VII SA/Wa 138/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Przedmiotem skargi [...] ("skarżący") jest postanowienie Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] grudnia 2018 r. nr [...]stwierdzające niedopuszczalność odwołania w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Prezydent [...] ("organ I instancji", "Prezydent"), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni [...] ("inwestor"), zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił pozwolenia na rozbiórkę obejmującej pawilon usługowy przy ul. [...] oraz pawilon usługowy przy ul. [...] w Dzielnicy [...] , na działce nr ewid. [...] (dawniej działka ewid. [...]) z obrębu [...] , według projektu rozbiórki z czerwca 2014 r./ [...] sierpnia 2015 r., wykonanego przez mgr inż. R D. Odwołanie od wskazanej decyzji złożyło [...] reprezentowane przez Dyrektora [...] . W uzasadnieniu tego środka zaskarżenia skarżący podniósł, że nieruchomość objęta kwestionowaną decyzją została oddana w użytkowanie wieczyste umową oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienia własności budynków i ustanowienia odpłatnej służebności gruntowej - akt notarialny Rep. A nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Spółdzielni [...] ". Zgodnie z treścią ww. aktu oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło z przeznaczeniem na cele biurowe i handlowo-usługowe. Dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w rejonie [...], gdzie dz. ew. nr [...]z obrębu [...]położona jest na terenie oznaczonym symbolem 10C MW(U), który przewiduje jako przeznaczenie podstawowe teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a przeznaczenie dopuszczalne: teren usług. W związku z tym, w przypadku przeprowadzenia przedmiotowej rozbiórki zważając na ww. zapisy planu, użytkownik wieczysty nie będzie mógł dotrzymać postanowień wynikających z ww. umowy. Dlatego też skarżący wniósł o zmianę ww. decyzji, a w sytuacji niewyjaśnienia powyższych kwestii - potraktowanie tego podania (z [...] listopada 2018 r.) jako odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem przywołanym na wstępie, Wojewoda w związku ze wskazanym odwołaniem, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...]października 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję, jako organ I instancji, tj. Prezydent [...]. Z odwołaniem wystąpił zatem organ, którego działanie winno zostać poddane kontroli, co do zgodności z prawem. Należało więc rozstrzygnąć, czy złożone przez organ I instancji odwołanie jest dopuszczalne i czy skutkować będzie wszczęciem postępowania odwoławczego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia budziło wiele kontrowersji m.in. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale uznać należy, że spór ten ostatecznie zakończył się po podjęciu przez skład 7 sędziów NSA w dniu 19 maja 2003 r. uchwały, w której Sąd stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądów administracyjnych czy też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (sygn. OPS 1/03). Ponadto, jak dalej wskazał Wojewoda, przyjęcie, że odwołanie jest dopuszczalne doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania administracyjnego oraz późniejszego ewentualnego postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Zachodziłaby zatem tożsamość podmiotu orzekającego i skarżącego, a w takiej sytuacji organ administracji publicznej nie może uczestniczyć jako strona przed innym organem lub sądem administracyjnym. Takie mieszanie ról byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Podsumowując Wojewoda przyjął, że odwołanie Prezydenta [...] działającego przez Zarząd [...]jest niedopuszczalne. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Wojewody, skarżący ([...] reprezentowane przez [...] ) wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: -art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta z [...] października 2018 r., -art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania; -art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.), w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę wydał Prezydent działający jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, [...] (gmina) reprezentowane przez Zarząd [...] nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał przede wszystkim na to, że o ile organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter, gdyż z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej organami administracji publicznej i w tym zakresie co do zasady działają w innych formach prawnych (odpowiednio cywilnoprawne, niewładcze i administracyjnoprawne, oparte na imperium), to w okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma to, że strona skarżąca prawo do odwołania wywodzi z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Skarżący wskazał też, że organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest Prezydent [...] , odwołującym natomiast [...] reprezentowane przez jednostkę budżetową nie wchodzącą w skład Urzędu [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody z [...] grudnia 2018 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta [...]z [...] października 2018 r. o pozwoleniu na rozbiórkę. W orzeczeniu tym organ odwoławczy przyjął, że odwołanie jako wniesione przez [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] (a z jego upoważnienia przez Dyrektora [...]), nie może być merytorycznie rozpatrzone; przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Stanowisko to, zdaniem Sądu, należy uznać za prawidłowe, w konsekwencji – uzasadniające w okolicznościach sprawy zastosowanie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. I tak, rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym: czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ w wyniku analizy ustali, że podmiot, który wniósł odwołanie w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Odwołanie w niniejszej sprawie od decyzji Prezydenta z [...]października 2018 r. zostało wniesione przez Dyrektora [...] działającego na podstawie umocowania udzielonego przez Prezydenta [...] reprezentującego [...] Dodać przy tym trzeba, że Zarząd [...] stanowi (zgodnie ze statutem) jednostkę organizacyjną m.st. Warszawy, za pośrednictwem której Prezydent wykonuje swoje zadania z zakresu zarządzania składnikami majątku [...]. W tej sytuacji, związanej z występowaniem Prezydenta [...] w niniejszej sprawie w podwójnej roli, jako przedstawiciel właściciela działki ([...]) pozostającej w użytkowaniu wieczystym inwestora (Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"), a tym samym przedstawiciel skarżącego (v. odwołanie i jego treść) oraz jako organ jednostki samorządowej (wydający decyzję), słusznie Wojewoda zwrócił uwagę na potrzebę rozważenia dopuszczalności wniesionego odwołania. Słusznie też dostrzegł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że w omawianej sytuacji jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony. Analizując ten problem prawidłowo zaś przede wszystkim wskazał na stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. o sygn. akt OPS 1/03 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu podkreślono, że jednostka samorządu terytorialnego może – jako osoba prawna być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając w pełni z praw strony postępowania. Ustawa może jednak organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Powyższe stanowisko zostało także wyrażone w uchwale NSA z 16 lutego 2016 r. o sygn. akt I OPS 2/15, w której to przyjęto, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Wprawdzie uchwała ta odnosi się do kwestii przymiotu strony powiatu w konkretnie wskazanych sprawach, jednak stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu pozwala odnieść zaprezentowaną w niej zasadę również do niniejszej sprawy. Innymi słowy w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W doktrynie w kontekście tego zagadnienia podnosi się, że organ wydający decyzję działa jako "sędzia" w swojej własnej sprawie, gdyż wydając decyzję, działając na podstawie prawa, rozstrzyga relacje pomiędzy interesem publicznym/dobrem ogółu, a uzasadnionym interesem jednostki. Wydana przez organ gminy decyzja poddawana jest kontroli instancyjnej w wyniku wniesionych odwołań, jednakże organ, który wydał decyzję i związek publicznoprawny, w imieniu którego organ działał - nie są stronami tego postępowania. Uznaje się, że okoliczności prawne istotne dla związku publicznoprawnego (państwa lub gminy) z urzędu uwzględnił/uwzględnia organ odwoławczy realizując tym samym obowiązujący porządek prawny. Decyzja wydana przez organ podlega kontroli na zasadach określonych w k.p.a. i działające w sprawie organy nie mogą jednocześnie wydawać decyzji i być stronami postępowania w chwili kiedy wydane przez nie decyzje są kontrolowane. Artykuł 28 k.p.a. ma znaczenie dla określania strony postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przez organ, a nie do przekształcania pozycji prawnej organu, który wydał decyzję administracyjną w status strony, po to aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji (por. wyrok NSA z 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1777/15). Podsumowując, gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną; z jednej strony przysługuje jej imperium (władztwo administracyjne), a z drugiej jest podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Jeśli jednak wójt, burmistrz, prezydent miasta wystąpi w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, to sytuacja ta rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. Wówczas działa jedynie jako organ. W zakresie zatem w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Wobec tego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 oraz glosa do niej T. Woś, Samorząd Terytorialny nr 12, s. 70 i n.). Zatem, jeśli Prezydent [...] reprezentujący Miasto [...]orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Sąd w pełni podziela więc stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, uznając, że ma ono zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd zauważa przy tym raz jeszcze, że NSA we wskazanej uchwale stanowczo zaakcentował, że dopuszczenie prezydenta miasta do dalszego udziału w postępowaniu – w którym orzekał decyzją – na prawach strony, rodziłoby istotne wątpliwości co do jego bezstronności na etapie wydawania decyzji w pierwszej instancji. Tym samym działanie prezydenta miasta stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a., a w szczególności obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (zwłaszcza obywateli) do władzy publicznej. Sąd zauważa, że podobnie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 3 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 717/19 oraz w wyroku z 18 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1125/19. W tym ostatni wskazał, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie właścicielem działki przeznaczonej do zainwestowania, a znajdującej się w wieczystym użytkowaniu inwestora, oraz działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, jest [...], jednakże Prezydent [...] jako organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję. W takim układzie procesowym [...] nie może wnieść skutecznie odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta [...] , albowiem tej jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę ani w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane ani w rozumieniu art. 28 k.p.a., (...), skoro decyzję w pierwszej instancji wydawał Prezydent [...] . Nie sposób bowiem przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji". Ze wskazanych przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nie okazał się bowiem zasadny żaden z zarzutów w niej podniesionych, w tym zarzut dotyczący zastosowania w sprawie art. 134 k.p.a. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.