako środek stosowany jednokrotnie – musi być odpowiednio dolegliwa, aby zapewniona była jej skuteczność, ale nie wyjaśnił jakie konkretnie okoliczności sprawy determinowały zastosowanie tak wysokiej grzywny. Skarżąca Spółdzielnia już w zażaleniu podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 2 i 3 k.p.a. oraz 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, czym kierował się organ uznając za celowe wymierzenie grzywny w maksymalnie dopuszczalnej wysokości. Mimo obszernej argumentacji przytoczonej w zażaleniu, organ wojewódzki nie odniósł się do niej rzetelnie, ograniczając się do ogólnikowych uwag dotyczących wysokości wymierzonej grzywny. WINB w sposób nieadekwatny do treści zaskarżonego postanowienia stwierdził, że "grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się." Zdaniem Sądu powyższe wnioskowania organów obu instancji nie znajdują oparcia w stanie faktycznym przedstawionym w kontrolowanych postanowieniach. Z podanych wcześniej przyczyn należało uznać, że kwestia uchylenia się przez skarżącą Spółdzielnię od nałożonego obowiązku wymagała szczegółowego wyjaśnienia, przy uwzględnieniu charakteru robót budowlanych objętych decyzją z dnia 23 marca 2017 r., jak również zgłoszeniem z dnia 9 grudnia 2019 r. Ponadto wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny, powinien również uwzględnić całokształt okoliczności sprawy, tak aby zastosowany środek odpowiadał wymogom nie tylko skuteczności, ale też celowości, niezbędności i proporcjonalności. Co ważne, obowiązkiem organów jest wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia jakimi kryteriami kierował się w konkretnej sprawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że przewidziana w art. 121 § 1-4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, choć należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (por. wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 510/05; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1393/20; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 311/06; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 810/17). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 43/07 zaznaczył, że brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. Ponadto w powołanych wyrokach akcentuje się, że organ egzekucyjny orzekając o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku II OSK 43/07 wskazał, że chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej – był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Powyższe uwarunkowania nie zostały uwzględnione w sposób właściwy przez organy obu instancji, co czyniło zasadnym zarzut skarżącej Spółdzielni o arbitralnym sposobie wymierzenia grzywny. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1, art. 7 § 2, art. 119 § 1 i § 2 oraz art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.