VII SA/Wa 1307/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 623/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę

1. Zaskarżonym postanowieniem z 6 kwietnia 2022 r. nr 623/2022 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "MWINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia E. K. (dalej: "skarżący") – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy z [...] listopada 2020 r. nr [...] celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] nakazującą J. K. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego o wymiarach 16,55 m x 10,20 m i 2,17 m x 2,13 m (powierzchnia zabudowy 173,43 m²), realizowanego na urządzeniach melioracji wodnych, bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości O., gm. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W związku z niewykonaniem przez J. K. obowiązku wskazanego w ww. decyzji nr [...] - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, dalej: "u.p.e.a.") wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 9 maja 2017 r. do zobowiązanej zostało skierowane upomnienie nr [...] wzywające do wykonania ww. obowiązku. Upomnienie doręczono 12 maja 2017 r. W dniu [...] grudnia 2019 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanej w dniu 16 grudnia 2019 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne względem J. K.. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...], organ powiatowy uznał zarzuty J. K. za uzasadnione i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone względem niej. Stanowisko swoje uzasadnił zmianą właściciela nieruchomości, na której usytuowany jest objęty nakazem rozbiórki budynek gospodarczo - garażowy (dz. nr ew. [...] w miejscowości O., gm. [...]). PINB w dniu 23 stycznia 2020 r. skierował do skarżącego - właściciela ww. nieruchomości upomnienie nr [...]. Upomnienie zostało skutecznie doręczone 4 lutego 2020 r. W dniu 14 września 2020 r. z uwagi na nieobecność właściciela PINB dokonał czynności kontrolnych spoza terenu dz. nr ew. [...] w miejscowości O., gm. [...]. Przeprowadzenie niniejszych czynności pisano w protokole oględzin z 14 września 2020 r., do którego dołączono sporządzoną dokumentację fotograficzną. Kontrola wykazała, że budynek gospodarczo - garażowego zrealizowany na urządzeniach melioracji wodnych, bez wymaganego pozwolenia na budowę, na dz. nr ew. [...] położonej w miejscowości O., gm. [...] nie został rozebrany. Wobec powyższego w dniu 23 listopada 2020 r. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. doręczono skarżącemu tytuł wykonawczy z [...] listopada 2020 r. nr [...] czym wszczęto względem niego postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. W dniu 22 kwietnia 2021 r. PINB dokonał kolejnych czynności sprawdzających wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], które wykazały, że dyspozycja niniejszej decyzji nie została wykonana. Z uwagi na uchylanie się przez skarżącego od wykonania ciążącego na nim obowiązku postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...] PINB nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 173 846,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. Od powyższego postanowienia organu I instancji w ustawowym terminie zażalenie wniósł skarżący. MWINB postanowieniem z 9 lipca 2021 r. nr 1037/2021 uchylił postanowienie nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] nałożył na skarżącego grzywę w kwocie 177.314,83 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego z [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Następnie MWINB postanowieniem z 10 grudnia 2021 r. nr 1913/2021 utrzymał mocy ww. postanowienie organu I instancji. Skarżący w piśmie z 24 listopada 2021 r. wniósł zarzuty wskazując na przesłankę braku wymagalności egzekwowanego obowiązku, jego nieistnienie oraz błąd co do osoby zobowiązanego. PINB postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. nr [...] oddalił ww. zarzuty skarżącego. Następnie PINB postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy z [...] listopada 2020 r. nr [...] celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Od powyższego postanowienia organu I instancji z [...] grudnia 2021 r. w ustawowym terminie zażalenie wniósł skarżący. MWINB w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie winno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa a zarzuty zawarte w zażaleniu są niezasadne. Wskazał, że podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnym w administracji stanowią wyłącznie obligatoryjne przesłanki określone w art. 56 § 1 u.p.e.a. i przywołał jednocześnie jego treść. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący pismem z 3 grudnia 2021 r. wystąpił do PINB o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wskazując na niemożność osobistego uczestnictwa w postępowaniach z uwagi na stan zdrowia (długotrwała hospitalizacja z powodu ciężkiej choroby) art. 56 § 1 pkt 5 ww. ustawy, tj. w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. MWINB wyjaśnił, że przepisy u.p.e.a. nie przewidują instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Zaznaczył, że zobowiązany, wnosząc o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, jest zobowiązany do wskazania jednej z okoliczności, o których mowa w art. 56 § 1 pkt 1-3 i 5 ww. ustawy. Podniósł, że wniosek taki stanowi oświadczenie wiedzy dotyczące zaistniałych, w ocenie strony, podstaw do zawieszenia postępowania. Ponadto oświadczenie to stanowi podstawę do podjęcia przez organ egzekucyjny działań z urzędu. Z uwagi na to, że powołane przez skarżącego we wniosku z 3 grudnia 2021 r. okoliczności nie wypełniają dyspozycji ww. przepisu MWINB stwierdził, iż organ I instancji zasadnie odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Wskazał również, że organ nie ma podstaw do skorzystania z instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego w innych przypadkach, które nie mieszczą się w grupie taksatywnie wymienionych przesłanek z art. 56 § 1 u.p.e.a. Zaznaczył, że podstawy do zawieszenia postępowania, o jakich mowa w art. 56 u.p.e.a., zostały wymienione w sposób enumeratywny. W ocenie MWINB oznacza to, że organ egzekucyjny wydając postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego może je oprzeć wyłącznie na jednej z przesłanek wymienionej w art. 56 § 1 u.p.e.a. Zdaniem organu odwoławczego powoływanie przez skarżącego innych okoliczności nie może więc stanowić podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wskazał ponownie, że art. 56 u.p.e.a. wylicza w sposób wyczerpujący okoliczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zaznaczył, że z tego względu nie mogą być brane pod uwagę inne okoliczności niewskazane w tym przepisie. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu podkreślił, że pozostają one bez wpływu na ocenę postanowienia organu I instancji. Wskazał, że u.p.e.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek obligujących organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie jej przepisów. Uznał ponadto, że żadna inna okoliczność nie może skutkować wydaniem postanowienia zawieszającego postępowanie egzekucyjne. Wyjaśnił ponadto, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. W ocenie MWINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem MWINB organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami. W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] grudnia 2021 r. nr [...]. 2. Skargę na postanowienie MWINB z 6 kwietnia 2022 r. złożył E. K., wnosząc o jego zmianę i zawieszenie postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym z [...] listopada 2020 r. nr. [...] ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w związku niemożnością osobistego uczestniczenia w postępowaniach z uwagi na stan zdrowia, jak też brakiem możliwości czynnego udziału w postępowaniu J. K. spowodowaną ciężka chorobą męża, wnieśli o zawieszenie wszelkich postępowań toczących się z ich udziałem przez PINB oraz MWINB, do czasu opuszczenia przez skarżącego szpitala i odzyskania możności osobistego uczestniczenia w postępowaniu. Skarżący wyjaśnił, że PINB odmówił zawieszenia postępowań administracyjnych wskazując, iż strona może działać przez pełnomocnika. Zdaniem skarżącego działanie w sprawie przez pełnomocnika to prawo nie zaś obowiązek strony. W jego ocenie strona ma prawo uczestniczyć w postępowaniu osobiście. Przytoczył jednocześnie treść art. 10 § 1 k.p.a. i wskazał, że udział strony w postępowaniu polega nie tylko na doręczaniu jej ostatecznych rozstrzygnięć, ale przede wszystkim na współdziałaniu organu i strony w celu możliwie najlepszym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. W ocenie skarżącego naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i może uzasadniać uchylenie rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji. Zaznaczył, że dotyczy to również toczących się postępowań egzekucyjnych (w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie mają przepisy k.p.a.). 3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowień organów o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego przymuszenia do wykonania rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego realizowanego na urządzeniach melioracji wodnych, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem organów skarżący nie wykazał żadnych przesłanek uzasadniających możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącego, brak możliwości osobistego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym (choroba) oraz niemożliwość "opłacenia procesjonalnego pełnomocnika z wyboru" powinny stanowić przesłankę do zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącemu. 2. W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy prawa, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 56 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a jest prowadzona egzekucja z rzeczy lub prawa majątkowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Zobowiązany pismem z 3 grudnia 2021 r. wystąpił do organu o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wskazując na niemożność osobistego uczestnictwa w postępowaniach z uwagi na stan zdrowia (długotrwała hospitalizacja z powodu ciężkiej choroby) art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., tj. w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Przesłanka innego przypadku, o której mowa w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., odwołuje się do "innych przypadków przewidzianych w ustawach". Dotyczy to tylko takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje bądź upoważnia organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania. Zatem tylko ustawa może określać inne niż zawarte w art. 56 § 1 pkt 1-4 u.p.e.a. podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 października 2020 r., sygn. akt I SA/Go 213/20). Inaczej mówiąc, tylko u.p.e.a. może określać inne niż zawarte w art. 56 § 1 pkt 1-4 u.p.e.a. podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Przepisy u.p.e.a. nie przewidują instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Zobowiązany, wnosząc o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, jest zobowiązany do wskazania jednej z okoliczności, o których mowa w art. 56 § 1 pkt 1-3 i 5 u.p.e.a. Wniosek taki stanowi oświadczenie wiedzy dotyczące zaistniałych, w ocenie strony, podstaw do zawieszenia postępowania. Oświadczenie to stanowi podstawę do podjęcia przez organ egzekucyjny działań z urzędu. 3. Zdaniem Sądu, zasadnie przyjęły organy, że powołane przez zobowiązanego okoliczności nie wypełniają dyspozycji art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Organ nie ma podstaw do skorzystania z instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego w innych przypadkach, które nie mieszczą się w grupie taksatywnie wymienionych przesłanek z art. 56 § 1 u.p.e.a. Podstawy do zawieszenia postępowania zostały wymienione w sposób enumeratywny. Oznacza to, że organ egzekucyjny wydając postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego może je oprzeć wyłącznie na jednej z wyżej wymienionych przesłanek. Powoływanie przez zobowiązanego innych okoliczności nie może więc stanowić podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 września 2009 r. sygn. akt I SA/Po 1570/08). Przepisy u.p.e.a. zawierają zatem zamknięty katalog przesłanek obligujących organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania. Żadna inna okoliczność nie może skutkować wydaniem postanowienia zawieszającego postępowanie egzekucyjne. Zatem argument związany z chorobą i koniecznością osobistego udziału skarżącego w postępowaniu oraz brakiem środków finansowych potrzebnych na koszty profesjonalnego pełnomocnika nie są taką podstawą. Dodatkowo wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym nie ma ustanowionego przymusu adwokacko-radcowskiego dla dokonania pewnych czynności proceduralnych, jak czyni to np. przepis art. 871 § 1 k.p.c. a k.p.a. nie przewiduje możliwości ustanowienia dla strony pełnomocnika z urzędu. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają również wymogu, aby pełnomocnik strony w postępowaniu administracyjnym musiał wykazać się szczególnymi umiejętnościami albo zawodowo zajmował się reprezentowaniem strony w postępowaniach administracyjnych (np. wymóg odpowiedniego wykształcenia). Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, w niniejszym postępowaniu nie można zarzucić organom obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organy w sposób prawidłowy dokonały oceny zebranego materiału dowodowego 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.