VII SA/Wa 1375/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2023 r., nr 443/23 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB") zaskarżoną decyzją z 18 kwietnia 2023 r., nr 443/23, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. (dalej: "PINB") z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego o całkowitej wysokości 11 m, w postaci tablicy reklamowej o wymiarach 4,00 m x 8,00 m mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w bloku fundamentowym ustawionym na powierzchni gruntu usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...], u zbiegu Al. [...] i Al. [...] w W. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie nośnika reklamowego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], u zbiegu Al. [...] i Al. [...] w W. [...] sierpnia 2016 r. przedstawiciel organu przeprowadził kontrolę na terenie ww. nieruchomości, podczas której ustalił, że jest tam m.in. usytuowany wolnostojący nośnik reklamowy całkowitej wysokości 11 m, w postaci tablicy reklamowej o wym. 4 m x 8 m mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w bloku fundamentowym ustawionym na powierzchni gruntu. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie był objęty zgłoszeniem do organu architektoniczno – budowlanego. Wobec powyższego postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie wykonania robót budowlanych, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz świadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec nieprzedłożenia wszystkich zadanych dokumentów, PINB decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] nakazał skarżącej rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego całkowitej wysokości 11 m, w postaci tablicy reklamowej o wymiarach 4 m x 8 m na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...]. Skarżąca od ww. decyzji złożyła odwołanie. Mazowiecki WINB postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego wydania przez Zarząd Dzielnicy [...] W. rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na realizacji nośnika reklamowego (po wydaniu wyroku WSA w Warszawie z 29 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 227/20). Następnie Mazowiecki WINB postanowieniem z 13 marca 2023 r., nr [...] podjął zawieszone postępowanie, wskazując, że WSA w Warszawie postanowieniem z 12 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 994/22 odrzucił skargę skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2022 r., znak [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla nośnika reklamowego nr [...] ona działce nr [...] w obrębie [...] w W. Powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją Mazowiecki WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] sierpnia 2020 r. W ocenie organu odwoławczego PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, a w szczególności nie naruszył art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa nośnika reklamowego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], u zbiegu Al. [...] i Al. [...] w W. Przedmiotowy nośnik posiada wysokość 11 m i tablicę reklamową o wymiarach 4 m x 8 m, mocowaną do słupa stalowego utwierdzonego w bloku fundamentowym. Usytuowanie zatem na działce konstrukcji reklamowej o dużej powierzchni - 32 m2, trwale zakotwionej w fundamencie stanowi niewątpliwie trwałe związanie z gruntem, co oznacza, iż mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym na wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którym skarżąca nie dysponuje. Powyższe z kolei wypełnia dyspozycję art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia łącznie następujących przesłanek: budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem; inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - uiszczona zostaje opłata legalizacyjna. W przedmiotowej sprawie PINB na mocy postanowienia z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczących spornego nośnika reklamowego, w tym zaświadczenia o jego zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do tej kwestii Zarząd Dzielnicy [...] W. decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla nośnika reklamowego nr [...] o wysokości 14,3 m, z tablicą reklamową o wym. 4,4 m x 8,4 m i powierzchni ekspozycyjnej 4 m x 8 m, mocowaną na słupie stalowym rurowym umocowanym w bloku fundamentowym na działce nr ew. [...] w obrębie [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z [...] marca 2022 r., znak [...], utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie, zaś WSA w Warszawie postanowieniem z 12 lipca 2022 r., sygn. akt. VII SA/Wa 994/22, odrzucił skargę na decyzję SKO, a NSA w Warszawie postanowieniem z 19 października 2022 r., sygn. akt: II OZ 621/22, oddalił zażalenie na to postanowienie. W tej sytuacji postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji zostało zakończone negatywnie dla skarżącej. Jednocześnie wobec nieprzedłożenia przez skarżącą w wyznaczonym terminie kompletnej dokumentacji określonej w postanowieniu nr [...], organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do nakazania całkowitej rozbiórki spornego obiektu. Skarżąca na powyższą decyzje złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie jak i decyzji organu I instancji. Wniosła jednocześnie o zwrot kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a., przez niewywiązanie się przez organ z obowiązku dokładnego zbadania stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia sprawy, mającego na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywatela oraz ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do weryfikacji i kontroli decyzji organu I instancji i w skutek tego zaniechanie ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, które stanowi istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy rzetelnego postępowania wyjaśniającego; art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegające na zaniechaniu dokonania wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym oceny znaczenia i dowodów dla toczącej się sprawy, w szczególności przez wybiórczą i niepełną analizę wskazanych przez skarżącą argumentów wskazujących na to, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwalałby na wyrażenie zgody na posadowienie tablicy informacyjnej oraz braku ustalenia, czy istnieje możliwość przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, przy zastosowaniu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i nie odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; art. 8 K.p.a., przez prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lecz je deprecjonujący i oparcie rozstrzygnięcia na arbitralnej i nieobiektywnej ocenie stanu faktycznego; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która naruszała ww. przepisy postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej podanych. Wyjaśnić bowiem należy, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji. Kierując się tymi zasadami, Sąd dopatrzył się wad procesowych uzasadniających uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, niezależnie od uzasadnienia zarzutów wskazanych w skardze. Istotą sporu w sprawie jest ocena zasadności nałożenia nakazu rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego nr [...], o całkowitej wysokości 11 m, w postaci tablicy reklamowej o wymiarach 4,00 m x 8,00 m mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w bloku fundamentowym ustawionym na powierzchni gruntu usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...], u zbiegu Al. [...] i Al. [...] w W. Z ustaleń organów obu instancji wynika, że skarżąca na budowę ww. nośnika nie posiadała wymaganego pozwolenia na budowę. W ich ocenie okoliczność ta wypełniła dyspozycję art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia łącznie przesłanek: budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem; inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 - uiszczona zostaje opłata legalizacyjna. Zwrócić należy uwagę, że wydając w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organy obu instancji odnosiły się do decyzji i postanowień dotyczących innego nośnika reklamowego. Jak wynika z analizy uzasadnienia decyzji Mazowieckiego WINB, organ ten podał, że Zarząd Dzielnicy [...] W. decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla nośnika reklamowego. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z [...] marca 2022 r., znak [...], utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie, zaś WSA w Warszawie postanowieniem z lipca 2022 r., sygn. akt. VII SA/Wa 994/22, odrzucił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 października 2022 r., sygn. akt II OZ 621/22, oddalił zażalenie na ww. postanowienie. Odnosząc się do powyższych okoliczności organ uznał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji zostało zakończone negatywnie. Jednocześnie wobec nieprzedłożenia przez skarżącą w wyznaczonym terminie kompletnej dokumentacji, organ nadzoru budowlanego był nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do nakazania całkowitej rozbiórki spornego obiektu. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organów podnieść należy, że decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy czy też wskazane powyżej postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosiły się do nośnika reklamowego o nr [...], znajdującego się na działce nr ew. [...] o wys. 14,3 m z tablicą reklamową o wys. 4,4 m x 8,4 m. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast nośnik reklamowy nr [...] znajdujący się na działce nr ew. [...] o całkowitej wysokości 11 m, w postaci tablicy reklamowej o wymiarach 4,00 m x 8,00. Organ odwoławczy oparł zatem zaskarżaną decyzję o rozstrzygnięcia odnoszące się do innego nośnika reklamowego. Przy czym zaznaczenia wymaga, że także w toku postępowania Mazowiecki WINB zawieszając postępowanie odwoławcze, błędnie przyjął, iż postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie pod sygn. akt IV SA/Wa 227/20 dotyczy spornego w niniejszej sprawie nośnika reklamowego nr [...]. Tymczasem odnosiło się ono także do innego nośnika tj. o nr [...]. Analogicznymi błędami obarczona jest decyzja organu I instancji. PINB uzasadniając przedmiotowy nakaz rozbiórki powołał się bowiem na decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej. Decyzja ta dotyczyła także nośnika reklamowego nr [...] ulokowanego na działce nr [...]. W tym stanie sprawy uznać należy, że rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, 1 K.p.a. Przepis art. 7 K.p.a. nakazuje organowi podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podobnie art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Organ administracji publicznej jest niewątpliwie zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została dokładnie wyjaśniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do ustalenia prawidłowego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o dokumenty z innej sprawy, które odnosiły się do innego nośnika reklamowego, skutkuje wadliwością wydanej decyzji administracyjnej. Dlatego też za właściwe uznać należy uchylenie zaskarżonej wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Nie jest bowiem rolą Sądu ustalanie stanu faktycznego oraz dokonywanie własnych ustaleń w sprawie. Takie działanie prowadzi bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności (por. wyroki NSA z: 24 kwietnia 2012 r., I OSK 596/11; 12 lipca 2017 r., II FSK 1666/15). Rzeczą organów przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będzie uwzględnienie powyższych rozważań, a zatem podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. oparcie decyzji jedynie o dokumenty odnoszące się do nośnika reklamowego nr [...]. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy – zgodnie z art. 145 § 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 p.p.s.a.