VII SA/Wa 133/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 30 listopada 2021 r. nr 109/2021/KUZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpis od skargi w kwocie 200 zł (dwieście złotych).

Prezes Wód Polskich decyzją z 30 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w związku z 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. F. reprezentowanego przez R. K. oraz odwołania Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w L. z dnia [...] czerwca 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została wydana przy uwzględnieniu, że decyzją z [...] czerwca 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich, po rozpatrzeniu wniosku W. F., reprezentowanego przez R.K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] listopada 2015 r. udzielającej P. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki L. poprzez piętrzenie wody na jazie w km 35+330 w m. K. oraz korzystania z wód do celów energetycznych. Organ I instancji uznał, że powoływana okoliczność braku udziału stron w postępowaniu nie stanowi przesłanki do uznania, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca nie przywołał żadnego argumentu pozwalającego na zakwalifikowanie go jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę. Odwołanie od decyzji z [...]czerwca 2021 r. złożyli: R. K. działając w imieniu W. F., a także Zarząd Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S., domagając się wznowienia postępowania w sprawie. Prezes Wód Polskich utrzymał w mocy decyzję organu I instancji mając przede wszystkim na względzie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą jest dokonanie oceny, czy ostateczna decyzja Starosty W. z [...] listopada 2015 r. jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ przywołał treść art. 156 § 1 k.p.a. akcentując, że przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet, gdyby uchybienie to niosło za sobą istotne konsekwencje), ale wystąpienie uchybienia o charakterze kwalifikowanym. Organ prowadzący takie postępowanie nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, bowiem jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy wyłącznie w granicach określonych dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że nie prowadzi ponownego postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawca jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. wskazał na okoliczności wymienione w art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 7 k.p.a., odnosząc ją do rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że Zarząd Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S. oraz M. F. nie byli powiadomieni o postępowaniu, więc organ nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Prezes Wód Polskich zaznaczył, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w S. jako uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód był stroną w rozumieniu przepisów art. 127 ust. 7 pkt 6 Prawa wodnego z 2001 r. i powinien mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Organ zaznaczył jednak, że pominięcie stron postępowania, które faktycznie powinny brać w nim udział, stanowi naruszenie przepisów art. 10 k.p.a., jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Należy bowiem mieć na uwadze, że jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to jest to przesłanka do wznowienia takiego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia może zarazem stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe, za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut przedstawiony przez odwołującego i jednocześnie wniosek dotyczący unieważnienia decyzji Starosty W. ze względu na brak udziału M.F. w postępowaniu administracyjnym dot. Małej Elektrowni Wodnej w K.. Brak udziału w postępowaniu stwarza możliwość powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji. Powyższe dotyczy również odwołania Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S., które w swojej treści zawiera żądanie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji Starosty W.. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty W. z [...] listopada 2015 r. udzielająca P. pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie nie narusza rażąco prawa. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych. Powyższa decyzja została wydana przez właściwy organ, opiera się na istniejącej w dacie wydania podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, skierowano ją do właściwej strony postępowania (wnioskodawcą o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego był pełnomocnik działający w imieniu P. i decyzja została skierowana do wnioskodawcy), nie była decyzją niewykonalną, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Końcowo organ zaznaczył, że z uwagi na zawarty w odwołaniu wniosek Zarządu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S., strona została na podstawie art. 66 k.p.a. zawiadomiona, że w części dotyczącej żądania wznowienia postępowania powinna wnieść odrębne podanie do właściwego organu tj. Dyrektora Zarządu Zlewni w S.PGW Wody Polskie. Skargę na decyzję Prezesa Wód Polskich z 30 listopada 2021 r., powołując się m.in. na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie "Z." z siedzibą w W., stowarzyszenie zwykłe, reprezentowane przez R.K.. Stowarzyszenie podniosło, że organy obu instancji wydając decyzje w niniejszej sprawie nie spełniły swoich obowiązków. Łamiąc podstawowe zasady wyrażone w art. 9 k.p.a. wbrew art. 80 k.p.a. dokonały oceny zaskarżonej decyzji pomijając i ignorując "oczywiste wykładnie prawa" oraz okoliczności sprawy. Przedstawiciel Stowarzyszenia wskazał dalej na art. 10 § 1, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaznaczył również, że podejrzewa, iż decyzja z 2 listopada 2015 r. oraz kolejne postanowienia i decyzje utrzymujące ją w mocy zostały wydane w wyniku przestępstwa. Zwrócił się również o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, jako opartej na nieuzasadnionych zarzutach. W piśmie procesowym z 5 stycznia 2022 r. przedstawiciel Stowarzyszenia "Z." ponownie wskazywał, że prawdopodobnie decyzja Starosty W. z [...] listopada 2015 r. została wydana w wyniku przestępstwa, zaś w toku postępowania mającego na celu wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego doszło do szeregu nadużyć. Akcentował, że działał uprzednio w imieniu M.F., a finalnie jako przedstawiciel Stowarzyszenia "Z." podejmował próby związane z wyeliminowaniem udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. W piśmie procesowym z 10 stycznia 2022 r. przedstawiciel Stowarzyszenia wskazywał, że decyzja Starosty została wydana na podstawie nieprawdziwych danych. W piśmie procesowym z 9 stycznia 2023 r. przedstawiciel skarżącego Stowarzyszenia wskazywał dodatkowo na wydanie przez Starostę decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa z uwagi na nieprecyzyjne określenie obowiązków beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego. Jego zdaniem, rażących naruszeń prawa i błędów jest znacznie więcej. W dniu 13 stycznia 2023 r., na rozprawie przed Sądem, Przewodniczący Stowarzyszenia "Z." oświadczył, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem I i II instancji. Składane wielokrotnie wnioski o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu rozpatrywane były odmownie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W orzecznictwie podkreśla się, że wyliczona w art. 50 § 1 p.p.s.a. kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, lecz wynika z wagi chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym. To właśnie ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, którą ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne. Regulacja przyznająca legitymację innym podmiotom nie może być oparta na wykładni rozszerzającej, oznacza bowiem otwarcie ingerencji w ukształtowane prawa jednostki. Dając wagę konstytucyjnej zasadzie praworządności przyznano legitymację prokuratorowi, a dla ochrony praw człowieka legitymację przyznano Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka. Do konstrukcji prawnej legitymacji tych podmiotów nie wprowadzono przesłanek materialnoprawnych ograniczających tę legitymację (zob. postanowienie NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2608/13, CBOSA). Odnosząc powyższe przepisy ustawy procesowej do sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie skargę na decyzję Prezesa Wód Polskich z 30 listopada 2021 r. rozstrzygającą w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę W. decyzją z [...]listopada 2015 r. wniosło Stowarzyszenie "Z.", należy zauważyć, że przedstawiciel tego Stowarzyszenia, jako osoba fizyczna, reprezentował w postępowaniu nieważnościowym stronę tego postępowania - W.F.. Z faktu tego nie można wyprowadzać legitymacji skargowej Stowarzyszenia, które - uwzględniając treść cytowanego powyżej art. 50 § 1 p.p.s.a. - powinno legitymować się własnym interesem prawnym, którego nie wykazało. Co więcej, w toku postępowania administracyjnego oraz w pismach procesowych przedstawiciel Stowarzyszenia akcentował, że jego aktywność w tej sprawie wywołana jest potrzebą zabezpieczenia interesu społecznego, interesu innych obywateli, a więc nie odwoływał się do własnego interesu prawnego. W takiej sytuacji treść art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że organizacja społeczna może występować w sprawach innych osób, o ile sprawa znajduje się w zakresie jej statutowej działalności, a organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć trzeba, że o ile statutowa działalność Stowarzyszenia "Z." obejmuje ochronę środowiska przyrodniczego, o tyle analiza akt sprawy nie pozwala uznać by został spełniony drugi z warunków ustawowych, dotyczący udziału w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w L. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "Z." do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez ten organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] listopada 2015 r. Postanowienie to nie zostało zaskarżone i pozostaje w obrocie prawnym. Skarżące Stowarzyszenie nie brało więc udziału w postępowaniu administracyjnym, nie została mu też doręczona decyzja. Powyższe pozostaje bezsporne, co potwierdził przedstawiciel Stowarzyszenia w toku rozprawy. Wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie jednoznacznie określa sytuację prawną Stowarzyszenia w zakresie legitymacji do wniesienia skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu administracyjnym. Stwierdzić zatem należy, że skarżące Stowarzyszenie nie mogło skutecznie złożyć skargi. Nie sposób również przyjąć, by istniał przepis prawa materialnego, który przyznawałby takie uprawnienie organizacji społecznej w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Stowarzyszenie "Z." nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec tego skarga okazała się niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co skutkowało jej odrzuceniem. Zwrot uiszczonego wpisu od skargi nastąpił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.