VII SA/Wa 1377/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") prowadzi postępowanie w sprawie prawidłowości podłączeń przewodów wentylacyjnych w budynku przy ul. [...] w T.. W toku tego postępowania PINB postanowieniem wydanym na podstawie wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. dalej "k.p.a.") nakazał współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. W. J., W. L. oraz Z. P. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 15 grudnia 2019 roku, ekspertyzy technicznej przewodów kominowych i istniejących do nich podłączeń w ww. budynku, w odniesieniu do obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W postanowieniu wskazano, że ekspertyza techniczna powinna być wykonana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i instalacyjnej oraz zawierać, w razie konieczności, niezbędny zakres robót budowlanych do wykonania, w celu doprowadzenia instalacji kominowej w budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że opinia techniczna powinna zawierać: • inwentaryzację przewodów kominowych i ich podłączeń; • ocenę stanu technicznego instalacji kominowej i podłączeń; • zalecenia i wariantowe sposoby usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w formie opisowej, a w razie konieczności w formie rysunkowej (forma projektu); • wnioski końcowe, które będą stanowić podstawę do dalszego działania z obiektem budowlanym. W wyniku zażalenia wniesionego przez W. L. oraz W. J., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 roku znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienia w zakresie terminu na jego wykonanie, wyznaczając nowy termin do dnia 15 lutego 2019 roku, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu 14 lutego 2020 r. , w wykonaniu powyższego postanowienia, do PINB, wpłynęły: ekspertyza techniczna opracowana przez mgr inż. G. P. z [...] stycznia 2020 r. oaz opinia mgr inż. A. D., będąca uzupełnieniem opinii mgr inż. G. P.. W dalszej kolejności PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. W. J., W. L. oraz Z. P. do uzupełnienia i poprawienia w terminie do 15 maj 2020 r. przedłożonej ekspertyzy technicznej o: - inwentaryzację przewodów kominowych i ich podłączeń, - ocenę stanu technicznego instalacji kominowej i podłączeń, - zalecenia i wariantowe sposoby usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w formie opisowej a w razie konieczności w formie rysunkowej (forma projektu wraz z obliczeniami), - wnioski końcowe, które będą stanowić podstawę do dalszego działania z obiektem budowlanym, sporządzoną przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i instalacyjnej. Jako podstawę prawną tego postanowienia organ wskazał art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia PINB podniósł, że przedłożona przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ulicy [...] T.w dniu 14 lutego 2020r ekspertyza techniczna (część instalacyjna) z dnia 10 stycznia .2020 r. opracowana przez G. P. oraz opis wykonania wentylacji dla łazienki lokalu [...] nie stanowią materiału sporządzonego na podstawie naocznych oględzin, po przeprowadzeniu badań i pomiarów specjalistycznych. W związku z powyższym wymaga właściwego opracowania zgodnie z wymogami zawartymi w postanowieniu PINB nr [...] z dnia [...] października 2020 r. W. J. wnioskiem z dnia 9 marca 2020 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z dnia [...] marca 2020 r., zarzucając mu brak podstawy prawnej, skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie; bezpodstawne pouczenie o braku środka zaskarżenia; całkowitą bezzasadność. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 oraz w zw. z art. 126 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ podniósł, że za podstawę wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2020 roku (postanowienie uzupełniające) PINB przyjął wydane uprzednio postanowienie numer [...] z dnia [...]października 2019 roku (postanowienie nakazujące), nakładające na mocy art. 81 c ust. 2 pr. bud. obowiązek dostarczenia ekspertyzy. Zgodnie z tym powyżej przepisem, w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organ jest uprawniony do nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego, w określonym terminie, obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz. W postanowieniu nakazującym PINB prawidłowo określił jakie obowiązki i w jakim terminie powinni wykonać zobowiązani. Zdaniem [...]WINB postanowieniem zmieniającym PINB nie nałożył na zobowiązanych obowiązku o nowej treści, a jedynie, z uwagi na braki stwierdzone w dostarczonej ekspertyzie, zobowiązał do jej uzupełnienia i poprawienia, zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu nakazującym. Tym samym PINB nie mógł za podstawę prawną wydanego postanowienia uzupełniającego przyjąć art. 81 c ust. 2 pr. bud., gdyż nie było to kolejne postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku. Obowiązki określone w postanowieniu zmieniającym tożsame są z tymi wskazanymi w postanowieniu nakazującym. Gdyby organ dokonał zmiany w przedmiocie czy zakresie nałożonych na zobowiązanych wytycznych, zasadnym byłoby wydanie nowego postanowienia w trybie art. 81 c ust. 2 pr. bud., z uwagi na to, że zmianę co do przedmiotu zobowiązania należy zakwalifikować jako określenie nowej sytuacji prawnej, a tym samym, zgodnie z art. 81 c ust. 3 pr. bud., umożliwić zobowiązanym wniesienie nań zażalenia. Jednakże postanowienie uzupełniające w żaden sposób nie zmienia zakresu nałożonych wcześniej obowiązków. Organ wskazał także, że zobowiązani zostali przez PINB prawidłowo pouczeni o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie nakazujące, z powyższego prawa jednak nie skorzystali. Skoro organ nie nakładał na zobowiązanych nowych obowiązków, nie mógł wydać kolejnego postanowienia opartego na art. 81 c ust. 2 pr. bud. [...]WINB wyjaśnił, że analizując procedurę udzielania informacji organom architektoniczno-budowlanym i nadzoru budowlanego należy się odnieść do art. 81 c ust. 4 pr. bud., zgodnie z którym organ może, w przypadku dostarczenia ekspertyzy niedostatecznie wyjaśniającej sprawę, zlecić wykonanie zastępcze na koszt osób zobowiązanych uprzednio do ich dostarczenia. Jest to jednak uprawnienie organu, a nie jego obowiązek. Swoje działania organ powinien uzależniać od sytuacji i okoliczności danej sprawy. Ustawodawca, niewskazując w art. 81 c ust. 4 pr. bud. konieczności zastosowania wykonania zastępczego w przypadku dostarczenia ekspertyzy niekompletnej, dał tym samym organowi swobodę ukształtowania postępowania i sytuacji prawnej zobowiązanych. [...]WINB podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ zastosował więc postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia ekspertyzy. To rozwiązanie charakteryzuje się mniejszą szkodliwość w stosunku do zobowiązanych, niż zastosowanie wykonania zastępczego. Zgodnie zaś z zawartą w art. 7 k.p.a. ogólną zasadą postępowania administracyjnego, organ, w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest każdorazowo do podejmowania takich działań, które w najszerszym stopniu uwzględniają zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Zadaniem organu jest więc ocena, weryfikacja oraz wyważenie zastanej sytuacji, a w konsekwencji zastosowanie najbardziej optymalnego rozwiązania. [...]WINB wskazał, że zgadza się z przyjętym przez PINB postępowaniem, który wydając postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia ekspertyzy, dąży do osiągnięcia pierwotnego, określonego w postanowieniu nakazującym celu, tj. przedstawienia pełnej i poprawnej ekspertyzy, pozwalającej rozwiać wątpliwości co do prawidłowości wykonanych podłączeń i ich stanu technicznego. Z uwagi na brak klauzuli o możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na mocy art. 81 c ust. 4 pr. bud., zgodnie z art. 141 ust. 1 k.p.a., jest ono postanowieniem niezaskarżalnym. Organ stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa budowlanego nie regulują bezpośrednio kwestii dotyczących poszczególnych instytucji prawa budowlanego, zastosowanie znajdują ogólne zasady procedury administracyjnej. Skoro zatem art. 81 c pr. bud., regulujący żądanie dostarczenia informacji lub stosownych dokumentów, nie reguluje procedury zmiany postanowienia nakładającego taki obowiązek, ani nie zawiera dyspozycji obligujących organ do dokonania określonej czynności, odnieść się należy właśnie do ogólnych zasad procesu administracyjnego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego [...]WINB wskazał, że postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, a co za tym idzie przy jego wydaniu stosuje się ogólne zasady postępowania dowodowego, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 77 ust. 2 k.p.a., organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi na pewno sytuacja uzupełnienia, ani uchylenia postanowienia nakazującego. Zmiana przedmiotowego postanowienia może bowiem dotyczyć: terminu wykonania zobowiązania; zakresu czy przedmiotu nałożonego obowiązku; kręgu osób zobowiązanych do jego wykonania. [...]WINB wskazał, że bez wątpienia w postanowieniu uzupełniającym organ nie dokonał zmian w zakresie kręgu osób zobowiązanych do dostarczenia ekspertyzy, ponownie wskazując na współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w T.- W. J., W. L. oraz Z. P.. Nie zmieniono także przedmiotu obowiązku. [...]WINB stwierdził, że termin wykonania zobowiązania jest elementem obligatoryjnym postanowienia wydanego na mocy. art. 81 c ust. 2 pr. bud., jednak z uwagi na brak wskazania przez ustawodawcę jakichkolwiek wytycznych co do jego określenia, pozostaje to w kompetencji uznaniowej organu. Termin ten, w związku z przywołanym powyżej art. 77 ust. 2 k.p.a., może być przez organ zmieniony, w szczególności przedłużony, co może znaleźć zastosowanie w sytuacji, gdy żądana ekspertyza nie zostanie dostarczona w określonym terminie. Organ może także przedłużyć termin na wniosek zobowiązanych. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją zgoła inną. tj. ekspertyza została dostarczona, jednakże nie spełnia ona wymogów postanowienia nakazującego jej przedłożenie. Tym samym art. 77 ust. 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Organ nie mógł bowiem zmienić postanowienia nakazującego poprzez określenie nowego terminu na dostarczenie ekspertyzy z uwagi na to, że zobowiązani dostarczyli dnia 14 lutego 2020 r. ekspertyzę techniczną. Zdaniem organu, nie można uznać tych działań za bezskuteczne. PINB był więc związany dostarczoną ekspertyzą i zobligowany do jej przenalizowania, co też uczynił. W wyniku zapoznania się z dostarczoną dokumentacją, PINB stwierdził jej niekompletność, wobec czego wezwał zobowiązanych do jej uzupełnienia i poprawienia. Tym samym, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 123 k.p.a., uprawniającą organ do wydawania w toku postępowania postanowień, PINB wydał postanowienie zmieniające. Organ podniósł, że nawet gdyby przyjąć za podstawę prawną przedmiotowego postanowienia art. 77 ust. 2 k.p.a., nie jest możliwym wszczęcie postępowania nieważnościowego, z uwagi na niezaskarżalność postanowień dowodowych. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wskazał, że na żadne czynności dowodowe, w tym postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Logicznym jest więc, że na zmianę, uzupełnienie, czy uchylenie takiego postanowienia również zażalenie nie może przysługiwać. Zarzuty dotyczące postępowania dowodowego mogą być podniesione dopiero w odwołaniu od ostatecznej decyzji. Ponadto organ podał, że zgodnie z art. 50 k.p.a, w toku czynności organ administracji publicznej, jeśli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach, a także do składania wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego. W ocenie [...]WINB treść tego przepisu doprowadza do konkluzji, że wykorzystanie instytucji wezwania musi mieć zawsze określoną podstawę prawną i może być zastosowane wyłącznie wtedy, gdy w inny sposób nie uda się dokonać wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie nie występuje jednak sytuacja, w której organ ma możliwość wezwania stron do złożenia zeznań lub wyjaśnień. PINB zastosował bowiem procedurę szczególną w stosunku do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego. Uznanie za podstawę prawną postanowienia zmieniającego art. 50 k.p.a., nie zmienia sytuacji prawnej w zakresie możliwości wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Jak wskazuje się bowiem w doktrynie, wezwanie zaliczane jest do czynności procesowych organu administracji o charakterze czynności materialno-technicznych. Wezwanie nie jest więc ani postanowieniem, ani decyzją. Kodeks postępowania administracyjnego umożliwia wnoszenie środków odwoławczych od decyzji i określonych postanowień, stąd, a contrario przyjąć należy, że na wezwanie w trybie 50 k.p.a. nie przysługuje środek odwoławczy. Tym samym, skoro wezwanie nie jest postanowieniem i nie przysługuje do niego środek zaskarżenia, nie można wobec powyższego zastosować wniosku o stwierdzenie nieważności. W ocenie [...]WINB PINB prawidłowo za podstawę prawną postanowienia uzupełniającego przyjął art. 123 k.p.a., który umożliwia organom wydawanie w toku postępowania postanowień. Postanowienia są aktami administracyjnymi: 1) wydawanymi w toku postępowania administracyjnego; 2) dotyczącymi kwestii wynikających w toku postępowania; 3) nierozstrzygającymi sprawy co do istoty. Analizowane postanowienie ma charakter incydentalny, nie kończy ono postępowania, wydawane jest z urzędu. Wobec braku stosownej regulacji prawnej - nie jest zaskarżalne. Nie jest zatem możliwym rozpatrywanie przesłanek stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, wynikających z art. 156 k.p.a, z tej przyczyny, że przedmiotowe postanowienie jest niezaskarżalne, a co za tym idzie, nie służy od niego wniosek o stwierdzenie nieważności. W tej sytuacji, zdaniem [...]WINB konieczne było odmówienie wszczęcia postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 61a ust. 1 k.p.a., mówiącą o "innej uzasadnionej przyczynie". Okoliczności te nie zostały skonkretyzowane, w orzecznictwie przyjmuje się jednak, że są to takie przesłanki, które w sposób oczywisty są przeszkodą do wszczęcia i prowadzenia postępowania. Taką przeszkodę stanowi również sytuacja, w której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy postanowienia niezaskarżalnego. Zgodnie bowiem z art. 126 k.p.a., który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących decyzji oraz trybów nadzwyczajnych, odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących możliwości stwierdzenia nieważności postanowień dotyczy tylko tych z nich, na które przysługuje zażalenie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia W.J. na powyższe postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr , [...], wydanym na podstawie, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB wniosła W. J.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 123 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż PINB, nakładając na skarżącego postanowieniem z 3 marca 2020 r. obowiązek uzupełnienia i poprawienia ekspertyzy, o której mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane działał wyłącznie na podstawie przepisu art. 123 k.p.a.; 2. art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż na postanowienie PINB z [...] marca 2020r. nie przysługiwało zażalenie, a tym samym do postanowienia tego nie znajdowały zastosowania przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, co skutkowało wadliwym orzeczeniem o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Organu ! instancji. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucił także naruszenie zasady praworządności poprzez uznanie, że przepis art. 123 k.p.a., który został wskazany przez PINB jako wyłączna podstawa prawna postanowienia PINB z [...] marca 2020 r. uprawnia organ do nałożenia na skarżącego obowiązku o charakterze materialnoprawnym oraz poprzez uznanie, że od postanowienia tego nie służy żaden środek zaskarżenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji; 2. skierowanie sprawy do rozpoznania trybie uproszczonym; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przepis art. 123 k.p.a. nie stanowi materialnoprawnej podstawy postanowienia, w szczególności postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia ekspertyzy, o której mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W przepisie art. 81 c ustawy w ogóle nie został przewidziany tryb rektyfikowania ocen technicznych i ekspertyz, poprzez ich poprawianie przez strony na wezwanie organu. Odwołując się do poglądów wyrażonych w doktrynie skarżący wskazał, że niezrealizowanie lub nienależyte wykonanie postanowienia, o którym mowa w ust. 2, skutkuje sankcją wykonania zastępczego przewidzianą w ust. 4 art. 81c, zgodnie z którym w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, właściwy organ może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Zdaniem skarżącego organ administracji, poza oczywistym przypadkiem niezastosowania się osoby zobowiązanej do treści postanowienia, musi, stosując tryb określony w ust. 4, w każdym przypadku wykazać, że dostarczone dokumenty niedostatecznie wyjaśniają sprawę. Skarżący stwierdził, że biorąc pod uwagę nieostry zakres tej przesłanki, należy przyjąć, iż uzasadnienie takiej czynności organu musi być wyczerpujące. Zatem o ile PINB uważał, iż złożona już ekspertyza zawierała braki lub wymagała poprawienia (czemu skarżący zaprzecza), winien był na podstawie przepisu art. 81 c ust. 4 ustawy zlecić ich zastępcze wykonanie. Zdaniem Skarżącego podstawą prawną nałożenia obowiązku może być jedynie przepis prawa materialnego. W ocenie skarżącego akceptacja poglądu [...]WINB i GINB jakoby zobowiązanie do uzupełnienia ekspertyzy nie stanowiło nałożenia obowiązku, oznaczałaby że organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie przepisu art. 123 k.p.a., jest uprawniony zobowiązywać do uzupełnienia wykonywanych przez strony ekspertyz bez jakiejkolwiek kontroli i bez możliwości zakwestionowania jego ocen. Zdaniem skarżącego jest to pogląd oczywiście błędny. Skarżący podniósł, że stoi na stanowisku, iż postanowienie PINB z [...] marca 2020 r., mimo niewskazania w treści podstawy jego wydania, w istocie było postanowieniem wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek nałożony w treści tego postanowienia sprowadzał się bowiem do sporządzenia kolejnej ekspertyzy, która uzupełniałaby treść pierwszej. Przepis art. 123 k.p.a. stanowi jedynie formalnoprawną podstawę do wydawania postanowień w toku postępowania, co nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego, powołując się na ten przepis może wydawać postanowienia o dowolnej treści. Organy administracji publicznej nadal związane są zasadą praworządności, zgodnie z którą dopuszczalne jest działanie jedynie na podstawie przepisów prawa i w ich granicach. Gdyby orzekające w sprawie organy poprawnie przyjęły, iż podstawę prawną wydanego przez PINB postanowienia w istocie stanowił przepis art. 81 c ust. 2 ustawy, zobowiązane były ustalić, że postanowienie to, zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 3 podlega zaskarżeniu, a tym samym na podstawie przepisu art. 126 k.p.a. znajdują do niego zastosowanie przepisy art. 156-159 k.p.a. Skarżący stwierdził, że zasada praworządności to podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego Zdaniem skarżącego niewątpliwie w niniejszej sprawie organy orzekające ani nie wskazały, ani tym bardziej nie wykazały w stanie faktycznym sprawy, istnienia szczególnej normy prawa materialnego, która uprawniałaby do nałożenia orzeczonego obowiązku. Skarżący zwrócił także uwagę, na błąd organów polegający na tym, że postanowienie PINB z [...] marca 2020 r. zostało skierowane do osób nie będących stronami w sprawie (właścicieli lokali) zamiast wspólnoty mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Podstawę prawną wydanych w sprawie postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wszczęcia postępowania: przesłanki podmiotowe, gdy podanie wniesione zostało przez osobę, która nie jest stroną oraz przesłanki przedmiotowe, których zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania. Przyczyny przedmiotowe nie zostały wprawdzie skonkretyzowane w ustawie, jednak znajdują one oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez przyczyny te należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jeżeli zatem zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Powodem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] było stwierdzenie przez organ, że postanowienie to nie jest postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a postanowieniem mającym za podstawę art. 123 k.p.a., na które nie przysługuje zażalenie i do którego nie ma zastosowania art. 156 k.p.a. Ocena ta jest prawidłowa. Wyjaśnić należy że stosownie do treści art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowienie wydane na tej podstawie ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie – Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009 r., II OSK 1324/08, orzeczenie.nsa.gov.pl). Należy przy tym zauważyć, że stosownie do treści art. 81c ust. 3 ustawy Prawo budowlane na postanowienie o którym mowa w ust. 2 służy zażalenie. Konieczność wprowadzenia przez ustawodawcę tego środka odwoławczego uzasadnione jest tym, że stosownie do treści art. 81c ust. 2 zdanie drugie – koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do dostarczenia tych ocen i ekspertyz. Ponadto zależy ono od przesłanki, która nie jest jednoznacznie określona, mianowicie – od powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Z tego względu w przypadku nałożenia obowiązku przedłożenia ocen technicznych lub ekspertyz istnieje potrzeba ochrony osób zobowiązanych do ich przedłożenia przed ewentualnym naruszeniem prawa. Stąd ustawodawca przewidział możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu obowiązku dostarczenia ocen technicznych i ekspertyz (por. komentarz do art. 81c ustawy prawo budowlane A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Lex). Warto również zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2649/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazujący, że w związku z tym, iż postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakłada obowiązek na stronę, ustawodawca przewidział możliwość jego zaskarżenia. Wobec możliwości stosowania tego instrumentu w celach dowodowych nie jest bowiem możliwe uznanie za skuteczną ochrony z art. 142 k.p.a., polegającej na możliwości zaskarżenia postanowienia, na które nie służy zażalenie, w odwołaniu od decyzji. Taka ochrona w części przypadków byłaby iluzoryczna, wobec odstąpienia przez organ od wszczęcia postępowania po uzyskaniu ocen i ekspertyz. PINB zastosował art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie poprzez nałożenie w drodze postanowienia z dnia 8 października 2019 r. na współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. W.J., W.L. oraz Z. P. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 15 grudnia 2019 roku, ekspertyzy technicznej przewodów kominowych i istniejących do nich podłączeń w ww. budynku, w odniesieniu do obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W postanowieniu wskazano, że ekspertyza techniczna powinna być wykonana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i instalacyjnej oraz zawierać, w razie konieczności, niezbędny zakres robót budowlanych do wykonania, w celu doprowadzenia instalacji kominowej w budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że opinia techniczna powinna zawierać: • inwentaryzację przewodów kominowych i ich podłączeń; • ocenę stanu technicznego instalacji kominowej i podłączeń; • zalecenia i wariantowe sposoby usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w formie opisowej, a w razie konieczności w formie rysunkowej (forma projektu); • wnioski końcowe, które będą stanowić podstawę do dalszego działania z obiektem budowlanym. Na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie, które jednak nie zostało uwzględnione. Postanowienie PINB z dnia [...] marca 2020 r., którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, zobowiązywało współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w T.W. J., W. L. oraz Z. P. do uzupełnienia i poprawienia w terminie do 15 maja 2020 r. przedłożonej przez nich ekspertyzy technicznej o: - inwentaryzację przewodów kominowych i ich podłączeń, - ocenę stanu technicznego instalacji kominowej i podłączeń, - zalecenia i wariantowe sposoby usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w formie opisowej a w razie konieczności w formie rysunkowej (forma projektu wraz z obliczeniami), - wnioski końcowe, które będą stanowić podstawę do dalszego działania z obiektem budowlanym, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i instalacyjnej. Analizując treść postanowienia PINB z dnia [...] marca 2020 r. należy stwierdzić, że nie nakłada ono na adresatów tego postanowienia innego obowiązku niż obowiązek określony w postanowieniu tego organu z dnia [...] października 2020 r. Adresaci postanowienia z [...] marca 2020 r. nie zostają w nim zobowiązani do przedstawienia innej ekspertyzy niż określona w sentencji postanowienia z [...] października 2020 r. i doprecyzowana w uzasadnieniu tego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia z [...] października 2020 r. wskazano bowiem elementy, które przedmiotowa ekspertyza winna zwierać. Postanowienie z [...] marca 2020 r. zobowiązuje do przedłożenia ekspertyzy zawierającej te same elementy. Zakres obowiązku zatem się nie zmienił. Fakt, iż postanowienie z [...] marca 2020 r. nie nakłada na strony innego obowiązku ma decydujące znaczenie przy ocenie charakteru tego postanowienia i zastosowanej w nim podstawy prawnej. Chodzi przy tym o rzeczywistą podstawę prawną działania organu, a nie tylko przywołany w sentencji postanowienia przepis prawa. Skoro zatem postanowienie z [...] marca 2020 r. nie nakłada na jego adresatów nowego obowiązku w porównaniu do postanowienia z [...] października 2020 r., to nie można temu postanowieniu przypisywać, że zostało ono wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu postanowienie PINB z [...] marca 2020 r. w istocie przedłuża termin do wykonania obowiązku określonego w postanowieniu z [...] października 2019 r. i niejako daje stronom kolejną szansę na prawidłowe wykonanie tego postanowienia. Zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a., organ może zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Jeżeli taka modyfikacja miałaby polegać na zmianie treści obowiązku nakładanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i skutkować nałożeniem obowiązku, ale o zmienionej treści, nie można zakwalifikować jej jako zmiany dokonanej w trybie art. 77 § 2 k.p.a., byłoby to bowiem nałożenie nowego obowiązku, którego zasadność należałoby oceniać na podstawie przesłanek z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w konsekwencji w tym zakresie podlegałoby ono również zażaleniu zgodnie z art. 81c ust. 3 tej ustawy, a w konsekwencji zastosowanie miałyby także art. 156-159 k.p.a. (por. przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2649/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie zaś zmiany terminu dokonania czynności dowodowej należy zauważyć, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują tej kwestii. Podstawą prawną takiej zmiany jest art. 77 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 października 2012 r., sygn. II OSK 1064/11, orzeczenie.nsa.gov.pl). Nawet gdyby przyjąć, jak słusznie podnosi organ, że podstawę prawną postanowienia z 3 marca 2020 r. stanowił art. 77 § 2 k.p.a., to na postanowienie takie również nie służyłoby zażalenie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości zaskarżenia tego rodzaju postanowień w drodze zażalenia. Stosownie zaś do treści art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Przywołana przez PINB w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r. podstawa prawna nie jest błędna. Organ powołał bowiem art. 123 k.p.a., który to przepis stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1). Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). W ocenie Sądu błędnie skarżący podnosi, że niezrealizowanie lub nienależyte wykonanie postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowlane, skutkuje sankcją wykonania zastępczego przewidzianą w ust. 4 art. 81c. Zgodnie z tym przepisem razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten daje organom uprawnienie do zlecenia wykonania ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej, a nie nakłada na nie obowiązku takiego działania. Wskazuje na to użyty w tym przepisie zwrot "może zlecić". Sankcja wykonania zastępczego ocen lub ekspertyz nie jest zatem obligatoryjną konsekwencją niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymanie nim w mocy postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 119 pkt 3 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.