VII SA/Wa 1321/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a."), oraz art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B. D. (dalej: "skarżący") – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji) z [...] września 2014 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w wysokości 1 500 zł, w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa tj. udostępnienia organom nadzoru budowlanego dokumentacji budowy powykonawczej i użytkowej oraz protokołów z kontroli okresowej rocznej przewodów kominowych, a także okresowej pięcioletniej w zakresie stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego będącego współwłasnością-położonego w miejscowości P. nr [...], Gmina P., Województwo [...], jak również umożliwienie organom nadzoru budowlanego przeprowadzenia kontroli ww. obiektu budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. GINB wskazał na wstępie, że niniejsze postępowanie zażaleniowe jest następstwem postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], stwierdzającego nieważność postanowienia własnego z [...] maja 2016 r., znak: [...] z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Jednocześnie zwrócił uwagę, że Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem z [...] października 2016 r., znak: [...], orzekł, że GINB jest organem właściwym do rozpatrzenie wniosku Z. D. oraz B. D. o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2014 r., znak: [...]. Podniósł również, że w przedmiotowej sprawie, ma zastosowanie ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 2015 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, ze zm.). Wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, całe postępowanie egzekucyjne, w ramach którego przeprowadzono powyższą czynność egzekucyjną (nałożenie grzywny w celu przymuszenia), zostało zainicjowane wnioskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. i toczy się już od 2014 r. Wskazał więc, że zastosowanie mają przepisy obowiązujące do dnia 31 grudnia 2015 r. Wojewoda postanowieniem z [...] września 2014 r., znak: [...]: 1) nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 1500 zł w ramach prowadzonego postępowania dot. egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, tj. udostępnienia organom nadzoru budowlanego dokumentacji budowy powykonawczej i użytkowej oraz protokołów z kontroli okresowej rocznej przewodów kominowych, a także okresowej pięcioletniej w zakresie stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego położonego w miejscowości P. nr [...], gmina P.. Województwo [...], jak również umożliwienia organom nadzoru budowlanego przeprowadzenia kontroli ww. obiektu budowlanego zgodnie z art. 65 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 81 ust. 4 i art. 81 c ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm., dalej: "pr. bud."); 2) wezwał skarżącego do uiszczenia ww. grzywny w terminie 14 dni od daty otrzymania ww. postanowienia z pouczeniem, że nieuiszczenie grzywny spowoduje jej ściągnięcie w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 3) wezwał skarżącego do niezwłocznego wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa, o którym mowa w pkt 1, z jednoczesnym zagrożeniem, iż w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w postaci przymusu bezpośredniego; 4) wezwał skarżącego do uiszczenia kwoty 68 zł za czynność egzekucyjną - wydanie niniejszego postanowienia. Na powyższe postanowienie organu I instancji z [...] września 2014 r., zażalenie złożył skarżący. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. ., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. GINB po rozpatrzeniu powyższego zażalenia oraz przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12 b u.p.e.a.). Wskazał, iż stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Organ odwoławczy podniósł, że z treści uzasadnienia wniosku PINB w Z. z [...] lutego 2014 r. wynika, iż na przestrzeni lat 2005-2013, organ nadzoru budowlanego podejmował próby przeprowadzenia kontroli budynku mieszkalnego, będącego współwłasnością Z. D. i B. D. oraz uzyskania dokumentów dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego, które na skutek działań współwłaścicieli nie przyniosły rezultatu. W ocenie GINB wysokość grzywny zasądzona przez organ I instancji spełnia powyższe kryteria i nie przekracza maksymalnej kwoty 10.000 zł, o której mowa w art. 121 § 2 u.p.e.a. GINB odnośnie zarzutu skarżącego naruszenia przez Wojewodę art. 121 § 4 u.p.e.a., stwierdził, iż art. 121 § 4 u.p.e.a. stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Podniósł również, że z akt sprawy wynika, iż przed wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, PINB w Z. prowadził postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z [...] października 2013 r" znak: [...], nałożył na skarżącego i Z. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł. Jednakże z uwagi na naruszenie przepisów dotyczących właściwości postanowieniem z [...] lutego 2014 r., znak: [...] PINB w Z. uchylił ww. postanowienie własne z [...] października 2013 r., znak: [...], a następnie postanowieniem z [...] lutego 2014 r., znak: [...], umorzył postępowanie egzekucyjne. W ocenie organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 121 § 4 u.p.e.a., należy uznać za niezasadny, ponieważ grzywna w wysokości 1500 zł została nałożona po raz pierwszy zaskarżonym postanowieniem Wojewody w ramach prowadzonego przez niego postępowania egzekucyjnego. W dalszej kolejności GINB wskazał, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera, stosownie do przepisu art. 122 § 2 pkt 1 - 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (pkt 2 postanowienia), wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze - niemożliwe z uwagi na osobisty charakter egzekwowanego obowiązku, a tym samym zastosowanie przymusu bezpośredniego (pkt 3 postanowienia). Ponadto wskazał, że zaskarżone postanowienie zawiera, stosownie do przepisu art. 64 a § 1 pkt 1 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia opłaty w wysokości 68 zł za czynności egzekucyjne, polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie GINB odniósł się do pozostałych zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu (pkt 1 i 3) oraz piśmie z 19 stycznia 2018 r., wyjaśnił, że w postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje zasada nie konkurencyjności środków zaskarżenia. Innymi słowy, prawidłowość nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją obowiązku o charakterze niepieniężnym. W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. II OSK 1441/10; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r" sygn. akt 1822/10). Z uwagi na powyższe GINB utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody z [...] września 2014 r., znak: [...]. B. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako: "Sąd") na postanowienie GINB z dnia [...] lutego 2018 r. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody z dnia [...] września 2014 r. Skarżący zarzucił postanowieniom naruszenie, art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 u.p.e.a., art. 82 pr. bud. w zw. z art. 19 i 20 k.p.a., art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację przemawiającą za słusznością zarzutów postawionych w skardze. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w wysokości 1 500 zł, w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa tj. udostępnienia organom nadzoru budowlanego dokumentacji budowy powykonawczej i użytkowej oraz protokołów z kontroli okresowej rocznej przewodów kominowych, a także okresowej pięcioletniej w zakresie stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego będącego współwłasnością, położonego w miejscowości P. nr [...], Gmina P., Województwo [...], jak również umożliwienie organom nadzoru budowlanego przeprowadzenia kontroli ww. obiektu budowlanego. W ocenie Sądu postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Postanowienie wbrew stanowisku skarżącego, zostało także wydane przez właściwy organ. Na wstępie należy podkreślić, że przy rozpoznawaniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie zgodność tego postanowienia z prawem. W ramach tego postępowania nie podlega natomiast kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna, zakończona wydaniem decyzji, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniosek taki wynika wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., który stanowi o braku uprawnienia badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, w kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie poprawności postępowania egzekucyjnego i poprawności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, wyczerpująco rozważył zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz należycie uzasadnił swoje stanowisko. Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania oraz podał podstawę prawną zastosowanych przepisów. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. o nałożeniu grzywny w wysokości 1500 zł, zostało skarżącemu doręczone w dniu [...] września 2014 r. Grzywna została nałożona w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z art. 65 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 81 ust. 4, art. 81c ust. 1 i art. 82 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu skargi należy wskazać, że właśnie te przepisy dawały podstawę do nałożenia na skarżącego przewidzianych w nich obowiązków i zostały zasadnie przytoczone jako podstawa postanowienia o nałożeniu grzywny. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera, stosownie do przepisu art. 122 § 2 pkt 1 - 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (pkt 2 postanowienia), wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze – niemożliwe z uwagi na osobisty charakter egzekwowanego obowiązku, a tym samym zastosowanie przymusu bezpośredniego (pkt 3 postanowienia). Ponadto wskazać należy, że postanowienie zawiera, stosownie do przepisu art. 64 a § 1 pkt 1u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia opłaty w wysokości 68 zł za czynności egzekucyjne, polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia. Środkami egzekucyjnymi stosowanymi w egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych są środki wskazane w dyspozycji art. 1a pkt 12 lit b u.p.e.a. Wierzyciel danego obowiązku niepieniężnego jest obowiązany wskazać we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej środek egzekucyjny. Ponadto zgodnie z treścią art. 30 u.p.e.a., organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym może zastosować inny środek egzekucyjny niż ten, który został wskazany przez wierzyciela jeżeli jest on mniej uciążliwy dla zobowiązanego i prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W rozpoznawanej sprawie wierzyciel wskazał jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia i ewentualnie przymus bezpośredni. Zgodnie z przepisem art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja administracyjna dotyczy wykonania przez zobowiązanego obowiązku działania, zaniechania lub znoszenia, w szczególności gdy dotyczy to czynności, której ze względu na jej charakter nie może spełnić inna osoba. Może być ona nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak też osoby prawne ( art. 120 § 1 u.p.e.a.). Wybór środka egzekucyjnego został dokonany przez organ w sposób uwzględniający zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z przepisem art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Mając na uwadze iż zobowiązany jest osobą fizyczną, wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekraczać jednorazowo kwoty 10.000 zł ( dziesięciu tysięcy złotych). Nałożona na skarżącego grzywna, spełnia powyższe wymogi. Kontrolowane postanowienie spełnia przesłanki określone w art. 122 § 1 i 2 oraz pouczenia określone w art. 122 § 3 u.p.e.a. Organ egzekucyjny kierując się przesłankami określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. na podstawie art. 36 § 1 u.p.e.a., zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udzielenie informacji na temat sytuacji finansowej skarżącego. Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] art. 121 § 4 u.p.e.a. oraz odniósł się do kwestii umorzenia postępowania egzekucyjnego postanowieniem PINB w Z. z dnia [...] lutego 2014 r. Grzywna będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, została nałożona po raz pierwszy zaskarżonym postanowieniem Wojewody [...] w ramach prowadzonego przez niego postępowania egzekucyjnego. Wydanie wobec skarżącego postanowienia, jest wynikiem tego, że na przestrzeni lat 2005 – 2013, organ nadzoru budowlanego, podejmował próby przeprowadzenia kontroli budynku będącego współwłasnością skarżącego i jego żony oraz uzyskania dokumentów dotyczących stanu technicznego budynku, które na skutek działań współwłaścicieli, nie przyniosły rezultatu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) oddalił skargę.